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La cittadinanza come politica pubblica tra ius sanguinis, ius soli e ius culturae

Cecilia Corsi

Con Sergio Caruso siamo stati colleghi per tanti anni alla «Cesare Alfieri», e senza dubbio i momenti di maggior collaborazione, di maggior scambio culturale e amicale sono stati gli anni della mia presidenza della Scuola di Scienze politiche. E in quel periodo abbiamo, altresì, condiviso un progetto editoriale: i Quaderni “Cesare Alfieri”, nati con l’ambizione culturale di far dialogare metodologie diverse e di favorire un confronto tra punti di osservazione differenti. E proprio sul primo Quaderno, uscito nel 2015 e dedicato a focalizzare il concetto di benessere e a rapportarlo alla nozione di felicità, è pubblicato il raffinato e poliedrico saggio di Caruso Della felicità, tra filosofia e psicologia nel quale il lettore è guidato a distinguere tanti stati d’animo diversi: il piacere, la gioia, la letizia, il benessere, la beatitudine, il godimento, per chiedersi infine in che rapporto la felicità stia con la condizione economica del soggetto e soprattutto il nesso tra politiche sociali tese a una redistribuzione del reddito e qualità della vita.

In materia poi di cittadinanza, che è il tema prescelto per la giornata in suo ricordo, avemmo modo con Sergio di discutere insieme in occasione della sua prolusione inaugurale dell’a.a. 2013-14 dal titolo Per una nuova filosofia della cittadinanza. È come se idealmente continuassimo quel confronto.

È tema quello della cittadinanza sul quale da punti di vista diversi e con approcci diversi si confrontano gli scienziati sociali. Come sappiamo è un termine polisenso in cui vi sono confluiti più filoni di significati: la cittadinanza come appartenenza e la cittadinanza come patrimonio di diritti e di doveri.

E Sergio nella sua prolusione ricostruì lo sviluppo storico-concettuale del termine cittadinanza e le sue tante dimensioni da quella giuridica a quella psicosociologica: ne mise in evidenza la crucialità nella filosofia politica odierna e ne propose una sua lettura focalizzando la cittadinanza come political agency collettiva, che trova espressione nella varietà delle sfere sociali e politiche, e che si manifesta come fascio di funzioni, in cui accanto al cittadino elettore vi è il cittadino produttore, consumatore, contribuente, utente.

Era quindi soprattutto al secondo filone di significati e a un inquadramento nell’ambito della filosofia politica che era orientata la prolusione di Caruso. Ma come accennato la nozione di cittadinanza è un concetto centrale anche per la scienza giuridica e per la dottrina giuspubblicistica; ed è proprio da questo punto di vista che è affrontato il tema nel mio contributo. È la cittadinanza come appartenenza come rapporto fra un individuo e l’ordine politico giuridico che interessa qui focalizzare, con particolare riferimento ai modi acquisto della cittadinanza, alle modalità, cioè, attraverso le quali si è parte o si diventa parte di una comunità statale.

1. Diritti dell’uomo, diritti del cittadino

Se nell’anno (1981) del primo censimento sulla presenza straniera in Italia, l’ISTAT calcolava la presenza di 321.000 stranieri, di cui circa un terzo ‘stabili’ e il rimanente ‘temporanei’, nel corso di pochi decenni i flussi migratori verso il nostro paese sono diventati assai più consistenti con periodi che hanno visto un alto tasso di crescita di residenti stranieri1 che si sono stabiliti definitivamente in Italia2. E se si possono immaginare due vie per una loro integrazione: un sempre maggior riconoscimento di diritti e doveri, avvicinandone la condizione il più possibile a quella del cittadino, ovvero una normativa che favorisca l’acquisto della cittadinanza del paese di residenza, e se pure queste due vie non si escludono l’una con l’altra, – tanto che a volte possono anche non divergere moltissimo sul piano concreto, anche se un pieno godimento di tutti i diritti sanciti dalla Costituzione spetta solo al cittadino –, certamente però sono vie cariche di diverso significato anche sul piano ideologico e culturale (Brubaker 1997, 340 ss).

Si comprende, quindi, facilmente come la regolazione dei modi di acquisto e perdita della cittadinanza assuma un rilievo politico-istituzionale cruciale, perché con essa si viene a individuare il perimetro di chi fa parte di una comunità statale e gode del cd. status civitatis. E sebbene, oggi, molti diritti fondamentali siano attribuiti all’individuo indipendentemente da questo status e la questione dei diritti di residenza sia sovente il punto qualificante della condizione degli immigrati, esiste un nucleo di diritti/doveri ancora assai rilevante che è garantito solo al cittadino. Sia dalla normativa internazionale che dalle disposizioni della nostra Costituzione emerge, infatti, un nucleo di diritti e doveri del cittadino, che attualmente lo caratterizza e lo differenzia da tutti coloro che non sono cittadini e che lo protegge in modo specifico.

In particolare, il primo e fondamentale profilo che oggi caratterizza il cittadino attiene al rapporto col territorio: il cittadino ha un incondizionato diritto d’ingresso e un diritto a non esserne allontanato. Per chi cittadino non è, solo in specifiche ipotesi si possono configurare limiti alla potestà del legislatore di disciplinare il soggiorno sul territorio dello Stato, ma soprattutto assai pochi sono i vincoli nel regolare l’ingresso degli stranieri, salvo la fondativa eccezione del diritto di asilo che costituisce il principale limite al potere dello Stato di respingere lo straniero.

Il secondo profilo riguarda i rapporti politici e soprattutto il diritto di voto, oltre ad alcuni doveri costituzionali che pertengono solo ai cittadini. Tradizionalmente il nesso tra esercizio dei diritti politici e appartenenza alla comunità statale è stato indiscusso; solo in anni più recenti si è iniziato a dibattere sulla possibilità/opportunità da parte del legislatore di estendere l’elettorato agli stranieri lungoresidenti alle elezioni locali, fermo restando che una garanzia costituzionale all’esercizio del diritto di voto appartiene solo ai cittadini (Corsi 2012, 129 ss).

2. Le priorità del legislatore del 1992

La legislazione italiana sulla cittadinanza è stata oggetto di riforma nel 19923 (l. 5 febbraio 1992, n. 91) e tre furono le preoccupazioni fondamentali: tutelare le radici italiane di quelle persone che erano emigrate all’estero, garantire parità tra i sessi4 e salvaguardare la volontà del singolo con eliminazione di automatismi nell’acquisto o perdita della cittadinanza, consentendo anche ipotesi di doppia cittadinanza. In ordine, invece, a tanti altri profili non vi sono state innovazioni rispetto al testo precedente del 1912. Certi istituti fondamentali della nostra legislazione permangono immutati: tra questi la netta prevalenza dello ius sanguinis nell’acquisizione della cittadinanza per nascita, un percorso facilitato per l’acquisto della cittadinanza tramite matrimonio e la concezione ‘concessoria’ della naturalizzazione (Volpe 2014, 35 ss).

Il legislatore del ’92 ha sentito ed affrontato le questioni relative al gran numero di emigrati italiani all’estero, facilitando molto sia l’acquisto della cittadinanza da parte dei discendenti di questi emigrati, che il riacquisto della medesima da parte di chi è stato cittadino (vedi artt. 13 e 17, l. n. 91)5. Nei confronti, invece, dell’opposto fenomeno dovuto a consistenti flussi migratori verso il nostro paese, il legislatore ha mostrato un intento conservativo della comunità italiana «il cui allargamento o ampliamento se proprio non può essere escluso, viene certamente contenuto ponendo requisiti e condizioni» (Bascherini 2019, 61), tanto che anche rispetto alla stessa legge del 1912 sono state adottate disposizioni più restrittive6. Si può dire che il legislatore ha assunto un atteggiamento ‘difensivo’ (di miopia politica) rendendo più difficile, per chi non ha ascendenze italiane, l’acquisto della cittadinanza (Rauti 2017, 11). Anche se la riforma del 1992 non fu approvata in un clima ostile agli immigrati, la si spiega, almeno in parte, se la si interpreta come «un provvedimento a scoppio ritardato», «come la conseguenza di una promessa della classe politica quando l’Italia era e si percepiva come un paese di emigrazione» (Zincone 2006, 144-5).

E se «la determinazione delle condizioni alle quali sussiste, si instaura e si estingue il rapporto fondamentale tra uno Stato e le persone oggetto di una legge sulla cittadinanza comporta, invero, una scelta di valori rispondente alle concezioni che sono alla base della stessa comunità e del suo diritto» (Kojanec 1982, 3), si comprende bene che «la legge sulla cittadinanza non è mai uno strumento neutro» (Morrone 2015, 314). Non vi è dubbio, infatti, che i principi in base ai quali si acquista la cittadinanza italiana si riflettono, poi, sul tipo di democrazia cui si vuol dar vita, individuando questi principi chi può partecipare pienamente all’esercizio della sovranità7.

3. L’acquisto della cittadinanza per nascita: la netta prevalenza del principio dello ius sanguinis

L’art. 1 della l. 5 febbraio 1992, n. 91 stabilisce che è cittadino per nascita:

a) il figlio di padre o di madre cittadini; b) chi è nato nel territorio della Repubblica se entrambi i genitori sono ignoti od apolidi, ovvero se il figlio non segue la cittadinanza dei genitori secondo la legge dello Stato al quale questi appartengono8. E al secondo comma stabilisce che «è considerato cittadino per nascita il figlio di ignoti trovato nel territorio della Repubblica, se non venga provato il possesso di altra cittadinanza». Come si coglie immediatamente, l’acquisto della cittadinanza iure soli è davvero marginale e finalizzato a evitare casi di apolidia; e a differenza di molti altri paesi europei, «l’ordinamento italiano non prevede alcuna disposizione per l’acquisizione della nazionalità per nascita da genitori stranieri residenti in Italia da un determinato periodo di tempo» (Tjaden 2012, 9).

Non conosce invece un limite di numero massimo di generazioni l’acquisto della cittadinanza da avo italiano9, con la possibilità di far acquisire la nazionalità a persone il cui legame con la comunità italiana è evanescente, tanto da far dubitare del rispetto del principio di effettività che deve caratterizzare il legame di cittadinanza (Melloni 2002).

In base poi all’art. 3, l. n. 91, acquista la cittadinanza italiana il minore adottato10. Anche il riconoscimento o la dichiarazione giudiziale della filiazione durante la minore età del figlio ne determina la cittadinanza. Se il figlio riconosciuto o dichiarato è, invece, maggiorenne conserva il proprio stato di cittadinanza, ma può dichiarare entro un anno di eleggere la cittadinanza determinata dalla filiazione (Barel 2021, 387).

4. L’acquisto della cittadinanza da parte del neo-maggiorenne

Si ha acquisto della cittadinanza cd. per «beneficio di legge» (in quanto in presenza dei requisiti fissati dal legislatore il soggetto ha diritto a ottenere la cittadinanza senza che residuino spazi di apprezzamento in capo all’amministrazione), oltre che per alcuni casi in cui il richiedente vanti un ascendente che sia stato italiano per nascita (art. 4, primo comma, l. n. 9111), anche per lo straniero nato in Italia che vi abbia risieduto legalmente senza interruzioni fino al raggiungimento della maggiore età, e che dichiari di voler acquistare la cittadinanza italiana entro un anno dalla suddetta data (v. art. 4, comma secondo, l. n. 91).

Anzitutto non si può non rilevare come la disposizione sia più severa rispetto all’analoga disposizione contenuta nella l. del 1912 che rendeva assai più facile l’acquisto della cittadinanza allo straniero nato in Italia (vedi nota n. 6). Inoltre sono richiesti ben 18 anni di residenza ininterrotta per poter richiedere la cittadinanza, un periodo più lungo (quasi il doppio) del periodo richiesto per la naturalizzazione (vedi infra); se è vero che in questo caso il soggetto ha un diritto ad accedere alla cittadinanza e l’amministrazione deve limitarsi a verificare i requisiti di legge, mentre per la naturalizzazione c’è una verifica con ampi margini di apprezzamento da parte dell’amministrazione, giustamente sono stati sottolineati elementi di irragionevolezza e di possibile ingiustificata discriminazione.

La norma richiede la residenza legale e senza interruzioni fin dalla nascita, requisito che ha creato non poche difficoltà, in quanto le amministrazioni pretendevano che la certificazione dimostrasse l’ininterrotta residenza anagrafica12. Tale interpretazione restrittiva e penalizzante13 che incideva negativamente sull’applicabilità del criterio di attribuzione della cittadinanza, fu in primis attenuata da una circolare del 200714 che venne a precisare che «l’iscrizione anagrafica tardiva del minore presso un Comune italiano, potrà considerarsi non pregiudizievole ai fini dell’acquisto della cittadinanza italiana, ai sensi dell’art. 4, comma 2 della legge 91/92, ove vi sia una documentazione atta a dimostrare l’effettiva presenza dello stesso nel nostro Paese nel periodo antecedente la regolarizzazione anagrafica (attestati di vaccinazione, certificati medici in generale etc)».

Sebbene la circolare andasse verso la giusta direzione, era comunque molta cauta, in quanto precisava, anche, che «l’iscrizione anagrafica dovrà comunque essere ragionevolmente ricollegabile al momento della nascita e quest’ultima dovrà essere stata regolarmente denunciata presso un Comune italiano da almeno uno dei genitori legalmente residente in Italia». Essa ebbe, inoltre, un’applicazione assai differenziata nei diversi Comuni italiani (Giovannetti, Zorzella 2013, 19).

Finalmente, e a seguito anche di alcune sentenze del giudice ordinario che richiamavano la definizione di residenza contenuta nell’art. 43 c.c. in base al quale «La residenza è nel luogo in cui la persona ha la dimora abituale» (Giovannetti, Zorzella 2012, 73 ss), è intervenuto il legislatore con l’art. 33 del d.l. n. 69/2013, precisando che «ai fini di cui all’articolo 4, comma 2, della legge 5 febbraio 1992, n. 91, all’interessato non sono imputabili eventuali inadempimenti riconducibili ai genitori o agli uffici della Pubblica Amministrazione, ed egli può dimostrare il possesso dei requisiti con ogni idonea documentazione»15.

Un ulteriore problema, non ancora risolto, che la disposizione che si commenta ha posto, riguarda l’interpretazione della «legalità» del soggiorno; se qualche giudice di merito ha ritenuto sufficiente la residenza effettiva al di là della regolarità del soggiorno16, la Cassazione con una sentenza del 201717 ha ribadito che «la condizione dettata dalla norma di legge relativa alla residenza del minore straniero in Italia fino al raggiungimento del diciottesimo anno di età debba essere interpretata, coerentemente con quanto ritenuto dalla dottrina pressoché unanime, con specifico riferimento all’avverbio “legalmente” come permanenza in Italia non clandestina ovvero in violazione delle norme che regolano l’ingresso, la circolazione e il soggiorno dei cittadini stranieri».

In realtà mi pare che la questione debba essere risolta con un ragionamento che sta a monte della ostensibilità di un permesso di soggiorno relativo a tutti gli anni di effettiva presenza in Italia – che finisce di porre sulle spalle del figlio eventuali infrazioni alle regole del soggiorno dei genitori (Zincone 2006, 23) –, e che parta invece dall’inespellibilità del minore straniero dal territorio italiano e dal fatto che, comunque, deve essere rilasciato un permesso per minore età (Giovannetti, Zorzella 2013, 16-7)18. In qualche modo il minore non è mai illegalmente sul territorio italiano. Non convince, pertanto, l’affermazione della Corte di Cassazione per la quale «[l]’affacciarsi del fenomeno della migrazione al momento dell’entrata in vigore della legge sulla cittadinanza ha dettato l’esigenza di qualificare come “legale” la condizione costituita dall’ininterrotta residenza».

Anzitutto c’è da chiedersi quale fosse la consapevolezza del legislatore del 1992 sulla tutela dei minori stranieri in ordine alla permanenza sul territorio dello Stato, tutela che conosceva in quegli anni un primo assetto che si è consolidato solo con il testo unico del 1998. Secondariamente l’art. 31 del TU immigrazione disponendo che «il figlio minore dello straniero con questo convivente e regolarmente soggiornante segue la condizione giuridica del genitore», fa riferimento all’ipotesi di genitore regolarmente soggiornante, ma nel caso il genitore non sia regolare, il minore gode comunque di una sua specifica protezione. In ultimo è difficile riscontrare una ratio nel diniego della cittadinanza ad un giovane, nato in Italia e vissuto ininterrottamente in Italia, ma che non può vantare una regolarità continuativa dei permessi di soggiorno. Si tratta di una persona che non è mai vissuta in nessun altro paese, alla quale si oppone un limite ad una possibile piena integrazione anche giuridica, con il rischio di confinarla in un limbo di diritti19.

L’acquisizione della cittadinanza per beneficio di legge è poi sottoposta ad una dichiarazione di volontà entro il breve lasso temporale di un anno dal raggiungimento della maggiore età e poiché, nei fatti, molti giovani ignoravano tale possibilità, molto opportunamente il d.l. n. 69 del 2013 ha previsto l’obbligo di informativa all’interessato, nel corso dei sei mesi precedenti il compimento del diciottesimo anno di età. E in assenza della comunicazione, il diritto può essere esercitato anche oltre tale data.

Come emerge anche da queste brevi note, l’interpretazione del secondo comma dell’art. 4, l. n. 91 ha sollevato tante problematiche (Morozzo della Rocca 2012, 5 ss) e sono stati necessari interventi del giudice e del legislatore per consentirne un’applicazione che permettesse a coloro che hanno effettivamente vissuto in Italia fin dalla nascita di accedere alla cittadinanza. Sebbene siano benemeriti questi provvedimenti, testimoniano dell’urgenza di una riforma di ampio respiro da parte del legislatore in tema di accesso alla cittadinanza da parte delle seconde generazioni.

5. L’acquisto della cittadinanza per matrimonio (cenni)

Il matrimonio con un cittadino italiano consente l’acquisto della cittadinanza italiana in tempi più brevi rispetto alla naturalizzazione, lasciando anche ben minori spazi di valutazione all’amministrazione: in particolare l’art. 5 della l. n. 91 dispone che il coniuge, straniero o apolide, di cittadino italiano acquista la cittadinanza italiana quando risiede legalmente dopo il matrimonio da almeno due anni nel territorio della Repubblica, ovvero dopo tre anni dalla data del matrimonio se residente all’estero, qualora al momento dell’adozione del decreto non vi è stato scioglimento, annullamento o cessazione degli effetti civili e se non sussiste separazione personale dei coniugi. Detti termini sono ridotti della metà in presenza di figli nati o adottati dai coniugi.

Questa disposizione, così novellata nel 2009, ha allungato (rispetto al testo originario del ’92) da sei mesi a due anni il tempo di residenza in Italia richiesta per accedere alla cittadinanza (salvo la presenza di figli che non era contemplata nella versione originaria della legge), al fine di limitare il ricorso a matrimoni simulati tesi solo a far acquisire la nazionalità italiana a uno straniero.

Precludono l’acquisto della cittadinanza determinate condanne penali, o la sussistenza di comprovati motivi di pericolosità per la sicurezza pubblica (art. 6, primo comma, lett. c), l. n. 91), la valutazione dei quali apre all’amministrazione (Porena 2016, 359)20 gli unici spazi di ‘discrezionalità’ nel procedimento di acquisizione della cittadinanza per matrimonio21.

6. La naturalizzazione

La cittadinanza italiana può essere concessa (art. 9, l. n. 91):

a) allo straniero del quale il padre o la madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo grado sono stati cittadini per nascita22, o che è nato nel territorio della Repubblica23 e, in entrambi i casi vi risiede legalmente da almeno tre anni;

b) allo straniero maggiorenne adottato da cittadino italiano che risiede legalmente nel territorio della Repubblica da almeno cinque anni successivamente alla adozione24;

c) allo straniero che ha prestato servizio anche all’estero, per almeno cinque anni, alle dipendenze dello Stato;

d) al cittadino di uno Stato membro dell’Unione europea se risiede legalmente da almeno quattro anni nel territorio della Repubblica;

e) all’apolide che risiede legalmente da almeno cinque anni nel territorio della Repubblica (e allo straniero riconosciuto rifugiato dallo Stato italiano che è equiparato all’apolide ai fini dell’applicazione della l. sulla cittadinanza, art. 16, l. n. 91);

f) allo straniero che risiede legalmente da almeno dieci anni nel territorio della Repubblica.

Va immediatamente stigmatizzata la lunghezza del periodo di residenza richiesta allo straniero ‘non qualificato’ (lett. f), peraltro raddoppiata rispetto a quanto richiedeva la legge del 1912 e ormai superiore alle previsioni della maggior parte delle altre legislazioni europee.

La cittadinanza può poi essere concessa allo straniero quando questi abbia reso eminenti servizi all’Italia, ovvero quando ricorra un eccezionale interesse dello Stato (art. 9, comma 2, l. n. 91)25.

In ordine all’acquisto della cittadinanza per naturalizzazione in virtù di un certo periodo di residenza legale nello Stato, sappiamo che il d.p.r. 572 del 1993, forzando la lettera della legge, richiede continuità di residenza anagrafica, e che il giudice amministrativo ha per lo più avallato siffatta interpretazione26 (diversamente dal giudice ordinario che con riferimento all’ipotesi di cui al secondo comma dell’art. 4, ha correttamente fatto riferimento alla nozione di residenza di cui all’art. 43 c.c., vedi supra). Conseguentemente anche brevi interruzioni nella continuità di residenza anagrafica possono divenire ostative all’acquisto della cittadinanza, quand’anche il richiedente possa vantare regolarità e continuità di soggiorno.

Sebbene il legislatore non abbia fissato gli indici a cui ancorare la valutazione della pubblica amministrazione nell’attribuzione della cittadinanza, in virtù della ritenuta natura concessoria del provvedimento27, si riconoscono ampi spazi di valutazione in capo agli uffici, ma deve assolutamente essere respinta la tesi, a volte sostenuta dall’amministrazione, per la quale deve sussistere un interesse pubblico alla concessione della cittadinanza alla persona richiedente (Lombardi 2018, 17). Sotto questo profilo l’interesse pubblico rileva solo nell’ipotesi di cui al secondo comma dell’art. 9. E come ebbe a precisare già nel 1958 il Consiglio di Stato pur essendo subordinata la concessione della cittadinanza ad una valutazione discrezionale dell’autorità, non esige quello specifico interesse pubblico che è richiesto soltanto nelle ipotesi di eccezionale conferimento della cittadinanza28. Non si tratta di selezionare i nuovi cittadini tra gli stranieri più meritevoli, ma occorre valutare alcuni indici che, per quanto elastici, non implicano, come rilevato in dottrina, «un’autonoma ponderazione di interessi retta da criteri di opportunità politico-amministrativa» (Cassatella 2017, 826-27) e quindi un potere discrezionale in senso proprio.

In ordine poi ai fattori di cui l’amministrazione dovrebbe tener conto per valutare l’istanza del richiedente, già col parere del 15 novembre 1989 n. 197029 il Consiglio di Stato tentò una rassegna ravvisandoli: nell’esistenza di una effettiva aspirazione all’acquisto della cittadinanza italiana, nell’assunzione di un concreto impegno ad adempiere obblighi di solidarietà derivanti dall’ammissione alla comunità costituente italiana, nella serietà delle motivazioni che inducono alla scelta del mutamento di cittadinanza. Inoltre il Consiglio indicava che tali fattori potevano essere dedotti da colloqui con l’istante, oltre che dalla condotta tenuta dallo stesso nel territorio d’origine, o nei paesi in cui aveva risieduto in precedenza, e poi durante il soggiorno in Italia (con particolare attenzione a eventuali precedenti penali o comunque a ragioni di sicurezza pubblica), ed aggiungeva che ulteriori elementi di giudizio potevano essere tratti dal grado di conoscenza della lingua italiana, dalla sufficienza del reddito percepito, dall’adempimento degli obblighi tributari e contributivi in genere e dalla idoneità professionale, sia pure minima, in vista del concorso di solidarietà che l’istante doveva dare, come tutti i componenti della comunità nazionale, alla vita collettiva. Era inoltre orientamento costante del Consiglio di Stato esigere che il richiedente dimostrasse anche la propria piena autosufficienza economica e affidabilità fiscale.

Dopo l’approvazione della legge del 1992 furono emanate alcune circolari30 che ribadivano la necessità di verificare la ininterrotta regolarità del soggiorno in Italia31, la composizione della famiglia e la condotta dei familiari dell’istante (coniuge e figli), la regolarità dell’adempimento dell’obbligo scolastico per i figli minori, il livello di assimilazione della cultura e l’integrazione nell’ambiente nazionale, il grado di conoscenza della lingua italiana e dei principi cui si ispira il nostro ordinamento, l’autosufficienza economica32 e il regolare adempimento degli obblighi contributivi33.

Con tutta evidenza si tratta di un procedimento connotato da ampli spazi di valutazione (Porena 2016, 362-63), tanto che anche il sindacato del giudice amministrativo spesso non incide in modo significativo, attraverso il vizio dell’eccesso di potere, sulle decisioni degli organi competenti. Basti riportare, a mero titolo esemplificativo, qualche stralcio da sentenze anche recenti34: «l’amplissima discrezionalità dell’Amministrazione in questo procedimento si esplica in un potere valutativo che si traduce in un apprezzamento di opportunità circa lo stabile inserimento dello straniero nella comunità nazionale, sulla base di un complesso di circostanze, atte a dimostrare l’integrazione del soggetto interessato nel tessuto sociale, sotto il profilo delle condizioni lavorative, economiche, familiari e di irreprensibilità della condotta»35. Ancora così si esprime il supremo Consesso: «trattandosi di esercizio di potere discrezionale da parte dell’Amministrazione, il sindacato del giudice sulla valutazione da essa compiuta non può che essere di natura estrinseca e formale: non può spingersi, quindi, al di là della verifica della ricorrenza di un sufficiente supporto istruttorio, della veridicità dei fatti posti a fondamento della decisione e dell’esistenza di una giustificazione motivazionale che appaia logica, coerente e ragionevole»36. Assai ampio è lo spettro di discrezionalità, «la cui esplicazione è quindi suscettibile di censura giurisdizionale nel solo caso in cui il vizio contestato riveli il palese sviamento della funzione dal suo scopo tipico, rappresentato dalla concessione dello status di cittadino ai soli soggetti che l’Amministrazione ritenga meritevoli di equiparazione agli appartenenti alla comunità nazionale, anche idealmente considerati e rappresentati quali interpreti dei valori di convivenza democratica che sono consacrati e compendiati nella Carta fondamentale dello Stato»37.

Non mancano comunque sentenze nelle quali il sindacato del giudice amministrativo si è mostrato più incisivo, sottolineando ad esempio che la valutazione dell’amministrazione non può limitarsi «pur nel suo ampio apprezzamento discrezionale, ad un giudizio sommario, superficiale ed incompleto, ristretto alla mera considerazione di un fatto risalente, per quanto sanzionato penalmente, senza contestualizzarlo all’interno di una più ampia e bilanciata disamina»38 che tenga conto della situazione complessiva del richiedente. Come sottolineato (Cassatella 2017, 845), sebbene la giurisprudenza abbia spesso ribadito la tendenziale insindacabilità delle scelte dell’amministrazione, in realtà i margini di sindacato del giudice sono ampi dovendosi riesaminare integralmente l’attività di selezione e applicazione della norma attributiva del potere.

Inoltre questi ulteriori indici che integrano il disposto legislativo, obliando il principio di tipicità, non sono fissati dalla legge che ha «inopportunamente rinunciato a circoscrivere in limiti più precisi il potere dell’amministrazione in materia di concessione della cittadinanza, anche solo meglio individuando i parametri della valutazione demandata alle autorità» (Lombardi 2018, 17). Come già accennato, sono stati i giudici amministrativi a colmare il silenzio del legislatore, mentre è alla legge che spetta definire compiutamente gli elementi che devono essere esaminati (Cudia 2022).

Se la verifica della conoscenza della lingua italiana è sempre stata uno degli elementi da valutare, a seguito dell’approvazione del decreto sicurezza del 2018 la concessione della cittadinanza è stata subordinata esplicitamente all’accertamento di un’adeguata conoscenza linguistica non inferiore al livello B139; previsione che pur uniformandosi a molte normative di paesi europei, solleva alcune questioni in relazione, ad esempio, ai costi da sostenere per corsi e certificazioni. Sarebbe stato opportuno, come in altri paesi, affiancare alla previsione forme di sostegno finalizzate al conseguimento delle competenze linguistiche richieste (Milani 2019, 110).

Un ultimo profilo riguarda il termine di definizione dei procedimenti di cui agli articoli 5 (per matrimonio) e 9 (per naturalizzazione) che era stato portato dal decreto sicurezza del 2018 a quarantotto mesi dalla data di presentazione della domanda. Si trattava di un termine assolutamente sproporzionato e contrario al principio di buon andamento che deve caratterizzare l’agire amministrativo. Al già lungo periodo decennale (rispetto anche a quanto previsto da altre legislazioni europee) si potevano aggiungere ulteriori quattro anni40. Detto termine risultava ancor più palesemente spropositato in relazione all’acquisto della cittadinanza per matrimonio, che richiede verifiche più rapide e con ristretti margini di valutazione. Adesso con il d.l. n. 130/2020 conv. in l. 173/2020 il termine di definizione dei procedimenti di cui agli artt. 5 e 9, l. n. 91/92 è fissato in ventiquattro mesi prorogabili fino al massimo di trentasei dalla data di presentazione della domanda.

Non c’è dubbio che anche la disciplina della naturalizzazione necessiti un intervento riformatore del legislatore: sia per abbreviare il periodo di residenza richiesto, sia per rimodulare la tempistica dei procedimenti, che per circoscrivere e definire gli spazi di valutazione dell’amministrazione onde consentire anche un’effettiva giustiziabilità dei relativi provvedimenti.

7. La questione dei minori: tra ius soli e ius culturae

Fra i diversi profili della legge del 1992 che reclamano una revisione, una specifica ulteriore riflessione merita la questione dell’accesso alla cittadinanza da parte dei minori41.

La nettissima prevalenza data dal nostro legislatore allo ius sanguinis e l’assoluta marginalizzazione dell’acquisto iure soli della cittadinanza hanno reso imprescindibile un dibattito sulla questione dell’acquisto della cittadinanza da parte degli stranieri nati in Italia o scolarizzati nel nostro paese42. In base alla legislazione vigente si può divenire cittadini durante la minore età, oltre che nel caso di adozione, solo nel caso che uno dei genitori, col quale il minore convive43, acquisisca la cittadinanza; ai sensi infatti dell’art. 14, l. n. 91 «I figli minori di chi acquista o riacquista la cittadinanza italiana, se convivono con esso, acquistano la cittadinanza italiana, ma, divenuti maggiorenni, possono rinunciarvi, se in possesso di altra cittadinanza»44.

Diversamente non vi sono possibilità di divenire cittadini durante la minore età. Infatti, anche per lo straniero nato in Italia, solo al raggiungimento della maggiore età e ricorrendone i presupposti, nonché a seguito di apposita dichiarazione di volontà, vi è la possibilità di accedere alla cittadinanza italiana (cd. acquisto per beneficio di legge o per elezione, vedi supra). E pure l’ipotesi disciplinata dall’art. 9, lett. a), che può riguardare uno straniero nato nel territorio della Repubblica, si riferisce a persone ormai maggiorenni.

Se questo è il quadro legislativo vigente, si comprende, perché da tanti anni si discuta dell’opportunità di modificare la legge del 1992 (Cuniberti 1997, 477-78; Tintori 2018, 441 ss)45, che è ormai disallineata rispetto anche alle normative di altri paesi europei che adottano forme di ius soli temperato46 o di acquisizione della cittadinanza attraverso il cd. ius culturae47.

Come noto nel corso delle passate legislature sono stati presentati tanti e diversi progetti di legge, mai giunti in porto. Nella scorsa legislatura si era giunti all’approvazione da parte di un ramo del Parlamento di un disegno di legge che disciplinava un’ipotesi di acquisto della cittadinanza in base allo ius soli48 e due ipotesi di acquisto in base al cd. ius culturae. Si prevedeva la possibilità del riconoscimento della cittadinanza al minore nato in Italia da genitori stranieri di cui uno almeno fosse titolare di un permesso di soggiorno per lungo soggiornanti49 – cd. ius soli temperato (Savino 2014, 20 ss) – e si disciplinavano poi due ipotesi riconducibili allo ius culturae: una per lo straniero nato o entrato in Italia entro il compimento del dodicesimo anno di età che avesse frequentato regolarmente, nel territorio nazionale, per almeno cinque anni, uno o più cicli scolastici, l’altra per lo straniero entrato in Italia antecedentemente alla maggiore età, ivi legalmente residente da almeno sei anni, che avesse frequentato regolarmente nel medesimo territorio, un ciclo scolastico, con il conseguimento del titolo conclusivo50.

Non entreremo nel dettaglio dell’analisi critica del progetto di legge, ormai superato, ma non sono certo superate le ragioni che avevano condotto a quella proposta51. Proposta che nella vulgata veniva identificata con un’introduzione pura dello ius soli, ma che così non era e che ha finito per venire strumentalizzata e poi affossata, intrecciandosi peraltro anche con il dibattitto sulle politiche d’immigrazione, che sono altra questione52.

Una proposta di revisione della legge del ’92 in relazione soprattutto al tema dei minori dovrebbe invece tornare nell’agenda politica, avvicinando peraltro la nostra legislazione a quella di altri paesi europei (Gargiulo 2019, 51) e avvicinandola alla nuova realtà sociale, perché il mancato cambiamento della l. n. 91 conclama «la dissociazione tra realtà e politica, dato di fatto e ideologia» (Di Sciullo, Attanasio 2019, 239).

Sebbene anche in questa legislatura fossero state presentate alcune proposte di legge tese a introdurre forme di ius soli temperato e di ius culturae, non erano mai avanzate nell’iter parlamentare, ma nel mese di marzo è stata presentata una proposta di testo unificato dal presidente della Commissione affari costituzionali della Camera on. Giuseppe Brescia (resoconto, I Commissione, 9 marzo 2022) nella quale in buona sostanza si riprende una parte del progetto di legge già approvato dalla Camera nella scorsa legislatura, prevedendo che:

Il minore straniero nato in Italia o che vi ha fatto ingresso entro il compimento del dodicesimo anno di età che abbia risieduto legalmente e senza interruzioni in Italia e che, ai sensi della normativa vigente, abbia frequentato regolarmente, nel territorio nazionale, per almeno cinque anni, uno o più cicli scolastici presso istituti appartenenti al sistema nazionale di istruzione o percorsi di istruzione e formazione professionale triennale o quadriennale idonei al conseguimento di una qualifica professionale, acquista la cittadinanza italiana. La cittadinanza si acquista a seguito di una dichiarazione di volontà in tal senso espressa, entro il compimento della maggiore età dell’interessato, da entrambi i genitori legalmente residenti in Italia o da chi esercita la responsabilità genitoriale, all’ufficiale dello stato civile del comune di residenza del minore, da annotare nel registro dello stato civile. Entro due anni dal raggiungimento della maggiore età, l’interessato può rinunciare alla cittadinanza italiana se in possesso di altra cittadinanza.

Qualora non sia stata espressa la dichiarazione di volontà di cui [supra], l’interessato acquista la cittadinanza se ne fa richiesta all’ufficiale dello stato civile entro due anni dal raggiungimento della maggiore età.

Si dispone inoltre che ai fini della l. n. 91: «il requisito della minore età si considera riferito al momento della presentazione dell’istanza o della richiesta da parte dei genitori o di chi esercita la responsabilità genitoriale». Quest’ultima previsione risulterebbe molto utile nell’acquisto della cittadinanza per trasmissione che l’art. 14 (vedi supra) limita ai figli ancora minori al momento dell’ottenimento della naturalizzazione da parte dal genitore. L’acquisizione della cittadinanza si estenderebbe così (giustamente) anche ai figli che erano minori al momento della presentazione della richiesta. Nel suo complesso questa proposta di legge, che il relatore ha connotato per essere orientata allo ius scholae, è senz’altro insufficiente, anche se dopo tanti anni di stallo potrebbe forse rappresentare l’avvio di una riforma; difficile è prevederne l’esito in questo scorcio di legislatura, tenendo conto della contrarietà di alcuni gruppi parlamentari. Il rischio che sia destinata ad insabbiarsi è concreto.

In realtà l’Italia, che oramai da alcuni decenni è divenuta un paese di immigrazione, non può non confrontarsi con il tema delle seconde generazioni: bambini nati in Italia e/o qui scolarizzati vedono la possibilità di chiedere la cittadinanza solo al raggiungimento del diciottesimo anno di età. Se è vero che tramite trasmissione da parte del genitore che abbia ottenuto la naturalizzazione, un buon numero di minori riesce ad ottenere la cittadinanza prima del compimento della maggiore età (Blangiardo 2017)53, il problema si pone, soprattutto, per quei giovani che non rientrano nella fattispecie del secondo comma dell’art. 4 (che richiede oltre alla nascita una residenza ininterrotta fino alla maggiore età)54 o che non acquisiscono la cittadinanza per trasmissione dai genitori ex art. 14, l. n. 91. Vi sono, infatti, casi di minori vissuti e scolarizzati in Italia i quali al compimento dei 18 anni rischiano di avere difficoltà nel vedersi rinnovato il permesso di soggiorno e che possono conoscere una precarietà nel proseguire la loro vita in Italia, pur avendo magari mantenuto pochissimi legami con il paese di origine ed avendo trascorso buona parte della loro vita nel nostro paese.

Inoltre anche per quei bambini e ragazzi che riuscirebbero poi comunque ad accedere alla cittadinanza attraverso la trasmissione, l’elezione o anche la naturalizzazione, un più facile e precoce inserimento nella nostra comunità «potrebbe cambiare le prospettive di vita». Si tratta di «giovanissimi che rappresentano una risorsa importante specie in un paese come il nostro con un livello di invecchiamento tra i più elevati al mondo» (Strozza, Conti, e Tucci 2021, 145).

Non si tratta di introdurre un regime automatico di acquisto della cittadinanza italiana collegato alla mera nascita sul territorio dello Stato55; si tratta, nel rispetto della volontà dei singoli, di offrire la possibilità ai giovani che hanno un periodo significativo di vita nel nostro paese di divenire parte di una comunità politica e di non vivere, una volta maggiorenni, una condizione di precarietà e marginalità (Paparella 2011, 353; 2016, 195 ss). Lo sradicamento sociale che può vivere un giovane che ha un’appartenenza di fatto ad una comunità a cui non corrisponde una pari appartenenza giuridica rischia di produrre conflitto sociale e violenza (Morozzo della Rocca 2010, 11). La possibilità di accedere alla cittadinanza potrebbe divenire uno strumento per favorire l’integrazione, per far sentire un giovane parte di una comunità sociale e contribuire a processi positivi di inclusione (Milani 2018, 6), oltre a valorizzare, al di là della famiglia, ulteriori luoghi (in primis la scuola) di aggregazione e formazione tesi a favorire una adesione ai valori fondamentali della Repubblica (Panzera 2020, 134).

Quale «vantaggio trae la società italiana dal tenere così a lungo fuori dalla porta della cittadinanza legale i figli degli immigrati che pure studiano nelle scuole della repubblica, ne abitano le città, ne parlano la lingua?» (Ambrosini 2020, 100) e che possono rappresentare invece «in un paese vecchio come l’Italia, una risorsa preziosa, da non perdere» (Strozza, Conti, e Tucci 2022). Solo bassi calcoli politici o logore retoriche xenofobe possono spiegare la netta opposizione a una riforma della materia.

La comprensione del fenomeno migratorio, come fenomeno strutturale della nostra società (Zincone 2013), dovrebbe indurci a mettere in atto politiche tese a creare coesione sociale; e su questo fronte l’attenzione verso le seconde generazioni è cruciale (Giovannetti, Malucelli 2012, 21 ss). Si tratta infatti di soggetti che interrogano silenziosamente la nostra società in ordine alla capacità/volontà di accoglienza (Ricucci 2015, 23). Solo una visione miope può farci attestare a difendere scelte del legislatore del 1992 che, da un lato, guardava soprattutto al passato dell’Italia e, dall’altro, percepiva con timore i cambiamenti già in atto in quegli anni nel nostro paese (Clerici 1993, 172), tanto da far parlare la dottrina di «paradosso involutivo». Nel senso che la crescita dell’immigrazione ha determinato una modifica meno inclusiva dei criteri di acquisto della cittadinanza (Rauti 2017, 9).

Adesso una inversione di rotta non è più procrastinabile.

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1 Attualmente gli stranieri residenti in Italia sono poco più di cinque milioni (di cui oltre tre milioni e mezzo da paesi extra UE) e rappresentano circa l’8,5% della popolazione.

2 Nel 2013 vi sono state 100.712 acquisizioni della cittadinanza italiana, nel 2014 ce ne sono state 129.887, nel 2015 178.035, nel 2016 201.591, nel 2017 146.605, nel 2018 112.523, nel 2019 127.001 e nel 2020 132.736. Di Sciullo, Attanasio (2019, 239) hanno parlato di un contesto di boicottaggio burocratico e di montante preclusione verso gli stranieri che hanno portato nel 2018 ad un dimezzamento del numero di acquisizione della cittadinanza, a fronte di una popolazione straniera residente cresciuta di oltre 200.000 unità. Si registra invece di nuovo una crescita a partire dal 2019.

3 Per una ricostruzione storica delle leggi sulla cittadinanza cfr. Clerici (1993); Tintori (2006, 52 ss); Zincone, Basili (2010); Codini (2017, 86 ss).

4 Cfr. la giurisprudenza della Corte costituzionale su alcune disposizioni della legge del 1912 discriminatorie nei confronti delle donne.

5 Colucci (2018, 99 ss) mette in luce come «nelle discussioni parlamentari prevale un approccio risarcitorio verso il mondo dell’emigrazione, mentre il tema dell’immigrazione straniera e della cittadinanza ai nuovi residenti e ai loro discendenti è sistematicamente marginalizzato».

6 Innanzitutto è stato reso più difficile l’acquisto della cittadinanza per beneficio di legge: nella legislazione previgente per lo straniero nato in Italia era sufficiente che avesse prestato servizio militare o avesse accettato un impiego nello Stato italiano, oppure avesse risieduto in Italia al compimento della maggiore età e avesse dichiarato entro un anno di optare per la cittadinanza italiana, oppure che al compimento della maggiore età avesse risieduto in Italia da almeno dieci anni e non dichiarasse entro lo stesso termine di voler conservare la cittadinanza straniera. Le stesse condizioni di acquisto della cittadinanza italiana erano previste per il figlio di stranieri residenti in Italia da più di dieci anni al momento della sua nascita. In secondo luogo, è stato raddoppiato il periodo di residenza, elevandolo da cinque a dieci anni, richiesto per la naturalizzazione nell’ipotesi ordinaria di straniero non qualificato.

7 Cfr. Grosso (2018, 62): «da almeno due secoli la formulazione di norme giuridiche in tema di acquisto e di perdita della cittadinanza non è che la risultante “tecnica” dell’obiettivo politico che i legislatori si proponevano, in termini di definizione e rafforzamento dei confini della comunità nazionale. La disciplina delle condizioni di acquisto della cittadinanza ha dunque da sempre (o almeno da quando si sono formate e consolidate le strutture portanti dello Stato moderno) una connotazione funzionale».

8 Cfr. la circolare del ministero dell’interno 11 novembre 1992 n. K.60.1 che precisa che se la normativa di alcuni Stati condiziona l’acquisto della cittadinanza alla prole nata da cittadini di detti Stati al di fuori del territorio soggetto alla sovranità dello Stato, al rispetto di mere formalità burocratiche ovvero alla esternazione di una volontà di elezione della cittadinanza, in tali casi non si può parlare di apolidia oggettivamente determinatasi e quindi non trova applicazione la lett. b) dell’art. 1, l. n. 91. Vedi poi anche art. 2 del regolamento di esecuzione della l. n. 91 (d.p.r. n. 572 del 1993). Sul carattere restrittivo di questa circolare, cfr. Morozzo della Rocca (2010, 14) che evidenzia come possano crearsi ‘apolidie di fatto’ dovute all’ostruzionismo dell’amministrazione del paese di origine.

9 Vedi circolare K.28.1 dell’8 aprile 1991: occorre dimostrare di avere un avo di nazionalità italiana e l’assenza di interruzioni nella trasmissione della nazionalità; occorre, cioè, che l’avo italiano a suo tempo emigrato non abbia acquistato la cittadinanza dello Stato estero di emigrazione anteriormente alla nascita dell’ascendente dell’interessato.

10 Anche con l’adozione nei cosiddetti casi particolari si ha acquisto della cittadinanza da parte dei minori. Allo straniero maggiorenne adottato da cittadino italiano può essere concessa la cittadinanza se risiede legalmente nel territorio della Repubblica da almeno cinque anni (art. 9, comma 1, lett. b, vedi infra).

11 Art. 4, comma 1: Lo straniero o l’apolide, del quale il padre o la madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo grado sono stati cittadini per nascita, diviene cittadino se ricorrono particolari presupposti: a) presti effettivo servizio militare per lo Stato italiano e dichiari preventivamente di voler acquistare la cittadinanza italiana; o b) assuma pubblico impiego alle dipendenze dello Stato, anche all’estero, e dichiari di voler acquistare la cittadinanza italiana (come specifica il regolamento si considera che abbia prestato servizio alle dipendenze dello Stato chi sia stato parte di un rapporto di lavoro dipendente con retribuzione a carico del bilancio dello Stato); o c) se al raggiungimento della maggiore età risiede legalmente da almeno due anni nel territorio della repubblica e dichiari, entro un anno dal raggiungimento, di voler acquistare la cittadinanza italiana (come specifica il regolamento l’interessato deve aver risieduto legalmente in Italia senza interruzioni nell’ultimo biennio antecedente alla data della dichiarazione di volontà). Inoltre nelle ipotesi sub. a) e b) la domanda va rivolta al ministero dell’interno; nel caso sub c) la richiesta va presentata al sindaco.

12 Per l’art. l, comma secondo, lettera a) del regolamento di esecuzione della l. n. 91 (d.p.r. n. 572 del 1993), «si considera legalmente residente nel territorio dello Stato chi vi risiede avendo soddisfatto le condizioni e gli adempimenti previsti dalle norme in materia d’ingresso e di soggiorno degli stranieri in Italia e da quelle in materia d’iscrizione anagrafica».

13 Per Rauti (2017, 14): «[v]a rammentato che la condizione dell’iscrizione anagrafica ininterrotta può costituire un serio impedimento all’acquisto della cittadinanza ove si pensi che, fino a non molti anni fa, nelle more del rinnovo del permesso di soggiorno, lo straniero veniva cancellato dall’anagrafe o addirittura si scopriva che lo stesso non era mai stato iscritto o risultava cancellato per irreperibilità, anche in conseguenza della scelta di alcuni locatori di non formalizzare il contratto di locazione dell’immobile locato a stranieri. Non sempre, poi, il genitore straniero iscrive i figli nel proprio permesso di soggiorno o comunque talvolta vi provvede in ritardo».

14 Come scriveva nella circolare n. 22 del 7/11/2007, la Direzione Centrale per i diritti civili, la Cittadinanza e le Minoranze del Ministero dell’Interno, «nei prossimi anni il vero protagonista dell’integrazione sarà difatti il bambino figlio di immigrati, chiamato a costruirsi una nuova “identità” a fronte di due diversi modelli di riferimento, spesso molto distanti tra di loro, quello ereditato dal Paese di origine e quello offerto dal Paese di accoglienza, nel quale deve realizzare un completo e positivo inserimento, di cui la scuola è uno degli elementi cardine. In considerazione di quanto sopra, assume particolare importanza l’art. 4, comma 2 della legge 5 febbraio 1992, n. 91, che disciplina l’acquisto della cittadinanza italiana per lo straniero nato in Italia che vi abbia risieduto legalmente senza interruzioni fino alla maggiore età».

15 Vedi anche Cass. sez. I, n. 12380 del 17/5/2017: «la definizione giuridica di residenza, mutuabile dalle disposizioni processuali sulla notificazione degli atti giudiziari (artt. 138 e ss codice di rito), si fonda sul criterio dell’effettività, da ritenersi prevalente ove provata, sulla residenza anagrafica». Cfr. Corte d’Appello Firenze, sez. I, dell’8/7/2021.

16 Vedi Corte App. Napoli n. 1486 del 26/4/2012, (in https://www.meltingpot.org/Sentenza-della-Corte-d-Appello-di-Napoli-n-1486-del-26.html#.XbsdTG5FxPZ, data ultima consultazione 10/02/2023) e Trib. Roma, ord. 7/11/2021 https://bit.ly/3kK6l2m, data ultima consultazione 10/02/2023.

17 Cass. sez. I, n. 12380 del 17/5/2017.

18 Cfr. art. 28, d.p.r. 394/1999 e art. 10, l. n. 47/2017.

19 Cfr. Rauti (2017, 19): «la regola che richiede la regolarità continuativa del soggiorno per diciotto anni rischia di produrre esiti paradossali ed aberranti, visto che la legalità della permanenza in Italia può anche conoscere (anzi è plausibile che così avvenga) brevi periodi di interruzione. Sicché, alla luce dell’attuale normativa, sono davvero troppi i casi in cui il figlio nato e cresciuto in Italia – titolare, fin tanto che è minore, di molteplici diritti e tutelato contro l’espulsione – compiuti i diciotto anni, rischia di regredire in un ‘limbo di diritti’ ed essere rispedito, se irregolare, in uno Stato diverso da quello in cui è vissuto, ha studiato, ha intessuto le sue relazioni vitali, in un Paese che magari non ha mai conosciuto, a meno che non possa acquistare la cittadinanza per altre vie».

20 Infatti, in caso di diniego motivato ai sensi dell’art. 6, primo comma, lett. c), l’eventuale ricorso deve essere presentato al giudice amministrativo. Cfr. Consiglio di Stato sez. III, n. 7904 del 19/11/2019, sull’ampia sfera di valutazione rimessa all’amministrazione in ordine ai motivi inerenti alla sicurezza della Repubblica i quali possono riguardare anche le frequentazioni dello straniero o la sua appartenenza a movimenti che per orientamenti ideologici o posizioni estremistiche possono incidere sulle condizioni di ordine pubblico.

21 Il ministro respinge con suo decreto l’istanza ed ove si tratti di ragioni inerenti alla sicurezza della Repubblica su conforme parere Consiglio di Stato. A seguito della direttiva del Ministro dell’interno del 7/3/2012 è stata attribuita ai prefetti la competenza a decidere sulle richieste di cittadinanza per juris communicatione, trattandosi di atti privi di valutazione discrezionale; continua ad essere riservata al Ministro la competenza per diniego motivato da ragioni di sicurezza dello Stato, «trattandosi di un giudizio latamente discrezionale circa la compatibilità di atti comportamenti ecc. dell’aspirante cittadino con interessi vitali della nazione».

22 Rispetto all’ipotesi disciplinata dall’art. 4, comma primo, lett. c) (vedi supra nota n.11), il periodo di residenza riguarda un maggiorenne e di conseguenza la situazione è guardata con minor favore, non consentendo un’acquisizione per beneficio di legge.

23 Questa disposizione può comunque consentire la naturalizzazione allo straniero nato in Italia che non rientri nella fattispecie di cui al secondo comma dell’art. 4.

24 Se l’acquisto della cittadinanza da parte degli adottati minorenni è automatico (vedi supra), per i maggiorenni la lett. b) dell’art. 9 disciplina un’ipotesi agevolata di concessione della cittadinanza. Nel caso di procedimento di adozione instaurato nei confronti di un minorenne che si conclude quando l’interessato è divenuto maggiorenne, la sentenza di adozione deve essere considerata relativa al minore e comporta l’acquisizione automatica della cittadinanza, cfr. circ. 5 gennaio 2007, K.60.1.

25 Art. 10, l. n. 91: «Il decreto di concessione della cittadinanza non ha effetto se la persona a cui si riferisce non presta, entro sei mesi dalla notifica del decreto medesimo, giuramento di essere fedele alla Repubblica e di osservare la Costituzione e le leggi dello Stato». Vedi anche la sentenza della Corte costituzionale n. 258/2017 che ha dichiarato illegittimo l’art. 10 nella parte in cui non prevede che sia esonerata dal giuramento la persona incapace di soddisfare tale adempimento in ragione di grave e accertata condizione di disabilità. Per quanto riguarda la conservazione della cittadinanza di origine per lo straniero che acquista quella italiana, il legislatore del 1992 non aveva posto condizioni, ma era stata, poi, consentita solo a coloro che erano di origine italiana, ai coniugi ed ai minori di coppia mista. Il d.m. 22 novembre 1994 venne infatti a richiedere per la concessione della cittadinanza ex art. 9, un certificato di svincolo per le ipotesi in cui la cittadinanza di origine non si perdesse automaticamente con l’acquisto volontario di una straniera (cfr. anche circ. K.60.1 del 23/12/1994 e circ. K.60.1/86 del 7 novembre 1996). Questa previsione, che presentava indubbi profili di illegittimità, in quanto richiedeva la rinuncia alla cittadinanza d’origine per ottenere la concessione della cittadinanza italiana, è stata abrogata con decreto del 7 ottobre 2004.

26 Morozzo della Rocca (2021, 16): se dovessimo ritenere fedele al testo legislativo la lettura datane dalla norma regolamentare dovremmo allora sospettare l’incostituzionalità della legge stessa per violazione del principio costituzionale di ragionevolezza. Vedi, in difformità all’indirizzo prevalente, Consiglio di Stato sez. III, n. 1578 del 18/3/2013, per il quale una breve interruzione nell’iscrizione anagrafica in presenza, comunque, di una continuità di soggiorno in Italia non preclude l’acquisto della cittadinanza.

27 Cfr. da ultimo Cass. Sez. Un., n. 29297 del 21/10/2021: «La concessione non è un atto dovuto, basato sul mero riscontro del possesso, da parte dello straniero, del requisito della residenza ultradecennale. La concessione è un atto che implica, per sua natura, ulteriori valutazioni di convenienza e di opportunità. L’amministrazione, dopo aver accertato l’esistenza del presupposto per proporre la domanda di cittadinanza, è chiamata infatti ad effettuare una valutazione, ampiamente discrezionale, circa l’esistenza di un’avvenuta integrazione dello straniero in Italia». Per una critica a tale ricostruzione, cfr. Cudia (2022).

28 Consiglio di Stato ad. pl., n. 19 del 28/10/1958, Foro amministrativo, 1958, I, IV, 42. Vedi più recentemente Tar Emilia Romagna, 22/6/1999, Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 1999, 3, 119-120 che ribadisce che la legge non subordina la concessione della cittadinanza al riscontro in positivo di un interesse pubblico conforme. Vedi anche Tar Lazio n. 1545 del 28/2/2001, che ritiene inadeguata l’affermazione dell’amministrazione in base alla quale non si sarebbe dato corso all’istanza dell’interessata perché non erano emersi dall’istruttoria elementi per la concessione della cittadinanza richiesta e perché non sussisteva un interesse pubblico alla concessione dell’invocato beneficio. Ambigua sotto questo profilo è una frase che si legge nella circ. 5/1/2007, K.60.1. per la quale l’accertamento dei requisiti è altresì rivolto all’esistenza dell’interesse pubblico generale. Criticabile è l’affermazione contenuta nei decreti ministeriali di concessione/diniego della cittadinanza per la quale l’amministrazione è tenuta ad accertare la coincidenza tra l’interesse pubblico da tutelare e quello privato dell’istante. In questa linea, vedi anche TAR Lazio, sez. I-ter, n. 1286 del 30/1/2020, che parla di valutazione della sussistenza di un concreto interesse pubblico ad accogliere stabilmente all’interno dello Stato comunità un nuovo componente. Vedi anche Porena (2016, 364): non sembra «estranea una considerazione anche “utilitaristica” da parte dell’ordinamento al quale compete di valutare anche se il consesso nazionale possa trarre giovamento dall’inserimento nel suo ambito di un nuovo soggetto».

29 In Consiglio di Stato, 1990, 1500.

30 Vedi circolari 23/12/1994, K.60.1; 7/11/1996, K.60.1/86; 5/1/2007, K.60.1.

31 Cfr. la circolare 5/1/2007, K.60.1 per la quale nella valutazione della continuità della permanenza in Italia, motivati spostamenti dall’Italia per brevi periodi non devono essere pregiudizievoli, per la maturazione del requisito temporale, è sufficiente che lo straniero abbia mantenuto in Italia la propria residenza, nonché il centro delle proprie relazioni familiari e sociali.

32 Cfr. la circolare 5/1/2007, K.60.1 sulla necessità di valutare il limite di reddito con riferimento al reddito dell’intero nucleo familiare; la circolare puntualizza poi la questione in merito al caso dell’istante casalinga (vedi, in questo senso, già qualche sentenza: Tar Veneto sez. III, n. 5948 del 27/11/2003; Tar Lombardia sez. I, n. 6387 del 13/12/2004; Tar FVG, n. 504 del 31/7/2006; diversamente Consiglio di Stato, I sezione consultiva, n. 5267/03 del 14/1/2004 e n. 5652/03 del 30/6/2004). La circolare si sofferma poi sulla necessità di attualizzare il reddito ove si riscontri il decorso di un considerevole lasso di tempo tra la data di presentazione dell’istanza e quella di perfezionamento del relativo iter. Il parametro di reddito è quello previsto dall’art. 3, d.l. 382/1989 convertito in legge 8/1990: occorre il possesso di un reddito personale (o dei familiari inseriti nello stesso stato di famiglia) negli ultimi 3 anni antecedenti a quello di presentazione della domanda, i cui limiti minimi per ciascun anno sono di euro 8.263,31 per richiedenti senza persone a carico; euro 11.362,05 per richiedenti con coniuge a carico, aumentabili di euro 516,00 per ogni ulteriore figlio a carico.

33 E come precisa la circolare del 1996 siffatti requisiti erano appurabili anche attraverso colloqui con il richiedente. Con circolare n. 3250 del 12/5/2021, è stato chiarito che in attuazione del Codice dell’amministrazione digitale, gli interessati presentano domanda solo tramite sistema informativo e che tutto il procedimento avviene in via digitale ed anche nel caso sia avvertita la necessità di acquisire elementi informativi dal richiedente si consiglia di procedere all’utilizzo del foglio notizie senza convocare il richiedente.

34 Cfr. ex multis Consiglio di Stato sez. III, n. 8133 del 17/12/2020. Vedi anche la giurisprudenza amministrativa citata da Codini, D’Odorico (2007, 25, nota n. 35).

35 Vedi Consiglio di Stato sez. III, n. 1736 del 19/3/2018 che riprende Consiglio di Stato sez. VI, n. 5913 del 9/11/2011; Consiglio di Stato sez. VI, n. 52 del 10.1.2011; Consiglio di Stato sez. VI, n. 282 del 26/1/2010.

36 Consiglio di Stato sez. VI, n. 5913 del 9.11.2011, ripreso, ad esempio, da Tar Lazio sez. I-ter, n. 4002 del 12/4/2018.

37 Consiglio di Stato sez. III, n. 1736 del 19/3/2018.

38 Cfr. Consiglio di Stato sez. III, n. 1837 del 20/3/2019 che ordina al Ministero di rivalutare la situazione del richiedente la cittadinanza, e Consiglio di Stato sez. III, n. 1718 del 10/3/2022 che rileva che il provvedimento di diniego non reca un approfondito apprezzamento sul reale disvalore delle condotte rispetto ai principi fondamentali della convivenza sociale. Vedi Leone (2021, 149 ss) e ulteriore giurisprudenza ivi citata e in particolare nota n. 36.

39 Art. 9.1, l. n. 91: «La concessione della cittadinanza italiana ai sensi degli articoli 5 e 9 è subordinata al possesso, da parte dell’interessato, di un’adeguata conoscenza della lingua italiana, non inferiore al livello B1 del Quadro comune europeo di riferimento per la conoscenza delle lingue (QCER). A tal fine, i richiedenti, che non abbiano sottoscritto l’accordo di integrazione di cui all’articolo 4-bis del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, o che non siano titolari di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo di cui all’articolo 9 del medesimo testo unico, sono tenuti, all’atto della presentazione dell’istanza, ad attestare il possesso di un titolo di studio rilasciato da un istituto di istruzione pubblico o paritario riconosciuto dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e dal Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale o dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, ovvero a produrre apposita certificazione rilasciata da un ente certificatore riconosciuto dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e dal Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale o dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca».

40 Il precedente termine di 730 giorni (due anni) previsto dall’art. 3 del d.p.r. 18/4/1994, n. 362 (Regolamento recante disciplina dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana) e già considerato di eccezionale lunghezza, era stato raddoppiato.

41 Per un quadro comparato, cfr. Grosso (2013, 13 ss).

42 Ricordo che sul totale dei residenti stranieri i minori rappresentano il 20%; sempre sul totale dei residenti stranieri gli ultra 65 rappresentano il 4%.

43 È stato, cioè, utilizzato il concetto di famiglia anagrafica. Sulla necessità di interpretare il requisito della convivenza alla luce dell’attuale disciplina dell’affidamento condiviso, cfr. P. Morozzo della Rocca, (2021, 30 ss). Cfr. da ultimo anche Trib. Milano n. 6941 del 30/8/2019, Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 3, 2019 che ribadisce che «la convivenza non possa essere riducibile alla mera coabitazione di fatto, caratterizzandosi invece il legame familiare in quel complesso di rapporti che attengono alla condivisione, all’aiuto materiale ed al sostegno morale». Nel caso di specie la figlia era stata, per un certo tempo, allontanata illegalmente ad opera della madre dalla casa del padre il quale nel frattempo aveva acquisito la nazionalità italiana.

44 Il numero di naturalizzazioni ex art. 14 (per trasmissione da parte del genitore convivente) risulta di gran lunga superiore alle ipotesi di acquisto della cittadinanza al compimento dei diciotti anni. Tra il 2011 e il 2019 oltre 360 mila minori sono diventati italiani per iuris communicatio; nel medesimo periodo sono state 52.000 le acquisizioni di cittadinanza da parte di neomaggiorenni, Strozza, Conti, e Tucci (2021, 43-44).

45 Vedi atti del convegno Riformare la legge sulla cittadinanza, 22 febbraio 1999, Dipartimento per gli affari sociali-commissione per l’integrazione.

46 Ad esempio in Germania può essere registrato come cittadino chi è nato nel territorio tedesco se il genitore vanta almeno otto anni di residenza ed è titolare di un permesso di soggiorno, oppure è residente da almeno tre e possiede un permesso di soggiorno permanente. Vedi anche la legislazione della Grecia o del Regno Unito. Altri Stati, ad esempio Francia e Spagna, hanno invece adottato il cd. doppio ius soli per cui chi nasce nel territorio dello Stato è cittadino se anche uno solo dei genitori è nato in tale territorio.

47 In Grecia i bambini nati all’estero e i cui genitori abbiano vissuto in Grecia per 5 anni acquistano la cittadinanza al completamento del primo ciclo di studi, vedi Aravantinou Leonidi (2017, 125).

48 Sull’acquisto della nazionalità francese iure soli, vedi Fabianelli (2017).

49 L’acquisto non sarebbe stato, comunque, automatico essendo necessaria una dichiarazione di volontà da parte del genitore salvo poi la possibilità di rinuncia alla cittadinanza da parte del minore una volta divenuto maggiorenne, purché ciò non avesse comportato l’apolidia.

50 Nella prima ipotesi lo straniero avrebbe acquistato la cittadinanza a titolo di beneficio di legge, nella seconda ipotesi si sarebbe trattato di un atto concessorio.

51 Secondo uno studio della Fondazione Leone Moressa del 2017 (Ius soli, la mappa dei “nuovi italiani” – Fondazione Leone Moressa) sarebbero stati circa 800.000 i minori potenziali “nuovi italiani”, più circa 58 mila ogni anno i possibili beneficiari della riforma.

52 Bascherini (2019, 62): «i ripetuti richiami allo ius soli “in purezza” hanno favorito una contrapposizione da derby calcistico tra favorevoli e contrari, allo ius soli in sé più che alla riforma, e distolto l’attenzione dai rilevanti nodi che la riforma portava al pettine con riguardo alla definitiva stabilizzazione di una componente di popolazione sempre più significativa e con la crescente pluralità e articolazione delle identità culturali e religiose presenti nella società italiana».

53 Se si guarda ai dati relativi, in questi ultimi anni, ai ‘nuovi cittadini’, si rileva che quasi il 40% sono minori. Cfr. anche Strozza, Conti, e Tucci (2022) che rilevano che i bambini stranieri nati in Italia riescono in molti casi ad ottenere la cittadinanza per trasmissione del diritto dai genitori.

54 Cfr. Blangiardo, (2017a, 10) il quale, sia pur molto critico nei confronti dei progetti di legge che hanno mirato a introdurre forme di ius soli temperato, sottolinea l’opportunità di una modifica dell’art. 4, secondo comma della l. n. 91 al fine di attenuare i vincoli stabiliti dal legislatore.

55 Occorre senz’altro rifuggire sia da modelli di tipo assimilazionista, sia da normative che consentano che l’acquisto della cittadinanza sia un fenomeno meramente occasionale.