La tesi che sostengo è che le incertezze che accompagnano l’interpretazione dell’art. 53 Cost. e la legislazione che da questo si origina – cadenzata da condoni che si alternano a ritocchi verso l’alto delle imposte indirette – derivano da una costante sovrapposizione tra teoria costituzionale e politica costituzionale.

In particolare, se risulta condivisibile il collegamento sistematico dell’art. 53 con l’art. 2 Cost. e con l’art. 3, 1° comma, Cost., l’inserimento nel discorso del principio di uguaglianza sostanziale (art. 3, 2° comma, Cost.) determina una lettura della solidarietà governata dal caso anziché dai principi costituzionali.

Orientare rigidamente (cioè: in termini di legittimità) il portato semantico dell’art. 2 della Costituzione verso l’idea dell’uguaglianza sostanziale è infatti causa di equivoci sul modo di intendere la disciplina tributaria nonché, di riflesso, i c.d. diritti sociali.

Più in generale, questo stylus interpretandi indebolisce la costituzione economica nazionale (rectius: le disposizioni costituzionali che regolano l’economia), minandone la capacità di resistenza agli attacchi provenienti dal progetto sociale dell’ordinamento eurounitario, filosoficamente contrapposto a quello desumibile dalla Costituzione repubblicana, per ridondare infine sulla stessa forma dello stato sociale di diritto italiano.

Politica, Economia, Diritto e, infine, Etica si rappresentano come sistemi sociali contigui, non di rado implicanti aree di intervento comuni, ma pur sempre separati.

Campi separati all’interno dei quali i protagonisti danno seguito a imperativi fondamentalmente disomogenei, operando con strumenti loro propri.

È altresì vero, peraltro, che – almeno nell’ottica del giurista – è proprio nel campo del Diritto (e in specie del Diritto costituzionale contemporaneo) che tali scienze sociali possono trovare la loro prospettiva unificante.

Questa capacità di sintesi è ben visibile nell’atto tipico attraverso il quale si svolge il «discorso prescrittivo del legislatore» (Bobbio 1976, 287): la legge (ivi compresa la Costituzione)1.

Essa infatti, oltre che un documento normativo è anche un atto politico (per lo meno nei sistemi di governo c.d. monisti: Duguit 1923, 404), nonché un testo implicante l’adozione di una determinata prospettiva assiologica (questo è particolarmente evidente nelle costituzioni ‘lunghe’ del secondo dopoguerra, ma vale per qualsiasi atto legislativo), anche sul terreno economico quando si occupi di tali questioni (andando a plasmare i rapporti tra potere pubblico regolante e autonomia privata).

La prospettiva unificante del Diritto (in ispecie costituzionale, come detto) finisce poi col porre in primo piano un soggetto giuridico, lo Stato, il quale diviene quasi naturalmente il garante della coerenza dei diversi sistemi sociali nella concreta realtà dell’ordinamento. E tale soggetto giuridico, a seconda di come svolgerà il suo compito, andrà qualificato e valutato.

Infine, dato che il Diritto (come la Politica, l’Economia e l’Etica) si richiama a una ragion pratica, risulta particolarmente rilevante esaminare i dispositivi dettati dal legislatore in materia fiscale (leggi: i meccanismi di reperimento delle risorse necessarie per ‘fare cose’) al fine di indurne sia un modello concettuale fedele, sia un sostrato ideologico plausibile.

Ecco perché le considerazioni che seguiranno non possono, in prospettiva giuridico-positiva, che partire dagli articoli della Costituzione che più direttamente impegnano il principio di solidarietà, e cioè gli artt. 2, 53 e 81 Cost., per estendersi in seconda battuta a ulteriori enunciati normativi riconducibili a tale principio (in particolare, gli artt. 3 e 118 Cost.) e infine ricavare da tale sistema un modello costituzionale della solidarietà2.

All’interno della Costituzione italiana il c.d. principio solidaristico si ricava – in termini generali – dall’art. 2, e segnatamente dal riferimento in chiusura ai «doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale».

La sedes materiæ (tale articolo è collocato tra i «Principi fondamentali») è un indizio sicuro della sua centralità nel sistema costituzionale.

Il catalogo analitico dei «doveri inderogabili» ai quali fa riferimento l’art. 2 viene fatto coincidere dalla migliore dottrina (Lombardi 1967) coi doveri costituzionali ‘puri’ riportati nel prosieguo del testo: difesa della Patria (art. 52 Cost.), concorso alle spese pubbliche tramite leva fiscale (art. 53 Cost.) e fedeltà alla Repubblica (art. 54 Cost.).

Successivamente, il principio di solidarietà pare aver trovato una sponda forte anche nell’art. 118, 4° comma, Cost., come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, il quale stabilisce un favor verso l’autonoma iniziativa dei cittadini che intendano svolgere «attività di interesse generale», ordinate sulla base del principio di sussidiarietà c.d. orizzontale.

Infine, a tale elencazione oggi andrebbe con ogni probabilità aggiunta la solidarietà ambientale inter- e intra-generazionale, introdotta nell’art. 9 della Costituzione – quindi anch’essa in veste di principio costituzionale «fondamentale» – dalla legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1 tramite il riferimento incidentale a «l’interesse delle future generazioni» in materia di protezione dell’ambiente.

Come che sia (anche cioè nel caso in cui l’elencazione di cui sopra risultasse lacunosa), da quanto appena esposto si possono ricavare – sotto il profilo della struttura normativa – due dati significativi per il prosieguo del discorso:

a) in quanto principio fondamentale e non isolato (date almeno le sopra evidenziate connessioni con altre disposizioni costituzionali), quello solidaristico sembrerebbe (anche) un meta-principio (recte: una meta-norma di principio), ossia una norma giuridica che ha ad oggetto non (solo) comportamenti umani, bensì altre norme giuridiche, delle quali determina, almeno in parte, il contenuto (Mazzarese 1989, 19 sgg.);

b) in quanto principio non formulato, ci si trova probabilmente davanti, più che a una norma stricto sensu giuridica, a una dottrina normativa; ossia, al cospetto di un «sistema di enunciati prescrittivi» difficilmente fraseggiabili in una sintetica formula legislativa (Guastini 1998, 278-79).

Tale duplice caratteristica strutturale del principio solidaristico spiega come mai, in ordine alla sua concreta attuazione (quando, quantum e quomodo), sussistano molte opinioni, incontroverso restandone solo l’an (rectius: la direzione di sviluppo, nel senso che ‘una qualche attuazione al principio va, prima o poi, data’).

Nondimeno, attestarsi sulla soglia della teorica ineffabilità del contenuto del precetto (in quanto dottrina più che norma) significherebbe rinunciare sin da subito alla possibilità di farlo agire nel sistema, ragion per cui una definizione iniziale – per quanto vaga e magari grezza – andrà comunque stipulata.

Del resto, ricostruire in maniera non arbitraria tale contenuto sembra possibile, osservando innanzitutto in quale modo si sia trattato della solidarietà in seno all’Assemblea costituente3, così da risalire alle retrostanti opzioni ideologiche e riportare il discorso su quel livello etico-politico ed economico-politico che – solo – pare consentire una razionale scrematura delle numerose opzioni attuative sul tavolo, alcune delle quali probabilmente da escludere a scapito di altre, da preferire.

Ebbene, dall’esame dei lavori assembleari, il primo punto problematico a emergere è la circostanza (storicamente certificata) che il principio venne inteso con sfumature diverse dalle forze politiche coinvolte: l’accordo di massima su quello che sarebbe diventato l’art. 2 intervenne infatti tra le sinistre e l’ala cattolica, che di sicuro non avevano in mente il medesimo senso quando adoperavano l’identico segno (Lombardi 1967, 7). Segnatamente, l’anima conflittuale della solidarietà (il c.d. conflitto/lotta di classe) è molto più presente nella tradizione di pensiero di ascendenza marxiana che non nella dottrina sociale della Chiesa cattolica, ove precocemente il principio solidaristico venne abbinato a quello della sussidiarietà (Leone XIII 1891), nel quadro della ricerca di un’armonia che superasse proprio quella contrapposizione che costituiva invece il motore della riflessione socialista e comunista4.

La componente liberale dell’Assemblea, dal canto suo, venne di fatto estromessa dalla discussione, sul presupposto che per gli esponenti di quella parte politica una formalizzazione del principio avesse una dimensione soltanto metagiuridica, che avrebbe trovato la sua sede ideale in un preambolo – non prescrittivo – al testo costituzionale vero e proprio (Rossi 2006, 39 sgg.).

La decisione dei Costituenti di non dotare la Costituzione del 1947 di un preambolo5 costringe comunque l’interprete – oggi come in passato – a ricercare un significato prescrittivo alla formula in discorso (Crisafulli 1952) e l’art. 2 Cost. qualche appiglio testuale, pur scarno, lo fornisce:

i) in positivo, mediante l’oggettiva connessione lessicale tra «diritti inviolabili» e «doveri inderogabili»6;

ii) in negativo, attraverso la reiezione della proposta di collegare le prestazioni di solidarietà allo status di cittadino7, poiché la formulazione finale accorda le posizioni giuridiche soggettive in discorso all’«uomo» (Borgonovo Re 2015, 75).

A partire da questi elementi, è possibile pervenire a una plausibile perimetrazione dell’ambito soggettivo e oggettivo di efficacia del principio.

Quanto al primo punto, la dottrina maggioritaria è da tempo concorde nel riferirlo ai soli soggetti privati, escludendo quelli pubblici, sulla base dell’argomento letterale (l’art. 2 fa riferimento all’«uomo»), di quello storico (dalle discussioni in Assemblea pare chiaro come i Costituenti si riferissero alla dimensione sociale della solidarietà) e sistematico (la Costituzione, in riferimento ai soggetti pubblici, esprime l’idea della doverosità giuridica attraverso il termine «funzione», che non si rinviene nell’articolato in commento: Lombardi 1967, 10 sgg. e, recentemente, Giuffrè 2002, 31 sgg. e Morelli 2015, 5).

Fa da contraltare a tale orientamento sia un’autorevole – seppur minoritaria – opinione dottrinale (Galeotti 1996)8, sia una consistente giurisprudenza costituzionale9, le quali sembrano aprire alla configurabilità di un dovere costituzionale di solidarietà anche in capo ai soggetti pubblici10.

Il che, a ben vedere, non è però necessariamente in contraddizione con quanto sostenuto dalla maggioranza dei costituzionalisti italiani: basta intendersi sulle parole.

In effetti, l’opinione consolidata sembra muoversi compattamente sul piano dei diritti e dei doveri in senso giuridico, col logico corollario della loro azionabilità giudiziaria in caso di lesione dei primi e di elusione dei secondi. Da qui, coerentemente, l’esclusione dei soggetti pubblici dalla sfera d’azione dell’art. 2 Cost., non essendo ammessa dal sistema la mora legislatoris, né essendo sindacabile nel merito la discrezionalità amministrativa.

Viceversa, tanto l’idea di Serio Galeotti di una solidarietà, per così dire, verticale e «paterna» (implicante cioè un ruolo attivo dei pubblici poteri), quanto le specifiche prese di posizione della Corte costituzionale su singoli temi che involgano il principio in parola paiono alludere regolarmente al completamento del disegno costituzionale, e quindi finiscono per muoversi sul terreno dell’etica, più che della legittimità, costituzionale; indulgendo quindi proprio a quelle ‘invasioni di campo’ cui alludevo in esordio.

Così reinquadrato, il contrasto esegetico si rivela alfine apparente, nel senso che i doveri giuridici di solidarietà si riportano all’elencazione tradizionale; ulteriori doveri di solidarietà (politica, economica, sociale), anche in capo agli apparati di potere pubblico, andranno invece collocati più precipuamente sul piano etico-politico, in una logica di attuazione del progetto costituzionale che troverà la sua dimensione propriamente giuridica solo a seguito di interpositio legislativa (Pace 2003, 55 sgg.)11.

In termini più sintetici: i due ragionamenti si svolgono su piani distinti, l’uno su quello della scienza del diritto, l’altro su quello della politica del diritto (Kelsen 2000a, 165 sgg.).

Tale ultima considerazione conduce de plano al secondo punto da affrontare, quello dell’ambito oggettivo di applicazione del principio solidaristico.

Trattandosi infatti di ‘completare’ il progetto sociale delineato dalla Costituzione, il principio in sé e per sé risulterà visibile – per così dire – in filigrana, ossia all’interno di altre disposizioni normative, di principio e di dettaglio, costituzionali e sub-costituzionali.

Così, ad esempio, la circostanza che l’iniziativa economica privata non possa svolgersi in contrasto con l’utilità sociale (e ambientale) ai sensi dell’art. 41, 2° comma, Cost., si inquadra perfettamente nella logica operativa dei doveri che devono accompagnare l’esercizio di una libertà all’interno di un gruppo umano dotato dell’attributo della politicità.

Detto diversamente, il principio solidaristico ex art. 2 Cost. assume, nelle sue specifiche manifestazioni, la forma logica dell’obbligo giuridico (di fare o non fare) quando connesso a un diritto soggettivo, ovvero della facoltà (sempre di fare o non fare) in presenza di un mero interesse alla prestazione (in termini generali, sulla naturale – non essenziale – connessione della situazione giuridica di dovere con quella di diritto soggettivo Guastini 1988, 4).

L’attributo dell’inderogabilità di tali doveri – inserito peraltro solo in sede di coordinamento finale del testo (Rossi 2006, 42) – viene generalmente ricondotto all’area semantica della simmetrica inviolabilità dei diritti riconosciuti dalla prima parte dell’art. 212; ai fini del presente scritto, è sufficiente rifarsi all’interpretazione letterale dell’enunciato: se infatti «inderogabile» è un predicato prescrivente il divieto di prevedere deroghe, sembrerebbe discenderne che tali doveri devono incombere su «tutti» senza eccezioni (Lombardi 2002).

Così come sembra abbastanza logico, in presenza della riserva di legge ex art. 23 Cost., concludere nel senso che l’elencazione ‘costituzionale’ dei doveri non vieti integrazioni da parte del legislatore in base a valutazioni, nuovamente, di ordine etico-politico13.

Ciò non significa, però, che tali valutazioni possano essere totalmente libere, dato che sussiste una direzione per lo sviluppo dell’ordinamento che è precluso al Parlamento negare funditus: come è stato acutamente evidenziato, infatti, il contenuto fondamentale del principio di solidarietà può tradursi, alla fin fine, in un’enunciazione tesa a orientare il «bilanciamento tra le ragioni del calcolo economico e quelle dello sviluppo sociale» in favore delle seconde (Luciani 1990, 378)14.

Il terreno nel quale la consistenza di tale assunto pare emergere con maggior chiarezza è quello del dovere tributario ex art. 53 Cost.; dovere posto in capo a «tutti» (e non solo ai cittadini) e caratterizzato da una chiara declinazione solidale del prelievo fiscale, codificata nel duplice riferimento alla «capacità contributiva» (non economica) del singolo e alla costruzione progressiva (non proporzionale) del sistema dei tributi.

In definitiva, anche a non voler fare dell’art. 53 Cost. il modello del come declinare il principio di solidarietà nell’intero ordinamento15, ne risalta comunque la tenuta sotto il profilo della coerenza e della consistenza sistematica e – aggiungerei – la natura di riferimento centrale quando si tratti di conformare i rapporti tra ordine giuridico e ordine economico, lungo la linea del fronte tra i due sistemi, collocabile nel campo dei c.d. diritti sociali16.

Rileggere ora l’art. 53 Cost. alla luce dell’art. 2 Cost. consente di soffermarsi abbastanza agilmente sui suoi punti più delicati. Se infatti, in termini generali, il principio solidaristico consiste in un precetto orientato allo sviluppo sociale, è perfettamente logico che in Costituzione risulti prescritto un dovere di concorrere alle spese pubbliche animato da finalità redistributive della ricchezza, e quindi parametrato alla effettiva «capacità» del singolo contribuente (Moschetti 1973, 59 sgg. e, più recentemente, Falsitta 2009) e guidato dal criterio della progressività del prelievo fiscale (Buzzacchi 2011, 30 sgg.)17.

La genesi dell’art. 53 Cost. emergente dai lavori dell’Assemblea costituente conferma la matrice comunitaria di tale dovere, pur accompagnata da una cifra di sano realismo che imponeva di considerare come «non tutti i tributi possono essere progressivi, ve ne sono di diretti e di reali, che debbono essere necessariamente proporzionali»18.

Ciò spiega, in particolare, perché il criterio della progressività sia riferito al «sistema tributario» e non ai singoli tributi; spiega altresì perché in sede politica si possa ipotizzare l’introduzione della c.d. flat tax, ispirata al criterio di proporzionalità19; spiega, infine, perché sia complicato ragionare in termini secchi di legittimità/illegittimità costituzionale dei singoli tributi20.

Non a caso il dibattito tende a slittare, in maniera più o meno irriflessa, dal piano tecnico-giuridico a quello etico-politico, restituendo risposte dissonanti a seconda che la riflessione si svolga in termini letterali oppure di ratio, nonché – internamente alla ratio medesima – in base alle diverse sensibilità tese a esplorarla.

Secondo una linea risalente e seguita anche dalla giurisprudenza costituzionale, tuttavia, l’impasse parrebbe superabile introducendo all’interno del ragionamento un ulteriore parametro, quello dell’uguaglianza sostanziale (art. 3, 2° comma, Cost.)21.

Nondimeno, è davvero arduo rinvenire nella Costituzione una disposizione più programmatica di quest’ultima; quindi, indirizzata al legislatore; e quindi, in quanto tale, impegnante in via immediata quella «discrezionalità politica» delle Camere teoricamente insindacabile dalla giurisdizione, anche costituzionale, ex art. 28 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Crisafulli 1952, 68 sgg.; Esposito 1954, 17 sgg.).

In breve, inserire nel discorso giuristico l’art. 3, 2° comma, Cost., non mi pare eviti – e anzi aumenti – il rischio di sovrapporre i piani del ragionamento (Gianformaggio 1996; Rescigno 1999, 94 sgg.)22, allontanando ancor di più l’interprete, primo fra tutti la Corte costituzionale, dall’obbiettivo di dare un significato univoco e stabile all’art. 53 Cost., e, di conseguenza, alla legislazione che da questo scaturisce.

Una siffatta operazione ermeneutica, infatti, culmina il più delle volte – all’atto di tradursi in legge – nella configurazione di un c.d. fine extrafiscale del tributo, con ciò evocandosi in sostanza un’idea (evanescente) di giustizia sociale fondata appunto sull’uguaglianza sostanziale (Amatucci 2007, 87 sgg.).

Idea che però finisce per porsi non di rado in contrasto con quanto dispone espressamente l’art. 53 Cost.: come è stato ben osservato, infatti, «dire che un tributo ha una funzione extrafiscale vuol dire che con lo strumento tributario si perseguono anche altri obbiettivi degni di tutela. Ma ciò non legittima l’alterazione dei principi costituzionali, in particolare quello di capacità contributiva, secondo il quale l’imposta deve essere collegata al presupposto tipico che ne è la causa» (De Mita 2006, 516); causa dalla quale il fine/finalità extrafiscale tende per sua natura a svincolarsi, come avveniva – tanto per fare un solo esempio – con l’imposta sugli immobili che non producono reddito (la c.d. tassazione delle case sfitte).

Meglio sarebbe quindi restare fermi su una linea interpretativa che sviluppi una connessione forte tra art. 2 e art. 53 Cost., integrandoli con le sole preclusioni ricavabili dal principio di uguaglianza formale (Paladin 1997)23 e nient’altro; il risultato sarebbe quello di relegare le suddette finalità extrafiscali al novero delle decisioni di politica economica stabilite volta per volta dal governo in carica, evitando di trarne conseguenze di ordine legale solo perché il decisore politico non si sia mosso nella direzione da noi auspicata.

Detto in altro modo, è possibile – e anzi preferibile – vedere nel dovere tributario ex art. 53 Cost. un’epifania del principio solidaristico senza dover scomodare l’universo assiologico implicito nell’allegazione del principio di uguaglianza sostanziale; allegazione che, come visto nell’esempio surriportato, può sfociare in una interpretazione antiletterale dei principi della capacità contributiva e della progressività del sistema tributario, e, più in generale, – sebbene animata dalle migliori intenzioni – riaprire costantemente il dibattito sul progetto sociale effettivamente perseguito dalla Costituzione repubblicana24.

La dottrina costituzionalistica e tributaristica, tra l’altro, ha già fatto da tempo molti passi avanti in tale direzione, evidenziando la distanza dell’art. 53 Cost. dallo scenario dei rapporti fiscali nel periodo statutario (Boria 2006): mentre quest’ultimo (scenario) risultava infatti caratterizzato da una concezione autoritaria del tributo, mitigata soltanto dalla riserva di legge in subiecta materia, il vigente dovere costituzionale di concorrere alle spese pubbliche si colloca in un quadro più ampio.

In tale più ricca prospettiva, la c.d. capacità contributiva funge da vero e proprio limite alla potestà impositiva pubblica, nel senso che vincola il legislatore a non considerarla mero equivalente della c.d. capacità economica: se infatti «tutti» devono contribuire economicamente al perseguimento dell’interesse generale, nondimeno il dovere tributario non può incidere anche su risorse che non siano un «indice sicuro ed effettivo di ricchezza» in quanto preordinate alla soddisfazione di bisogni primari presidiati da apposite clausole costituzionali25.

Dal canto suo, l’andamento progressivo dei prelievi determina – in misura maggiore o minore a seconda dell’indirizzo politico del momento – un depauperamento patrimoniale più che proporzionale per i soggetti economicamente più agiati e uno meno che proporzionale per quelli più deboli (Boria 2002, 115 sgg.)26.

Tutto questo si giustifica perché l’obbligo di contribuire economicamente nel comune interesse viene concepito come contratto innanzitutto tra i consociati, più che tra il singolo contribuente e l’apparato di potere (Moschetti 2006, spec. 45 sgg.); e tra consociati, evidentemente, un carico fiscale ripartito in maniera non proporzionale e basato su un parametro individualizzato di ricchezza, sfugge alle logiche tradizionali, per trovare spiegazione in finalità di altra natura; natura che l’interpretazione sistematica conduce a individuare proprio (e solo) nell’art. 2 Cost.27, per lo più sotto l’intestazione del c.d. interesse fiscale, e cioè dell’interesse della collettività governata al flusso delle risorse provenienti dal prelievo di ricchezza a carico dei contribuenti28 anziché sotto quella del tradizionale principio di sovranità tributaria (in cui tale interesse era collocato unicamente in capo all’apparato governante: Fedele 1974, part. 23 sgg.).

Un ruolo fondamentale, in questa saldatura della potestà impositiva statale all’idea di appartenenza a una comunità, lo ha giocato l’esperienza della Repubblica di Weimar, che i Costituenti avevano ben presente al momento di tracciare le linee portanti del sistema tributario nazionale del secondo dopoguerra (Alpa 2022, 15 sgg.).

Tale passaggio, culturale prima ancora che istituzionale, trova la sua espressione giuridica più conosciuta nel catalogo costituzionale dei diritti sociali (li fotografa all’apice della loro parabola Corso 1981; li inquadra a partire dal principio di uguaglianza formale Baldassarre 1989).

Trattandosi peraltro di situazioni giuridiche che nella maggior parte dei casi richiedono l’impegno di consistenti risorse economiche per essere attivati, un loro tipico connotato è quello di dipendere dalle disponibilità finanziarie estraibili dal bilancio pubblico; detto altrimenti: di essere fruibili compatibilmente con l’equilibrio delle entrate e delle uscite contabilizzate nel bilancio generale dello Stato italiano.

Questa evidenza apre a un cruciale interrogativo: è (deve essere) il bilancio dello Stato a condizionare l’effettività dei diritti sociali oppure devono essere (sono) i diritti sociali a (dover) determinare il bilancio dello Stato (Salazar 2000; Pezzini 2001)?

Attraverso tale domanda, il principio di uguaglianza sostanziale – che si sta cercando di tenere fuori dalla porta – sembrerebbe irrompere in modo del tutto irresistibile dalla finestra; ma, di nuovo, mi pare trattarsi della già ipotizzata ibridazione di piano29: il quesito, infatti, o pone una questione di schietta politica legislativa (interpreta la leva fiscale essenzialmente quale strumento di copertura dei costi di tali diritti Antonini 1996, 199 sgg.), oppure può essere evaso esplorando un diverso, e più circoscritto, parametro costituzionale, l’art. 81 Cost., ponente vincoli al potere di spesa dello Stato.

A loro volta, queste regole bilancistiche vanno inserite in una complessa triangolazione, nella quale ai diritti sociali si sommano le tradizionali libertà economiche (libertà di impresa e tutela della proprietà privata), anch’esse garantite dalla Costituzione.

Nella conformazione di tale triangolo, poi, gioca un ruolo importante il diritto dell’Unione europea, ragion per cui appare necessario un breve excursus sull’art. 81 Cost. al fine di comprendere in che termini la legge cost. 20 aprile 2012, n. 1 abbia inciso sul precedente assetto di interessi.

Orbene, le circostanze in presenza delle quali si pervenne, nel 2012, alla revisione dell’art. 81 Cost. sono abbastanza note, per cui sarà sufficiente un telegrafico cenno al fatto che, sull’onda montante della c.d. crisi dei debiti sovrani che aveva già colpito la Grecia, Cipro, l’Irlanda, la Spagna e il Portogallo tra il 2010 e il 2011, l’Italia divenne a sua volta oggetto di interessi di tipo lucrativo da parte dei grandi investitori internazionali; gli eventi, rapidi e incalzanti, determinarono la crisi del governo in carica, sostituito da un Esecutivo ‘tecnico’ col preciso mandato di risanare i conti pubblici e porre termine alle manovre speculative in atto.

Tra gli strumenti a ciò finalizzati vi era appunto la riscrittura dell’art. 81 Cost. (e non solo, chiaramente); il disegno riformatore si completava, per quanto qui rileva30, con l’inserimento di un nuovo primo comma nell’art. 97 Cost. Non è necessario esaminare finemente i meccanismi posti a presidio della finanza pubblica con tale riforma; basterà invece verificare, come detto poc’anzi, se la novella costituzionale abbia impattato sull’impianto solidaristico della Costituzione repubblicana.

A prima vista, sembrerebbe doversi rispondere di sì: in effetti, l’obbiettivo (vagamente rétro peraltro) di chiudere ogni anno bilanci pubblici come minimo in pareggio (con entrate cioè almeno eguaglianti le spese) non sembra compatibile coi compiti di cui dovrebbe farsi programmaticamente carico uno stato sociale come il nostro (in particolare: garantire, a prezzi accessibili a tutti, i servizi pubblici che rendono effettivi i singoli, e costosi, diritti accordati dalla Costituzione alla collettività governata).

Inoltre, il cambiamento rispetto alla disciplina costituzionale precedente (Di Gaspare 2005; Bognetti 2009; Gianniti 2011) è notevole, sol che si pensi che il ‘vecchio’ art. 81 conteneva appena due indicazioni in materia, e cioè il divieto (oggi abrogato) di introdurre con la legge di bilancio nuove spese e l’obbligo di copertura finanziaria per «ogni altra legge» che intendesse introdurre nuove spese (obbligo rafforzato nella nuova versione testuale)31.

Tuttavia il legislatore della revisione ha avuto anche cura di prevedere eccezioni alla regola ottocentesca della neutralità del bilancio e ha addirittura evitato di utilizzare la parola «pareggio» nel testo, preferendole, nel delimitare l’oggetto del vincolo costituzionale, il lemma «equilibrio», probabilmente proprio al fine di mitigarne il rigore (Passalacqua 2012)32.

Una temporanea gestione dei conti in deficit è quindi possibile in corrispondenza di una fase recessiva del ciclo economico (art. 81, 1° comma); inoltre (2° comma) le Camere possono comunque autorizzare l’emissione di titoli di debito pubblico per finanziare la spesa sociale in presenza di «eventi eccezionali» (come è avvenuto ad esempio nel corso della pandemia da Covid-19), con l’unica cautela rappresentata dalla necessità di un’approvazione parlamentare a maggioranza assoluta anziché semplice; infine, sempre a maggioranza assoluta va approvata la legge annuale di bilancio (6° comma).

Re melius perpensa, quindi, si può correggere la prima impressione, osservando come gli attuali vincoli costituzionali alla spesa pubblica non elidano necessariamente le possibilità per lo Stato di garantire le prestazioni che rendono effettivi i diritti costituzionali (Morrone 2014, 9 sgg.)33 ma si limitino a:

a) irregimentare le fonti da cui attingere le risorse all’uopo necessarie, restringendo fortemente il canale dell’emissione dei titoli di debito pubblico (in modo da contenerne lo stock);

b) allargare la base parlamentare necessaria ad autorizzare politiche pubbliche in deficit, poiché il consenso richiesto è più ampio di quello occorrente per formare e sostenere un governo, con teorico coinvolgimento nel meccanismo decisorio delle forze extra-governative;

c) esplicitare l’impatto della normativa eurounitaria sui conti pubblici mediante l’introduzione dell’obbligo, posto in capo agli apparati repubblicani, di conformarsi alle regole di quell’ordinamento quando si tratti di perseguire «l’equilibrio [tra le entrate e le spese] dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico» (art. 81, 6° comma; art. 97, 1° comma).

In buona sostanza, a leggere con più attenzione le rinnovate clausole costituzionali, sembra evidente che l’obbiettivo immediato del legislatore della revisione non fosse quello di ridurre lo standard dei servizi offerti alla collettività, bensì contenere la crescita incontrollata del retrostante debito pubblico34.

Vero è pure che nei fatti all’introduzione della nuova serie di vincoli al bilancio ha corrisposto un indebolimento – in certo senso avallato dalla stessa giurisprudenza costituzionale – dei servizi pubblici, con conseguente sacrificio dei diritti sociali35.

Il che qualche dubbio in ordine alla tenuta del principio di solidarietà lo pone.

Di nuovo, però, la risposta va ricercata non tanto nel meccanismo tecnico-giuridico in sé e per sé, quanto nell’ideologia (in questo caso, politico-economica) che ha determinato la concreta traiettoria dei provvedimenti limitativi e depressivi; e cioè – semplificando – nella dottrina della c.d. economia sociale di mercato, imperante in ambito eurounitario e che contempla l’intervento pubblico nel sistema economico soltanto nei settori di c.d. fallimento del mercato e comunque nel rispetto del principio di equivalenza tra spese e entrate (Chessa 2015)36.

E in un contesto nel quale le strategie di finanziamento rappresentate dalla svalutazione monetaria e dall’indebitamento sono, per diverse ragioni, totalmente o largamente precluse, tale dottrina non può che indicare – quali canali di sostegno della spesa pubblica – o le alienazioni del patrimonio disponibile dello Stato (c.d. privatizzazioni) o l’inasprimento della leva tributaria: proprio ciò che suggerisce oggi, in ambito eurounitario, il Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell’unione economica e monetaria, c.d. fiscal compact.

Nel caso dell’Italia, inoltre, il certificato insuccesso delle privatizzazioni avviate sin dagli anni Novanta del Millenovecento, unitamente al proverbiale alto tasso di infedeltà dei contribuenti, hanno determinato una consistente diminuzione del flusso di cassa; con la conseguenza che l’impossibilità – vuoi de iure, vuoi soprattutto de facto – di fare fronte agli oneri di servizio ha spinto inesorabilmente e in modo molto marcato lo Stato italiano verso l’adozione di politiche di c.d. austerità sia in ambito sociale sia in ambito fiscale.

Se si condivide tale ricostruzione è necessario ammettere anche ciò che essa presuppone, ossia che non sussista un nesso di implicazione necessaria tra regole costituzionali del bilancio e declino dei servizi pubblici e sociali37.

Al contrario, la classe dirigente nazionale:

i) privata nel 1999 – con l’adesione all’Unione monetaria europea – della possibilità di svalutare la propria divisa per abbattere il passivo;

ii) limitata fortemente nel 2012 nella facoltà di emettere titoli di debito pubblico;

iii) preso atto – sin dagli anni Novanta del Millenovecento – di aver clamorosamente sovrastimato le entrate extrafiscali derivanti dalle alienazioni del patrimonio disponibile;

ha semplicemente deciso di interpretare l’art. 53 Cost. asservendolo al principio dell’equilibrio del bilancio indicato nell’art. 81 Cost. (e nel c.d. fiscal compact).

In particolare, essa ha riplasmato l’unico strumento davvero nelle sue mani per riequilibrare i conti pubblici lungo almeno due direttrici, in ambo i casi allontanandosi dal parametro solidaristico:

α) ha ridotto l’offerta di servizi alla collettività, prevalentemente attraverso la prassi dei c.d. tagli lineari alla spesa, e contemporaneamente elevato il livello complessivo della pressione fiscale, in tal modo privando le fasce più deboli della popolazione delle risorse loro necessarie per il godimento dei diritti costituzionali;

β) non riuscendo a fronteggiare altrimenti gli alti tassi di evasione ed elusione tributaria, ha sia innalzato le aliquote di prelievo delle imposte sui consumi (di più sicura esazione), sia aperto a forme ricorrenti e generalizzate di condono fiscale; se non che, da un lato, l’imposta indiretta è per definizione più iniqua di quella diretta, e, dall’altro, il condono viene non a torto percepito come un premio per il contribuente infedele.

Quindi: l’allontanamento dagli stilemi della social-democrazia in Italia non è stato causato dalle norme costituzionali sul bilancio, ma dalle politiche economiche governative che hanno innalzato quelle norme a centro del sistema, deprimendo la cifra solidaristica dell’ordinamento.

Osservando il fenomeno complessivo di de-socializzazione della res publica, bisogna perciò interrogarsi omisso medio sulla c.d. costituzione economica italiana.

Chiarisco – nel seguire il consiglio di un’autorevole dottrina (Rescigno 2001, 8) – che qui adopero la locuzione ‘costituzione economica’ in senso descrittivo, cioè semplicemente per designare il modo in cui le singole norme costituzionali trattano i temi economici (Luciani 1990, 374-75).

Ciò detto, occorre in primo luogo registrare che la c.d. costituzione economica italiana, pur restandone invariato almeno sino al 2012 l’impianto formale, pare essere slittata – sotto l’impulso del diritto eurounitario – da una iniziale configurazione in termini sociali, che ha toccato il suo apice tra gli anni Settanta e Ottanta del Millenovecento, verso un assetto di stampo più decisamente liberale, almeno a partire dai primi anni Novanta dello stesso secolo (Di Gaspare 2003, 135 sgg.).

Nel dire questo, seguo un canone (Di Gaspare 2003, 45 sgg.) che distingue a seconda che la costituzione tout court (o politica) protegga i soli diritti di libertà (economica), ovvero i c.d. diritti sociali, ovvero ancora entrambi; nell’ultima eventualità, occorre verificare altresì la presenza o meno di regole costituzionali che pongano vincoli ai bilanci pubblici, per concludere in favore dell’opzione liberale (presenza) o social-democratica (assenza).

Si può ovviamente controvertere sulla bontà del criterio classificatorio da me prescelto, e quindi ritenere, ad es., che la Costituzione italiana fosse permeata sin dall’inizio di ideali sociali in materia economica; ma su una cosa – credo – si può essere tutti d’accordo: invariato il quadro normativo (ripeto: almeno sino al 2012), questo slittamento, sotto il profilo teorico, non si spiega: se social-democratica nel 1947, la Costituzione dovrebbe infatti esserlo tutt’ora, e quindi le attuali politiche economiche fuoriuscirebbero dal quadro ordinamentale; se, al contrario, la Costituzione repubblicana era sin dall’esordio (qualificabile come) liberal-democratica, allora per un quarantennio abbondante si è operato nell’illegittimità costituzionale.

Si potrebbe essere tentati di farsi bastare la risposta più immediata, ossia che ‘le cose cambiano col passare del tempo’ ma – per quanto accattivante – una simile affermazione non risolverebbe granché: la Costituzione, infatti, non è cambiata (almeno sino al 2012, ripeto ancora una volta), mentre le politiche sociali sì, e più e più volte.

L’ipotesi esplicativa che propongo è perciò quella che ho anticipato sin dall’inizio: l’oscillazione in esame prende le mosse dall’impropria connessione sistematica – e quindi applicativa – del principio solidaristico ex art. 2 Cost. con quello di uguaglianza sostanziale ex art. 3, 2° comma, Cost.; interazione – ripeto – che non può operare a livello giuridico-costituzionale per le ragioni già segnalate nelle pagine precedenti, ovvero che:

a) quello solidaristico è innanzitutto un meta-principio variamente concretizzabile;

b) quello dell’uguaglianza sostanziale è un obbiettivo di politica legislativa.

Tali caratteristiche degli enunciati linguistici in discorso fanno sì che una loro messa a sistema possa avvenire sul piano dell’opportunità delle scelte effettuate, non della loro legittimità.

In altre parole, la lettura combinata degli artt. 2 e 3, 2° comma, Cost. – che determina l’inclinazione ‘egualitaria’ della solidarietà, anche tributaria (Polacchini 2016, 30 sgg. in termini generali; 285 sgg. con specifico riguardo all’art. 53 Cost.) – è sì possibile, ma soltanto per valutare politicamente l’azione del governo e del Parlamento.

In tale valutazione, inoltre, è assunto implicitamente che la conciliazione tra tutela dei diritti e sostenibilità del debito pubblico debba essere trovata volta per volta dagli organi dell’indirizzo politico, in una repubblica parlamentare qual è la nostra (Luciani 2011); e che un simile potere – se genuinamente democratico – non possa essere dislocato in capo alla Corte costituzionale, in sede di controllo di legittimità38, né demandato alle istituzioni eurounitarie, che tendono a integrare gli ordinamenti nazionali nel sistema giuridico sovranazionale in modo asimmetrico39.

Se quindi il bilanciamento degli interessi in gioco spetta agli organi nazionali di indirizzo, che devono comunque muoversi all’interno del perimetro costituzionale, risulta quantomai utile separare i profili giuridici degli enunciati linguistici, soprattutto se costituzionali, da quelli metagiuridici (Grottanelli de’ Santi 1989, 7), come ho tentato di fare nelle pagine precedenti.

Ne deriva però anche che sia altrettanto cruciale – e in certo senso prioritario – ricomporre già sul piano ideologico il segnalato contrasto delle dottrine economiche attualmente vincenti in ambito eurounitario con gli ideali della Costituzione italiana; cosa che invece proverò a fare da qui in avanti.

Preliminarmente, un caveat.

Non è pensabile liquidare in poche battute temi tanto densi e complessi; procederò quindi per cenni con riferimento sia all’idea di solidarietà, sia alla ideologia economica che sorregge l’impianto normativo dell’Unione europea, senza cioè alcuna pretesa di completezza e rimandando alla letteratura più collaudata in materia ai soli fini utili alla progressione del discorso.

Tanto premesso, ricordo innanzitutto che il principio di solidarietà, nella sua primigenia configurazione, è un istituto di Diritto romano e riguarda il regime delle obbligazioni civili: più persone contemporaneamente possono essere tenute a fornire o a ricevere una prestazione sulla base di un titolo (per lo più, un contratto o un atto illecito, come oggi prescrive, ad es., l’art. 1173 c.c.).

In tale originaria struttura si può apprezzare l’idea di un vincolo tra soggetti legati da un interesse comune (Galeotti 1996, 3); bisogna però attendere la Rivoluzione francese perché la solidarietà transiti dal Diritto privato a quello costituzionale, andando a costituire uno dei valori di riferimento della comunità politica, sotto forma di Fraternité, unitamente alla Libertè e all’Égalité.

La Fraternité rivoluzionaria, tuttavia, è diversa dalla fraternitas cristiana, dalla quale pure discende: mentre la fraternitas si instaura infatti tra fedeli o anche – laicizzata – tra appartenenti alla medesima corporazione o associazione, la Fraternité si connette direttamente allo status di cittadino, a prescindere quindi dall’appartenenza a un gruppo umano più ristretto interno alla civitas (Stiernø 2005, 25 sgg.).

Va ascritto al pensiero social-comunista l’ulteriore arricchimento della figura, avendone esso portato compiutamente alla luce il profilo di potenziale conflittualità che può insorgere tra individui portatori di interessi contrastanti (leggi: appartenenti a classi sociali diverse: Marx-Engels 1848)40; profilo che transita anche nelle versioni moderne della solidarietà civilistica (come attesta, ad es., l’azione di regresso riconosciuto al co-debitore adempiente ex art. 1299 c.c.) ma che era invece assente nel prototipo romanistico (Arangio-Ruiz 1978, 424-25).

Le teorizzazioni successive si sono mosse all’interno di questo intervallo, producendo diversi livelli di ibridazione tra concezione ‘fraterna’ e concezione ‘conflittuale’ della solidarietà, che qui è possibile tralasciare; basterà ricordare soltanto che la sintesi più fortunata delle due anime del principio si è manifestata, almeno negli ordinamenti dell’Europa occidentale, come social-democrazia ed è culminata nell’edificazione del c.d. stato sociale di diritto (Duguit 1908); costruzione che si è poi perfezionata nel secondo Dopoguerra, grazie all’irrigidimento dei testi costituzionali e al formale inserimento in essi dei diritti sociali (Böckenförde 2006).

Da ultimo, l’insieme di tali conquiste si è svincolato dallo stesso presupposto della cittadinanza e si è ancorato a quello, ancora più esteso, della dignità umana – ossia dell’Uomo in quanto tale – evolvendo gli stati europei verso una forma istituzionale che pareva quella definitiva: il c.d. stato costituzionale, finalizzato alla tutela dei diritti umani (Häberle 2000, 2; 7-9; Cheli 2006, 16 sgg.)41.

Se non che, poco dopo, è intervenuta in Europa una decisiva novità nel processo di integrazione comunitaria, consistente nell’approvazione dell’Atto unico europeo (Aue) nel 1986, con cui venne invertita l’agenda degli adempimenti dei Trattati istitutivi; tale rovesciamento delle priorità divenne effettivo nel 1990 e sancì la liberalizzazione della circolazione dei capitali e dei servizi nello spazio giuridico comune42.

L’accordo sottoscritto a Lussemburgo, nelle intenzioni, mirava a contrastare l’afflusso di capitali verso gli Stati Uniti, ove gli investitori potevano beneficiare di remunerazioni superiori e tassazioni inferiori a quelle europee; tuttavia, data la presenza all’interno dell’Unione (allora denominata ancora ‘Comunità europee’) di sistemi economici alquanto disomogenei, tale scelta determinò anche un involontario effetto redistributivo interno, avvantaggiando gli stati membri più accentuatamente liberali, a detrimento di quelli che vantavano un impianto più spiccatamente sociale (Di Gaspare 2003, 202 sgg.).

Come prevedibile, l’Aue produsse conseguenze anche sulle costituzioni di questi ultimi stati, imponendone la revisione od orientandone l’interpretazione.

Restringendo lo sguardo all’Italia, l’impatto sulla costituzione economica è stato essenzialmente di tipo interpretativo, dato che la laconicità delle disposizioni in materia consentiva di trarne, volendo, precetti ispirati all’ideologia democratica tanto liberale quanto sociale43.

Diverso discorso è invece da farsi per la disciplina subordinata.

Risale infatti a quel periodo il già menzionato cambio di indirizzo politico che ha portato piuttosto velocemente a convertire il precedente stato sociale in una forma sociologicamente spuria (Colozzi 2005, 137 sgg.), in ossequio all’imperativo di contenere la spesa pubblica; la regolamentazione di quegli anni ha spinto infatti le pubbliche amministrazioni verso un costante avanzo primario di bilancio (che poi significa più prosaicamente ‘taglio dei servizi’: Barcellona 1998, 193 sgg.), determinato una gestione ondivaga della leva fiscale (con sistematico ricorso alla prassi dei condoni accompagnata da un ciclico inasprimento delle imposte indirette: Falsitta 2007) e aperto la (controversa) stagione delle privatizzazioni (Cassese 1996).

Le ricadute sull’assetto complessivo della macchina pubblica sono intuitive e non pare necessitino di chissà quali chiarimenti.

Merita invece soffermarsi un attimo in più sul presupposto che ha favorito – verrebbe da dire ironicamente – questa traiettoria: il principio che regge l’intero ordinamento eurounitario, quello di concorrenza, è infatti a un tempo consonante con l’idea marxiana di solidarietà e dissonante dalla versione cattolica del principio.

In effetti, la teoria del conflitto sociale – marxianamente, lotta di classe – si è dimostrata funzionale agli obbiettivi del capitalismo maturo, che ha solo spostato la ‘lotta’ fra gruppi portatori di interessi antagonisti dalle piazze urbane (capitalisti vs proletari) a quelle degli affari (produttori vs consumatori), riorientando silenziosamente il metodo competitivo in senso anti-egualitario (Ravelli 2014), o per lo meno altri-egualitario.

Di questo ampio movimento, preme concentrarsi sulle variazioni che hanno interessato l’art. 53 Cost., e che possono riassumersi nella riconfigurazione dell’interesse fiscale, vocato ora al maggior recupero possibile del disavanzo pubblico, con relativa messa tra parentesi del fine di c.d. giustizia sociale (Piketty 2013).

Come già detto, non posso pretendere di argomentare funditus le connessioni tra teoria costituzionale e politica economica, peraltro oggetto di meditati studi, anche giuspubblicistici; sembra però abbastanza chiaro che i problemi di Diritto costituzionale siano iniziati appunto in questo periodo, quando cioè «si è insinuata l’idea che il principio concorrenziale sia la traduzione privilegiata dell’“utilità sociale” e il più efficace veicolo del “pieno sviluppo della persona umana”» (Chessa 2016, 138, corsivo aggiunto), mentre la sua ratio storica era quella (ben diversa) di impedire la formazione di pre-poteri privati che potessero influenzare la vita pubblica (Manetti 2019).

Certamente non si può ignorare la presenza di disposizioni costituzionali che rimandano alla concezione conflittuale del divenire sociale: si pensi al riconoscimento della libertà di associazione sindacale (art. 39 Cost.) e al connesso diritto di sciopero (art. 40 Cost.); nemmeno si può però allegare isolatamente il principio di uguaglianza sostanziale per sostenere l’irricevibilità di interpretazioni del principio solidaristico (anche in ambito tributario) solo perché determinano conseguenze anti-egualitarie (così invece già Mortati 1975, 20, ove il collegamento forte tra solidarietà e uguaglianza, attraverso il filtro del principio democratico è ben visibile): un giudizio del genere, infatti, non può appoggiarsi su una logica interpretativa stringente.

Nondimeno, a far data dalla promulgazione della legge cost. n. 3/2001 si può forse intravvedere una linea esegetica promettente per riportare in auge una versione più mite del principio di solidarietà ex art. 2 Cost.; tale linea passa dalla costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà (ex art. 118, 4° comma).

In proposito, va rilevato innanzitutto che il termine sussidiarietà deriva dal latino subsidium (‘aiuto’) ed è utilizzato sin da epoca risalente in numerosi documenti ufficiali della Chiesa cattolica: la locuzione «subsidium afferre»44, in particolare, è traducibile con «prestare aiuto» (Pio XI 1931, n. 80); concetto piuttosto lontano da uno scenario di lotta (di classe).

Inoltre, sembra possibile recuperare sul punto anche la prospettiva liberale, che era invece stata espunta dal dibattito in Assemblea costituente sul finitimo principio di solidarietà; la sussidiarietà ‘liberale’ predica la riduzione dell’intervento statale al minimo indispensabile per garantire la sopravvivenza del consorzio civile (c.d. aspetto negativo della sussidiazione: Cerulli Irelli 2004): l’art. 5 del Trattato di Maastricht sembra rifarsi proprio a tale concezione (liberale) del principio, costruendolo come regola permissiva che opera in via di eccezione, ogni qual volta il decisore collettivo non possa essere il Mercato.

Il principio di sussidiarietà, quindi, sembrerebbe a prima vista compatibile (anche) coi dettami della dottrina ordoliberale, il cui nucleo centrale è costituito appunto dal primato della persona sullo stato e, per quanto qui rileva, dall’individuazione dei settori economici nei quali all’interesse privato si sommi un interesse pubblico che autorizzi lo Stato ad intervenire direttamente sui mercati (Di Nella 1999).

Se non che, tale intervento deve comunque rispettare i meccanismi concorrenziali (la Marktkonformität) e il Mercato, in quanto per definizione luogo di scontro, implica una tecnica di decisione niente affatto solidale (Chessa 2016, 469)45!

Per quanto si voglia forzare la lettera delle disposizioni costituzionali, insomma, non può quindi trarsi dall’enunciato dell’art. 2 Cost. un significato ultimo consonante con la visione del mondo dell’homo œconomicus protagonista nei mercati dei beni e dei servizi.

Da parte sua, il pensiero social-comunista – con la sua teoria del conflitto sociale – ‘vede’ senz’altro la solidarietà (intesa come solidarietà di classe e perimetrata dal riconoscimento costituzionale dei diritti sindacali) ma non riesce a spiegare la logica della sussidiazione, semplicemente per il fatto che non gli appartiene: d’altronde, perché mai «prestare aiuto» a chi appartiene a una classe sociale antagonista? Il lemma ‘sussidiarietà’ è non a caso sostanzialmente estraneo a quella tradizione di pensiero.

Al giurista italiano resta quindi in mano soltanto un’opzione per interpretare in maniera completa e coerente il sistema di valori che sta dietro le disposizioni costituzionali in discorso: la dottrina sociale della Chiesa. Nella prospettiva cattolica, infatti, la sussidiazione (ex art. 118 Cost.) è una manifestazione del principio solidaristico (art. 2 Cost.)46 così come lo è il concorso al finanziamento dei servizi pubblici mediante il pagamento dei tributi (art. 53 Cost.); il tutto in vista di una transizione dallo stato di conflitto a quello di «pace» sociale (Pio XI 1931, n. 114; Benedetto XVI 2009, n. 57).

Ed è questo un punto molto significativo: nella sua versione ‘fraterna’, infatti, la solidarietà diviene sostanzialmente uno strumento per superare lo stato di belligeranza tra consociati (poco importa se ritualizzato in forma concorrenziale o meno), mentre nella visione politica marxiana e in quella economica capitalistica, di matrice liberale, il conflitto è un dato di realtà ineliminabile, se non addirittura desiderabile in quanto motore del progresso.

Pur provenendo da direzioni opposte, insomma, individualismo liberale e collettivismo socialista si ritrovano accomunati dalla rinuncia programmatica a perseguire una stabile e definitiva pacificazione della civitas, come invece sembra proporsi la Costituzione, quando nell’art. 11 mostra persino di accettare «limitazioni di sovranità necessarie a un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni». Obbiettivo che il corporativismo cattolico riconosce invece come proprio.

Che poi «la pace e la giustizia» si debbano per forza concretizzare in un eguagliamento generalizzato degli individui non è affatto scontato e rischia anzi di riportare nel discorso quella componente puramente ideologica che si sta qui cercando di sopprimere.

Segnatamente, solidarietà e uguaglianza sostanziale, oltre a non essere la stessa cosa, nemmeno sono un’endiadi (in questo senso, invece, Rodotà 2014, 7 sgg.): la solidarietà si manifesta in atti/attività che possono avere le più diverse motivazioni, certamente anche l’eguagliamento – o il diseguagliamento in vista di un successivo eguagliamento – ma non solo; si può ‘solidarizzare’ pure per semplice benevolenza47 e persino per calcolo utilitaristico (parla apertamente di un «quasi-contrat d’association» avente ad oggetto la distribuzione dei profitti e dei costi (sociali) Bourgeois 1896, 138).

Vero questo, risulta confermata, mi pare, l’opinabilità del ricorrente inserimento dell’art. 3, 2° comma, Cost. nei discorsi tesi a ricostruire il significato giuridico-costituzionale dell’art. 2 Cost. (Fois 1999, 171 sgg., misconosce l’allegazione del principio di uguaglianza sostanziale in qualsiasi discorso riguardi lo stato sociale).

Ciò che si può invece affermare con un buon margine di certezza è che il principio solidaristico della Costituzione italiana andrebbe letto, di preferenza, come strumento per superare il conflitto sociale anziché – come è avvenuto negli ultimi decenni – seguendo i dettami dell’economia sociale di mercato; e che tale lettura spetterebbe agli organi nazionali dell’indirizzo politico e cioè, in ultima analisi, al Parlamento, interprete privilegiato della «pace sociale» o – per dirla in termini più esatti – del progetto sociale incorporato nella Costituzione repubblicana (Dogliani 1993, 257 sgg.)48.

Seguendo sino in fondo il filo proposto emerge come il principio solidaristico della Costituzione repubblicana possa trovare una declinazione univoca sotto il profilo teorico solo se si evita di metterlo in relazione col principio di uguaglianza sostanziale.

È vero che la seduzione dell’art. 3, 2° comma, Cost. è fortissima, oltre che sostenuta da buonissimi argomenti di tipo etico, soprattutto in contesto democratico (Carlassare 2016); tuttavia – a ben pensarci – lo stesso ideale dell’uguaglianza sostanziale non è un vero punto di arrivo, ma solo una tappa intermedia verso il fine ultimo della disciplina giuridica.

Questo ‘super-fine’ è la c.d. pace e/o giustizia sociale (Esposito 1954, 66: «non spetta allo Stato, né ad altra autorità, di realizzare una assoluta giustizia distributiva, o una assoluta eguaglianza di fatto tra i cittadini, ma solo un minimo di giustizia sociale», corsivi aggiunti), con cui bisogna fare i conti anche aderendo alla mia più ristretta prospettazione, poiché il medesimo ideale fa capolino nel sistema costituzionale (art. 11 Cost.) e acquisisce spessore attraverso la dottrina sociale della Chiesa, l’unica concezione che porta significati a tutte le disposizioni implicate senza cadere in antinomia.

Il che rende ineludibile un cenno al classico tema giusfilosofico del rapporto tra Diritto e Morale.

La relazione tra questi due sistemi è controversa sin dall’antichità, come attestano in modo esemplare le definizioni di Ius rinvenibili in Celso e Ulpiano (Dig., I, 4, 1 pr.): il primo ne fornisce una etica (diritto come ‘giustizia’), il secondo una che – con terminologia più moderna – definiremmo avalutativa (Weber 1922): diritto come comando del legittimo sovrano.

La diatriba sull’altro termine della tormentata relazione, poi, data a un’epoca ancora precedente, e cioè a Platone, che nel dialogo tra Socrate e Trasimaco su cosa sia la ‘giustizia’ fa dire al sofista che essa è l’utile del più forte e pertanto è giusto condurre una vita orientata al proprio interesse anziché al rispetto delle leggi e degli interessi comuni (Platone, Rep., I, 336b-354b).

Il punto impegna ancora oggi i filosofi morali, che però spesso – più che dire cose diverse – si riferiscono a cose diverse (Barberis 2005, 41 sgg.).

Provo a spiegarmi meglio. ‘Diritto’ può significare sia ‘diritto positivo’ – il diritto oggettivo di un determinato ordinamento storicamente esistente o esistito – sia ‘diritto ideale’, un insieme di valori (quali ad es. la libertà, la democrazia ecc.) sintetizzabili nel concetto di legalità.

Nel primo caso, il diritto (positivo) è un fatto mentre nel secondo (legalità) è un valore; lo stesso dicasi per il termine ‘Morale’, nel senso specifico di ‘giustizia’: quella positiva coincide con l’insieme delle convinzioni di un dato popolo in un dato momento storico mentre quella critica è sinonimo di giustizia assoluta, o Giustizia, con la g maiuscola.

Quindi: nell’interrogarsi sul rapporto tra Diritto e Morale, non tutti i filosofi morali pongono in relazione i medesimi concetti: alcuni confrontano due fatti, altri due valori, altri ancora un fatto con un valore.

Qui cerco di ricostruire il rapporto tra due fatti (diritto positivo vs morale positiva), e proprio per questo espungo dal discorso l’uguaglianza sostanziale: altrimenti mi ritroverei al cospetto di un valore tirannico (la Giustizia) da raffrontare a un fatto (il diritto positivo italiano, specialmente costituzionale).

L’obiezione alla mia scelta è facile: si può rinunciare così disinvoltamente a realizzare un progetto sociale ispirato a un ideale assoluto di giustizia?

La replica non è altrettanto immediata, ma comunque è possibile.

L’ampio ventaglio di definizioni che la giustizia assoluta ha avuto nei secoli sembrerebbe infatti dare ragione a quella linea – detta soggettivismo etico – che la definisce un «ideale irrazionale», una «eterna illusione» (Kelsen 2000b, 66-7); tale replica può però essere agevolmente disinnescata rilevando che censire ed elencare tutti i possibili significati che nel tempo ha assunto il valore della giustizia non fa altro che appiattire «i vari contenuti del valore di giustizia in un’irreale sincronia, mentre, nella realtà storica, quei valori non coesistono, ma si succedono nel tempo, sia pur con inevitabili sovrapposizioni parziali» (Losano 2000, XXXIX).

La vera replica mi sembra essere invece che a una definizione di giustizia in prospettiva giuridico-costituzionale bisogna necessariamente approdare, dato che un sistema legale che non sia anche (percepito come) moralmente giusto, sarà difficilmente giustificabile, almeno qui e ora (Rawls 2002, 201 sgg.).

Per quanto qui interessa, mi è così in proposito sufficiente annotare che la tematica definitoria sulla giustizia (in relazione al diritto positivo) si è progressivamente ibridata con la c.d. questione sociale (Marx 1890-91) tanto che, in epoca contemporanea, la giustizia per eccellenza è soltanto quella sociale, intesa quale equità (Rawls 1982, 21 sgg.).

La questione, in altre parole, appare risolvibile storicizzandola, anche se così si è costretti a ripiegare su una debole morale positiva.

Aggiungasi che quella che agli occhi del filosofo morale può sembrare una dimidiazione, per il giurista è probabilmente l’unica via praticabile in un contesto di democrazia liberale: in effetti la morale cattolica – e più in generale tutte le morali di matrice religiosa, compresa in questo senso anche quella social-comunista – appartiene al novero delle etiche c.d. teleologiche, in cui la valutazione è guidata dai fini o dagli interessi cui tendere; viceversa, un ordinamento giuridico democratico e pluralista – qual è il nostro – sarebbe maggiormente compatibile, in tesi, con una teoria etica c.d. deontologica, orientata cioè ai comportamenti, indipendentemente dai fini o dagli interessi perseguiti (Deigh 2012, 15 sgg.).

Un ordinamento democratico e pluralista (sul significato delle due aggettivazioni vedi Barberis 2006, 42 sgg.; 157 sgg.), cioè, presuppone un sistema morale ‘aperto’ (Kelsen 1984), mentre quelli di matrice cristiana (ma il discorso è estensibile sul punto anche all’etica marxiana, come detto) sono ‘chiusi’, pur presentando diversi gradi di compatibilità con le clausole costituzionali (maggiore quello dell’etica cattolica, minori quelli di protestantesimo e marxismo).

Una ragione di più per preferire il percorso verso l’equità anziché inseguire ambiziose e problematiche forme assolutizzanti di giustizia.

Derubricare la dottrina sociale della Chiesa, da morale critica, quale è nel contesto di provenienza (l’ordinamento canonico), a positiva come (ritengo) assunta nel Diritto italiano è quindi una soluzione esegetica accettabile.

Tale morale positiva può a sua volta credibilmente fondarsi sull’istanza di certezza propria di qualunque ordinamento giuridico, in quanto essa rende i comandi dell’autorità (quali che siano) accettabili da parte della collettività perché in un qualche modo prevedibili dai suoi destinatari; una prevedibilità non assoluta ma certo graduabile (Gometz 2005, 268 sgg.), quindi pur sempre tale.

Tutto questo considerato che «nella certezza del diritto è la sua equità» (Lopez de Oñate 1968, 161).

Attraverso la mediazione del concetto di certezza, quindi, il diritto positivo attinge anche a quella dimensione valoriale che lo mette in comunicazione con un’idea di giustizia (con la g minuscola) in grado di consentire al sistema legale di essere effettivo, oltre che valido.

Insomma: l’unica morale a disposizione del giurista italiano per significare in maniera coerente la Costituzione del 1947 è quella cattolica, i cui precetti trovano sponda persino lessicale in molti degli articoli che ho commentato («solidarietà» nell’art. 2, «sussidiarietà» nell’art. 118, «pace» nell’art. 11); la dottrina sociale della Chiesa propone un progetto umano ben delineato: una società pacificata attraverso la pratica della solidarietà; non persegue l’uguaglianza di fatto, che può al limite essere vista come una stazione, parziale e intermedia, verso la realizzazione del fine ultimo; tale dottrina viene assunta nell’ordinamento costituzionale italiano come equità e non come Giustizia, dato il carattere a-confessionale dello Stato.

Il principio fondamentale di solidarietà (art. 2 Cost.) sembra dare una traiettoria abbastanza decifrabile agli atti subordinati, orientare in maniera più chiara del previsto l’interpretazione delle disposizioni costituzionali specifiche (l’art. 53 Cost., le varie clausole sociali e lo stesso art. 81 Cost., a ben vedere), nonché consentire di pesare non arbitrariamente le decisioni dei governi che si sono succeduti alla guida del paese nei corretti termini della loro legittimità senza debordare in valutazioni puramente politiche (che spettano istituzionalmente agli organi nazionali di indirizzo).

Segnatamente, i provvedimenti di condono fiscale – comunque denominati – risultano sempre non conformi al disegno costituzionale, poiché si traducono in una rinuncia dell’Erario a percepire il dovuto da chi si è sottratto all’obbligo contributivo, in lesione diretta del vincolo di solidarietà così fraseggiabile: «l’evasore […] sfrutta servizi e prestazioni pubbliche pagate dagli altri: ruba risorse […] in particolare ai più deboli limitando illegalmente le risorse destinate ai loro bisogni» (Carlassare 2016, 65).

La medesima illegittimità affligge un sistema tributario che – dovendo essere informato a criteri di progressività – si strutturi al contrario in maniera prevalentemente proporzionale, tassando i consumi (imposte indirette) e ‘appiattendo’ i prelievi sulle imposte dirette (c.d. flat tax) e/o che innalzi eccessivamente il livello della pressione fiscale, in violazione del principio della capacità contributiva.

I diritti sociali, proprio in ossequio al principio solidaristico, dovrebbero essere differenziati sulla base dello specifico gradiente di doverosità che li caratterizza: esistono prestazioni sociali che vanno garantite incondizionamente (si pensi alle cure garantite agli indigenti; all’istruzione garantita ai capaci e meritevoli privi di mezzi; all’equa retribuzione del lavoro subordinato; al diritto al mantenimento e all’assistenza pubblica per chi sia inabile al lavoro e privo di mezzi) senza che nessun vincolo di bilancio possa ostacolarne l’erogazione.

Altre prestazioni, al contrario, sono facoltative (ad es., i contributi pubblici alla Sanità e alla Scuola private nonché, più in generale, tutte le misure a sostegno del c.d. Terzo settore) e in quel caso l’attitudine prescrittiva dell’art. 81 Cost. dovrebbe prevalere sulle aspettative dei destinatari.

Tutto questo discende in maniera abbastanza lineare dall’interpretazione del principio solidaristico qui proposta, generando una prevedibile, e quindi equa, inclinazione equitativa di un ordinamento giuridico finalizzato alla tutela della persona umana e – in prospettiva ultima – al conseguimento della pace sociale.

Viceversa, riconoscere al principio di uguaglianza sostanziale una valenza giuridica piena, significa innescare un fattore di incoerenza, che trasforma quella inclinazione ben decifrabile in una traiettoria casuale, quindi imprevedibile e quindi iniqua, poiché espone indistintamente tutte le aspettative della comunità ai mutevoli venti della politica e dell’economia (come in effetti è avvenuto).

Il che dà conto del perché nel titolo del paragrafo, per descrivere la solidarietà effettivamente praticata nell’ordinamento italiano, abbia utilizzato la parola clinamen.

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Referee List (DOI 10.36253/fup_referee_list)

FUP Best Practice in Scholarly Publishing (DOI 10.36253/fup_best_practice)

Antonio Riviezzo, La solidarietà fiscale nell’ordinamento costituzionale italiano tra teoria e ideologia, © Author(s), CC BY-SA, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5.07, in Laura Castaldi, Federico Lenzerini, Francesco Zini (edited by), Le dimensioni del principio solidaristico nel terzo millennio, pp. -72, 2024, published by Firenze University Press and USiena PRESS, ISBN 979-12-215-0368-5, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5

Vi è un indubbio nesso tra solidarietà e tributi (IMF 2013); questi ultimi evocano la redistribuzione per loro stessa natura e funzione, nella misura in cui prelevano risorse dai ‘privati’ trasferendole in mano pubblica, fondandosi sul principio del sacrificio (o della capacità contributiva).

In astratto, tuttavia, il ruolo decisivo della fiscalità per assicurare solidarietà non implica necessariamente che quest’ultima sia perseguita all’interno del sistema tributario: la riscossione dei tributi può garantire, quand’anche strutturata su principi non solidaristici, l’attuazione di misure di spesa ad effetto redistributivo (sanità e istruzione gratuite ma non per tutti, ad esempio: Fransoni 2017).

Ma, in concreto, nel nostro art. 53 Cost. c’è qualcosa in più, che sembra richiedere un sistema tributario solidaristico anche al suo interno (Buzzacchi 2011): c’è la collocazione della norma tra i rapporti politici (che consente, tra l’altro, di considerare il tributo come istituto che concorre a permettere il perseguimento di quella utilità sociale dell’iniziativa economica, ai sensi dell’art. 41 Cost., o che concorre ad attribuire una funzione sociale alla proprietà, in base all’art. 42 Cost.), c’è il carattere doveroso (tanto che, secondo la visione estrema della Corte di cassazione, l’obbligo di contribuzione sancito a livello costituzionale può essere qualificato ad efficacia diretta, in modo di consentire il contrasto all’elusione anche in via interpretativa e giurisprudenziale, sostanzialmente preater legem), c’è la capacità contributiva intesa non nel senso più comune, di limite all’imposizione, ma come fondamento dell’obbligo di contribuire: ‘da ciascuno il suo’ (Versiglioni 2020), c’è, infine, la progressività, sia pure riferita al sistema e non esplicitamente alle aliquote.

Per cui possiamo dire che, al massimo livello normativo, il tributo produce (dovrebbe produrre) redistribuzione non solo fornendo le risorse per le misure di spesa redistributive, ma assicurando, almeno in teoria, redistribuzione anche all’interno del proprio ordinamento (dove la presenza di una maggiore capacità contributiva dovrebbe significare maggiore contribuzione, non solo in termini assoluti ma anche quanto alla percentuale di prelievo, perseguendo un’equità sostanziale, diverso essendo ovviamente il peso fiscale in relazione alla dimensione delle risorse disponibili).

Non si può infatti condividere la tesi1 (Stevanato 2014, soprattutto) secondo la quale la redistribuzione è compito esclusivo dei provvedimenti di spesa, la quale sottintende che il criterio di progressività applicato ai tributi risulti in definitiva punitivo, soprattutto se il sistema non è in grado di individuare gli imponibili non ascrivibili al merito, ma a rendite di posizione.

Peraltro, ove se ne avvertisse la necessità, oggi il fondamento solidaristico – e dunque anche la struttura solidaristica – dell’ordinamento tributario trova un’ulteriore base di diritto positivo, perché è la Corte costituzionale, soprattutto dalla sentenza n. 288/2019 in poi, a ribadire la derivazione diretta dell’art. 53 Cost., ossia dell’obbligo di concorso alla spesa pubblica mediante contribuzione, dall’art. 2 e dall’art. 3 secondo comma della Costituzione; qualificando la legislazione tributaria non come espressione di un potere, di una relazione verticale tra governanti e sudditi, ma come l’espressione di una connessione orizzontale tra i consociati accomunati dall’appartenenza ad una stessa organizzazione sociale (Antonini 2022, ove confutazione della supposta incompatibilità tra funzione solidaristica e doverosità del prelievo).

Infine, sul piano sistematico, la funzione solidaristica e redistributiva propria del tributo sembra meglio adattarsi al legame sempre più stretto tra art. 53 e art. 81 della Costituzione: là dove quest’ultimo confina in un ambito residuale il ricorso all’indebitamento, crea il presupposto perché la redistribuzione sia principalmente attuata attraverso il tributo (Nico 2020; Baldini 2022). Questo rilievo, che non è, nella sostanza sminuito dalla considerazione (ancora Nico 2020) che l’ente pubblico può anche procurarsi in altro modo risorse (però a mio avviso poco significative, dal punto di vista quantitativo), sfruttando beni produttivi di cui abbia disponibilità, è di estrema importanza, perché pone in luce un ulteriore profilo di possibile incostituzionalità complessiva di un sistema di imposte non redistributivo: assumendo come parametro non il solo art. 53 Cost., ma anche i ben precisi vincoli dettati dall’art. 81 Cost.2.

Tradizionalmente, un ruolo distributivo e solidaristico interno all’ordinamento tributario vede protagoniste le imposte dirette, e tra esse in particolare le imposte sui redditi.

È ben noto come queste abbiano perso nel tempo sia buona parte della progressività, attraverso la proliferazione di imposte sostitutive ad aliquote proporzionali peraltro nemmeno omogenee tra loro, che rendono non adeguata, oggi, la definizione dell’imposta sul reddito come prelievo sul reddito complessivo onnicomprensivo; sia la discriminazione qualitativa, e questo è accaduto per una pluralità di ragioni, soprattutto legate alla trasformazione economica dovuta alla globalizzazione e alla sempre meno agevole fidelizzazione territoriale delle attività economiche.

Nel contempo, si sono diffuse imposte su cespiti patrimoniali, articolate in genere su beni idonei anche alla produzione di reddito; e, per assicurare una funzione promozionale della fiscalità, si sono moltiplicati, negli ultimi anni, istituti lato sensu agevolativi, a volte indirizzati alle imprese, altre volte alla platea dei consumatori o comunque dei soggetti privati. Queste misure incentivanti talora incidono sugli imponibili fiscali (si pensi ad esempio al patent box) talora usano il fisco semplicemente come veicolo di erogazione del beneficio, alternativo al finanziamento (benefici sugli interventi destinati al patrimonio edilizio, crediti d’imposta per ricerca e sviluppo). Anche in questo secondo caso, al di là della modalità di contabilizzazione nel bilancio pubblico, si tratta di misure che alterano il gettito atteso, contribuiscono ad una diffusione a macchia di leopardo di agevolazioni e soprattutto rendono impossibile, per i vincoli di bilancio, procedere ad una generalizzata revisione e razionalizzazione delle aliquote e delle stesse basi imponibili. Dal lato opposto, forme di tassazione degli extraprofitti, talvolta esplicite, talvolta dissimulate da misure di riequilibrio di connotazione civilistica o amministrativistica, tentano di realizzare un’estemporanea e disorganica discriminazione qualitativa dei redditi, distinguendo e penalizzando quelli da considerare frutto di posizioni di vantaggio non correlate al ‘merito’ (ci si tornerà nelle conclusioni).

Incide in questa situazione la persistente insofferenza verso il tributo che l’elettorato sembra avvertire, se è vero che la maggior parte delle campagne elettorali degli ultimi trent’anni si è giocata sul tema della riduzione delle ‘tasse’ (Buzzacchi 2020); nonostante il proliferare di agevolazioni e la presenza di sacche di evasione più alte della media dei Paesi europei, le aliquote IRPEF, rispetto agli scaglioni iniziali, restano nonostante la recente razionalizzazione tali da essere percepite come opprimenti, soprattutto sulla fascia medio bassa dei contribuenti – lavoratori dipendenti, esclusa dalla flat tax riservata ai lavoratori autonomi in condizioni reddituali similari.

Rispetto a questa situazione, due dati appaiono particolarmente significativi: da un lato la già ricordata giurisprudenza costituzionale dell’ultimo decennio ed in particolare dell’ultimo triennio richiama il legislatore ad esercitare una discrezionalità ‘forte’ per assicurare il ‘dovere inderogabile di solidarietà’. Dall’altra il tentativo del legislatore di recuperare almeno in parte la razionalità del sistema delle imposte sui redditi, con una riforma che sancisce l’abbandono della base imponibile unitaria e onnicomprensiva dell’IRPEF per istituzionalizzare, nel quadro delle riforme del PNRR, il sistema c.d. ‘duale’ (esplicita, in tal senso, la legge delega per la riforma fiscale, progettata dal governo Draghi e poi superata, con la caduta dello stesso, tanto che oggi – estate 2023 – è in avanzata elaborazione una nuova riforma del sistema sulla base della legge delega n. 111 del 2023).

La giurisprudenza della Corte costituzionale di maggior rilievo si è esercitata su questi temi, mostrando di voler valorizzare il dovere inderogabile di ciascun consociato di contribuire alla spesa pubblica. A proposito di una tassazione straordinaria mediante sovrimposta – istituita per il solo anno d’imposta 2013 a carico di imprese operanti nei settori bancario e assicurativo per compensare la perdita di gettito derivante dalla detassazione della prima casa ai fini IMU – la Corte (sent. n. 288/2019) ha dichiarato infondata la questione di costituzionalità, assumendo un’ampia discrezionalità del legislatore nel chiamare ad una contribuzione differenziata soggetti operanti in determinati settori economici. Ragionevolezza della scelta e rispetto del principio di eguaglianza sono stati rinvenuti nella circostanza che le imprese colpite avessero un diritto di accesso all’attività d’impresa in qualche misura protetto da un sistema di autorizzazioni che non le espone ad una concorrenza indiscriminata. Si è realizzata secondo la Corte quella discriminazione qualitativa ‘episodica’ che già la sentenza n. 10 del 2015, sulla c.d. Robin Hood tax, aveva riconosciuto in linea di principio ammissibile. La Corte dovrà peraltro pronunciarsi a breve su analoghi inasprimenti settoriali che hanno riguardato, nel 2022, i soggetti operanti nel settore dell’energia e, nel 2023, il mondo delle banche e degli operatori finanziari.

L’importanza giuridica e politica che la chiamata alla contribuzione nell’esercizio del dovere di solidarietà assume per la Corte è stata poi confermata dalla nota sentenza sull’aggio di riscossione (sent. n. 120/2021). Non interessa qui l’esito del giudizio o la critica all’istituto, quanto il fatto che la sentenza rimproveri aspramente il legislatore per l’indifferenza che esso dimostra rispetto ad un tema, quello dell’efficienza del sistema di riscossione dei tributi che dovrebbe assicurare l’effettività dell’obbligo di contribuzione, che è invece centrale per garantire quanto meno che il costo dell’ampia fascia di diritti sociali garantiti ai consociati dalla Costituzione sia sostenuto da risorse adeguate per il cui reperimento è essenziale che le imposte dovute siano effettivamente versate.

Sul versante delle agevolazioni, si impone all’attenzione la singolare vicenda della sentenza 120/2020 della Corte, emessa a proposito dell’esclusione, da imposta sulle successioni, dei trasferimenti di azienda e di partecipazioni di controllo in favore di discendenti e coniuge. Chiamata a decidere in chiave espansiva della misura, che inizialmente escludeva i trasferimenti in favore del coniuge, la Corte non si è limitata a dichiararla non fondata, ma – ed è quello che qui rileva – ha colto l’occasione per una serrata critica, sviluppata anche in chiave comparatistica e di diritto europeo, alla filosofia che aveva ispirato l’agevolazione stessa, considerata troppo ampia, dato che il passaggio generazionale dell’azienda può essere considerato fatto non rivelatore di capacità contributiva limitatamente a realtà aziendali medio piccole. Il monito è stato emesso in modo così perentorio, che la dottrina si è chiesta come sia stato possibile che la Corte non abbia conseguentemente sollevato davanti a sé stessa la questione di costituzionalità. La sentenza, in definitiva, assume il valore di un richiamo diretto al legislatore affinché utilizzi in modo più incisivo le imposte – patrimoniali e indirette – che possono completare il prelievo complessivo rendendolo più equo.

A me pare, conclusivamente, che la spinta in senso solidaristico proveniente dalla Corte, sebbene il giudizio non sia unanime nella dottrina (Carpentieri 2020), sia molto forte, forse anche perché avverte, la Corte, quanto sia difficile oggi assicurare, con le imposte sui redditi ordinarie e a regime, il dovere inderogabile di contribuzione; e come contraddittoria, incerta e inadeguata risulti la vocazione redistributiva della spesa pubblica, oltretutto finanziata più dal debito che dalle imposte.

Si vedrà poi, tirando le conclusioni, come l’altro indirizzo fondamentale che proviene dalla giurisprudenza della Corte sia nel senso di affermare la prevalenza dei doveri inderogabili di contribuzione sui diritti individuali, sulla base della ineccepibile constatazione che questi ultimi possono vivere ed espandersi solo se i primi hanno una loro concreta efficacia.

Il valore di questa giurisprudenza sembra da rinvenire soprattutto nel richiamo che essa fa ai doveri che i consociati hanno, se vogliono vedere tutelati dalla sfera pubblica i diritti individuali di proprietà e di impresa3 e i diritti sociali.

Il richiamo della Corte ad un fisco ‘equo e solidale’, redistributivo, impone di verificare lo stato dell’arte nelle imposte sui redditi, che costituiscono il pilastro sia del gettito, sia della redistribuzione attraverso la progressività.

Il PNRR dovrebbe rappresentare un momento centrale per modernizzare, rendendolo più equo ed efficiente, il sistema fiscale. Il disegno di legge governativo, approvato dalla Camera nella passata legislatura aveva il merito di uscire dall’ipocrisia degli ultimi anni e di codificare, in modo esplicito, il passaggio ad un sistema duale, nel quale la progressività è riservata ai redditi da lavoro e la tassazione proporzionale riguarda i redditi di fonte ‘patrimoniale’ (con una sorte incerta, ad es., per le plusvalenze immobiliari realizzate al di fuori di attività d’impresa).

Si può discutere nel merito della scelta, ma oggettivamente essa si fondava su una crisi ormai irreversibile della base imponibile onnicomprensiva e aveva il merito di fare chiarezza al riguardo. È un abbandono della funzione redistributiva del tributo di maggior rilievo socioeconomico? A me pare di no, per il fatto che la gran parte dei presupposti imponibili soggetti a imposte proporzionali è interessato anche da imposte patrimoniali sulle disponibilità finanziarie e sui fabbricati, oltre che su singoli beni. E se si può criticare l’emergere di una discriminazione qualitativa a rovescio, non può trascurarsi (Visco 2023) come essa venga compensata dalla combinazione con altre imposte4. Che ha peraltro un limite, nell’assenza di una programmazione nella revisione delle stesse categorie reddituali e dei reciproci confini.

Può ritenersi soddisfacente, con questo, l’assetto che si profilava nella passata legislatura? Evidentemente no, perché le aliquote proporzionali non sono tra loro omogenee, perché non sono legate alle aliquote applicabili agli scaglioni, perché il regime agevolativo per gli autonomi garantisce aliquota e imponibili ridotti, senza compensazioni di prelievi patrimoniali. Non è solo quindi un problema di discriminazione qualitativa a rovescio (frutto della progressività applicata ai soli redditi di lavoro e nemmeno a tutti a tra essi), ma di irrazionalità complessiva del sistema, fonte di problemi di equità verticale ed orizzontale. Irrazionalità forse destinata ad attenuarsi se effettivamente la revisione delle deduzioni e detrazioni avesse la forza di sfoltire tutte quelle concessioni agevolative, che, transitando sulla determinazione dell’imposta dovuta, alterano il gettito delle imposte sui redditi in modo opaco.

La legge delega n. 111 del 2023 è molto più dettagliata della delega ‘Draghi’ della precedente legislatura, poiché ambisce a riformare non solo base imponibile e aliquote dell’IRPEF5 ma a ripensare l’intero insieme degli elementi rilevanti ai fini della determinazione del tributo, incidendo anche opportunamente sugli imponibili delle singole categorie.

Le previsioni sono però frammentate; si combinano criteri generali e previsioni di estremo dettaglio, che ad esempio tengono fermo il periodo di applicazione sperimentale della flat tax applicata agli incrementi di reddito, già introdotta dalla legge di bilancio 2023.

Non vi è più un riferimento esplicito e lineare al sistema duale, che tuttavia sembra ancora quello sostanzialmente destinato a ispirare almeno una prima fase di applicazione della nuova IRPEF, fino a quando non si potrà procedere verso il dichiarato obiettivo di un’aliquota unica (art. 5, comma 1 lettera -a-: «nella prospettiva della transizione del sistema verso l’aliquota impositiva unica»). Nella stessa disposizione, peraltro, viene tenuto fermo il rispetto del principio di progressività, denunciando una possibile contraddizione che può essere superata soltanto ipotizzando che, nel sistema immaginato dal legislatore delegante, la progressività sia affidata agli altri elementi del prelievo di cui si prevede una ristrutturazione (deduzioni, detrazioni e crediti d’imposta) e non alle aliquote.

È difficile oggi, in mancanza dei decreti delegati, dire di più, anche considerando che talune sperequazioni (come quella che riserva la flat tax attuale del 15% ai lavoratori autonomi, escludendo i lavoratori dipendenti che, tuttavia, a loro volta non confidano più troppo nella stabilità del loro reddito) sembrano essere presenti al legislatore delegante, nella misura in cui si prevede l’aumento dell’area delle retribuzioni che dovrebbero essere trattate con aliquote sostitutive non concorrendo più al reddito imponibile (straordinari, tredicesime, e non più soltanto specifici premi di produzione).

Si può ipotizzare che l’immanenza di un problema di recupero di effetti redistributivi sia presente, ma che le strade per risolverlo puntino, piuttosto che ad un ripristino della base imponibile universale del contribuente, ad una maggiore flessibilità delle regole di determinazione degli imponibili delle categorie (delle quali si prevede un restyling, ma senza troppo sconvolgere gli attuali confini) e nel contempo a forme di redistribuzione diverse da quelle classiche basate sulla quantificazione del reddito disponibile (redistribuzione in favore delle famiglie, delle donne, delle generazioni più giovani); un’importanza non secondaria potrebbero averla gli interventi destinati a sfoltire e ridurre i diversi incentivi.

Un ripensamento complessivo del ruolo del tributo al fine di assicurarne la funzione solidaristica appare ineludibile, se si vuole confermare la portata precettiva della nostra Costituzione. Un’impostazione non redistributiva della fiscalità sembra spingere la risposta alle richieste sociali verso la spesa pubblica, che non è in grado però di sostenere questo onere o che può farlo solo attraverso un crescente indebitamento, che si risolve a sua volta in un altro fattore penalizzante in misura maggiore per le classi svantaggiate.

Ma, se le imposte sui redditi (non tocco qui le questioni di erosione riguardanti la fiscalità societaria, destinate a trovare soluzioni comuni in ambito internazionale) non sono attualmente in grado di realizzare una soddisfacente redistribuzione in chiave ‘sociale’ (analisi storica in Artoni 2017), per di più venendo percepite comunque come vessatorie dai contribuenti, lo sguardo non può che volgersi alle altre imposte, destinate in futuro ad assumere un ruolo sempre più incisivo. Mi riferisco all’imposizione sui consumi, all’IVA in particolare, che in misura sia pure ridotta e condizionata dal contesto europeo può svolgere, attraverso le aliquote, una funzione redistributiva, e soprattutto all’imposta su successioni e donazioni, la cui impopolarità tuttavia sembra impedire quella considerazione particolare che il legislatore, anche in base alla giurisprudenza della Corte costituzionale, dovrebbe riservarle.

Penso poi soprattutto alla fiscalità ambientale (per tutti Uricchio 2022), che può essere lo sbocco del futuro, nonostante incontri la grande difficoltà di una probabile agevole traslazione sui prezzi e quindi sui consumatori.

In realtà, i contributi dottrinali che, con grande vigore e ampiezza di analisi, si interrogano su un possibile futuro del sistema tributario, mostrano in primo luogo la consapevolezza di un ritardo grave: perché il futuro è già cominciato, e non da poco, mentre il legislatore non se ne mostra consapevole.

I possibili, ipotizzabili recuperi di basi imponibili, una volta attenuata in modo ordinato la disordinata pressione dovuta alle imposte sui redditi, offrono tutti il fianco ad obiezioni di vario tipo6 ma soprattutto non sembrano realisticamente percorribili dalla politica (Fedele 2022), adagiata ormai da tempo in una gestione dei tributi che, senza incidere sulle irrazionalità complessive, preferisce offrire (o meglio concedere) all’elettorato una serie di misure promozionali, destinate, secondo una più o meno consapevole rotazione, a incentivare talune attività e a sostenere determinati comparti produttivi e l’occupazione di quel comparto.

Imposta sulle successioni dimezzata, imposizione immobiliare sulla prima casa inesistente, pletora di crediti d’imposta agevolativi, aliquote agevolate frettolosamente concesse nella speranza (o meglio illusione) di far emergere basi imponibili occulte, costituiscono un fardello che per interventi riformatori è fortemente condizionante, perché ciascun ripristino ipotizzabile appare politicamente insostenibile.

Tuttavia, è urgente affrontare in modo organico – come forse nemmeno la legge delega attualmente in corso di attuazione potrà fare, anche perché si prevede l’invarianza di gettito – un riordino del sistema che individui non solo gli imponibili destinati ad alimentare le risorse necessarie al sostegno della spesa pubblica, ma anche strumenti e interventi che facciano della redistribuzione il loro obiettivo e consentano di dare effettività ad una funzione solidaristica che il tributo sembra avere perduto; ed allora non è forse illusorio pensare al fatto che questo recupero possa venire proprio da un ordinamento, come quello europeo, che in realtà nel suo DNA non ha la funzione solidaristica come tema centrale della tassazione, ma che ha tuttavia ben presente la necessità di misure che assicurino un complessivo, adeguato livello medio di benessere ai propri consociati (Polacchini 2022; Bizioli 2022; Majocchi 2022; Traversa e Lotito Fedele 2022).

Nel frattempo, la difficile gestione dei tributi pone la Corte costituzionale di fronte alla scelta di valutare se sia ragionevole e non discriminatorio il crescente ricorso alla tassazione addizionale di extraprofitti, che sembra per ora essere l’unico modo con il quale è perseguita oggi una tassazione in qualche misura progressiva (sulle imprese, si badi, e non sulle persone fisiche; e fondata sull’oggetto dell’attività, piuttosto che sull’entità del reddito prodotto); la Corte finora è stata abbastanza comprensiva con il legislatore, ma il ripetersi delle misure, ed un certo possibile accanimento su determinati settori, pongono un problema di soluzioni strutturali anche in ordine alla rotazione tra settori diversi e a criteri oggettivi – e non demagogici – per individuarli; come è stato incisivamente scritto da Carpentieri (Carpentieri 2020), abbiamo «un sistema fiscale in bilico tra tassazioni “punitive” per settori economici o categorie di contribuenti e tentativi di ripristinare una discriminazione qualitativa a favore del lavoro».

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Massimo Basilavecchia, L’obbligo di contribuzione tra riforma fiscale e moniti della Corte costituzionale, © Author(s), CC BY-SA, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5.09, in Laura Castaldi, Federico Lenzerini, Francesco Zini (edited by), Le dimensioni del principio solidaristico nel terzo millennio, pp. -84, 2024, published by Firenze University Press and USiena PRESS, ISBN 979-12-215-0368-5, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5

Non è mia intenzione affrontare in questa sede il tema della problematicità dell’assoggettamento ad imposizione degli extraprofitti (o sovraprofitti, che dir si voglia) sul versante dei tecnicismi giuridici che vi si ricollegano, alla stregua del quadro normativo di cui all’art. 37 d.l. n. 21/2022, o che vi si ricollegheranno in forza di quanto disposto dagli artt. 14 sgg. del recente Regolamento UE 6 ottobre 2022 n. 18541: laddove questo, a sua volta, prevede l’adozione da parte degli Stati membri, entro il 31 dicembre 2022, di misure atte all’introduzione dell’obbligo di assoggettamento ad un contributo di solidarietà temporaneo degli «utili eccedenti» registrati dalle imprese operanti nel settore del petrolio greggio, gas naturale carbone e raffinazione negli esercizi fiscali 2022 e 20232 con aliquota almeno pari al 33%3.

Tema – quello della traduzione in misure adeguate dell’obiettivo di rilevazione e tassazione degli extraprofitti – che pure meriterebbe sicuramente ampia trattazione se solo si considera che:

a) già autorevole dottrina di remota origine (Einaudi 1961, 267) metteva in guardia dalle difficoltà di corretta individuazione degli extraprofitti in un’epoca in cui – sembra tornato di grande attualità il dibattito – ciò di cui si discuteva era la tassazione dei sovraprofitti di guerra4: in tale occasione non mancandosi di sottolineare altresì il pericolo che i costi di gestione (anche in chiave di controllo e accertamento ex post) di un siffatto prelievo potessero incidere non poco sulla misura di effettivo incameramento di gettito da parte dello Stato soprattutto quando la prestazione fosse stata legata a basi imponibili nuove e diverse da quelle tradizionali5;

b) entrambe le esperienze già compiutamente percorse in questo senso dal nostro legislatore6 hanno chiaramente messo in evidenza (e la più recente, a tutt’oggi, evidenzia) tutte le insidie che possono nascondersi nel dar seguito ad un simile intendimento di politica fiscale: ovverosia quella di voler attrarre ad imposizione i margini speculativi congiunturali ritratti dall’attività esercitata in un settore (quello energetico) che – si ritiene – presenti caratteristiche privilegiate rispetto agli altri comparti presenti sul mercato, il pericolo essendo quello di approntare una disciplina sotto molti profili inadeguata ad intercettarli7.

Ci limitiamo solo ad osservare che il precedente tentativo di introduzione di una tassazione sugli extraprofitti delle aziende operanti nel settore energetico rappresentato dalla maggiorazione di aliquota IRES (c.d. addizionale Robin Hood Tax) di cui all’art. 81 d.l. n. 112/20088 – nella sua accidentata esperienza, come certificata dalla (e nei termini della) declaratoria di sua illegittimità costituzionale ad opera della Consulta con la sent. n. 10/20159 – è stato sicuramente monito di cui ha fatto prezioso tesoro il legislatore tributario10.

Il quale, infatti, nella primavera del 2022, appropinquandosi nuovamente all’esperienza di introdurre una nuova e questa volta distinta e autonoma forma di prelievo sugli extraprofitti sempre con riferimento alle imprese operanti nel settore energetico11, ne ha descritto i contorni e regolamentato la disciplina mostrando di aver recepito e (di nuovo, almeno nelle intenzioni) tenuto in conto talune indicazioni in tale occasione offerte dalla Corte costituzionale12.

E così il c.d. contributo straordinario di solidarietà13 contro il caro-bollette di cui all’art. 37 d.l. n. 21/2022 sicuramente prende le distanze da alcune insuperabili criticità che avevano contrassegnato la precedente omologa esperienza normativa del 2008 quanto meno sotto due specifici profili.

Innanzitutto per il maggior grado di coerenza manifestato dalla sua disciplina regolativa rispetto all’obiettivo di distinta rilevazione e assoggettamento a imposizione di uno specifico indice di attitudine alla contribuzione che si assume essere assunto a presupposto di imposta (rappresentato appunto dal sovraprofitto congiunturale) come pure rispetto alla finalità perseguita per il tramite della sua introduzione in punto di destinazione funzionale del relativo gettito: essendosene espressamente previsto l’integrale impiego a sostegno del comparto imprenditoriale e delle fasce sociali più colpite dall’innalzamento del costo dei prodotti energetici a finanziamento di specifiche misure di ristoro per fronteggiare le conseguenze della crisi ucraina tra cui quella del rincaro delle fonti energetiche14.

In secondo luogo, per il suo configurarsi come prelievo una tantum o almeno con una prospettiva temporalmente limitata di applicazione correlata alla permanenza del contesto congiunturale favorevole causativo del particolare ed eccezionale vantaggio economico colpito dal tributo.

In buona sostanza possiamo ritenere che almeno un qualche passo avanti sia stato fatto per coerenziare meglio la disciplina rispetto all’intendimento perseguito: anche se le criticità di un siffatto rinnovato esperimento permangono varie e di non lieve entità.

Non ci intratteniamo oltre, peraltro, sull’argomento per due ordini di ragioni.

In primo luogo perché altri – prima e sicuramente meglio della sottoscritta – hanno già speso efficaci, pertinenti e condivisibili considerazioni in argomento (cfr. ex pluribus Salvini 2022; Stevanato 2022; Iaia 2022) esprimendo, da ultimo, non poche perplessità e riserve anche con riferimento al nuovo intervento normativo rappresentato dal già citato contributo di solidarietà contro il caro-bollette15: con un ventaglio di problematiche che si acuiranno forse anche alla luce del suo rapporto – ancora tutto da verificare – con le prescrizioni contenute nel regolamento UE n. 2022/185 (Zizzo 2022, 16; Fontana 2022)16.

Ma soprattutto perché, così facendo tradiremmo in parte il senso e il significato del titolo che abbiano voluto dare al nostro intervento in coerenza con il tema di riflessione prescelto per il nostro convegno, perché finiremmo per approcciare all’an e al quomodo di tassazione degli extraprofitti in una prospettiva solo verticale e, dunque, avendo riguardo al rapporto del contribuente nella sua individualità rispetto alle pretese impositive dell’ente esponenziale della collettività e dunque rapportandoci all’art. 53 Cost. nella sua dimensione di limite di garanzia all’esercizio della potestà impositiva da parte del legislatore a tutela della sfera patrimoniale dei singoli.

Vorremmo invece in questa sede cercare di soffermare la nostra attenzione sulla ratio giustificativa che può assumere un prelievo sugli extraprofitti congiunturali nell’ottica della dimensione solidaristica della concorsualità fiscale quale declinazione dell’appartenenza/partecipazione di ciascuno alla collettività dei consociati e dunque della responsabilità reciproca di ognuno nel concorrere al bene e al programma di convivenza comune.

Tema che sottende una più ampia riflessione sul problema della ripartizione del carico fiscale sulle diverse categorie di contribuenti e quindi si traduce nel formulare alcune valutazioni sulle scelte distributive operate dal legislatore e sulla loro ragionevolezza nel dare attuazione al principio di capacità contributiva secondo cui «Tutti» sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della «propria capacità contributiva». E ciò tenuto conto dei due corollari che dal richiamo al principio costituzionale strettamente si correlano. E cioè che in questa prospettiva:

a) la connotazione dell’inderogabilità del dovere tributario di cui all’art. 53 Cost. si declina come espressione non solo di solidarietà economica e sociale ma altresì politica dei consociati gli uni rispetto agli altri e ciascuno rispetto alla comunità di appartenenza/partecipazione in quanto tale (Antonini 2022, 3; Fedele 2022, 21; Gallo 2022, 105)17;

b) il dettato dell’art. 53 Cost. viene ad apprezzarsi non tanto in un’ottica verticale, come canone di regolamentazione del rapporto del contribuente nella sua individualità rispetto alle pretese impositive dell’ente esponenziale della collettività e dunque rapportandoci all’art. 53 Cost. nella sua dimensione di limite di garanzia all’esercizio della potestà impositiva del legislatore a tutela della sfera patrimoniale dei componenti della collettività nella loro singolarità, quanto piuttosto in una prospettiva orizzontale e dunque come criterio di disciplina del rapporto tra i consociati nella distribuzione fra costoro degli obblighi contributivi.

In quest’ottica prospettica, possiamo dunque provare a formulare alcune riflessioni sulla coerenza del sistema nell’approccio alla tassazione degli extraprofitti congiunturali (quali pretese autonome forme di manifestazione di forza economica) in un’ottica di ragionevole distribuzione di carico fiscale tra i consociati18.

Innanzitutto il sovrapprofitto congiunturale – da intendersi propriamente come profitto, eccedente una determinata misura ritenuta ordinaria, eccezionalmente conseguito dall’attività svolta in un determinato settore per effetto di connotazioni strutturali o dinamiche privilegiate che questo manifesta nel suo mercato di riferimento in un determinato contesto congiunturale, come tale temporalmente limitato – sembra ritrarre la sua apprezzabilità come autonoma manifestazione di forza economica in sé da assoggettare a prelievo19 (ovvero come margine di redditività che manifesta una maggiore e diversa attitudine alla contribuzione tale da comportarne un aggravio di prelievo rispetto all’ordinario) in ragione, alternativamente o congiuntamente, del suo conseguimento/realizzazione:

a) a motivo di circostanze eccezionali-inaspettate-straordinarie;

b) esogene al contribuente stesso (e/o da costui speculativamente sfruttate a proprio vantaggio) che possono e, anzi, spesso vengono a ricollegarsi ad un contestuale peggioramento dei conti pubblici e della situazione socio-economica nonché contributiva della generalità degli altri consociati o di alcune fasce di popolazione;

c) senza impegno (e/o comunque ‘immeritatamente’)20.

Non è un caso che nell’allegato 2 alla Comunicazione della Commissione europea dell’8 marzo 2022 si parli di «misure fiscali intese a catturare alcuni dei rendimenti ottenuti da determinati produttori di energia elettrica» da considerare «eccessivi», «di matrice speculativa» e in ultima analisi da qualificare come «profitti fortuiti» con previsione di redistribuzione delle entrate così conseguite ai consumatori finali di energia elettrica.

Sotto questo profilo può spiegarsi la connotazione larvatamente sanzionatoria21 – nella duplice prospettiva punitiva, quanto alla sua (di regola) cripto-retrospettività22, e dissuasivo/deterrente nella sua proiezione pro futuro – oltreché perequativo/redistributiva quanto alla funzionalizzazione del relativo gettito, che sembra atteggiare spesso questo genere di prelievi: secondo una logica disincentivante in parte coincidente con quella che traspare dall’art. 33 del d.l. n. 78/2010 laddove la norma ha previsto, per i dirigenti e i titolari di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa nel settore finanziario, un prelievo addizionale con aliquota del 10% sui compensi variabili erogati sotto forma di bonus o stock options che eccedono l’importo corrispondente al triplo della parte fissa della retribuzione23: fattispecie rispetto alla quale la Corte costituzionale ha espresso una valutazione di manifestazione di attitudine alla contribuzione in sé del fatto assunto a presupposto: e dunque in termini assoluti e di principio (Losana 2015).

Si aprirebbe con ciò un panorama di riflessione che qui posso solo accennare in ordine al diverso apprezzamento fiscale – non sempre lineare – che il legislatore ha mostrato nel tempo di riservare ad altre forme di manifestazione di forza economica che, rispetto al soggetto di loro imputazione, si configurano come eccezionali/straordinarie o comunque in buona misura ricollegabili a fattori esterni ed estranei alla sfera volitiva del contribuente stesso.

Vengono in considerazione, da questo punto di vista, fra l’altro ma non solo, le scelte di politica fiscale in ordine:

a) alla tassazione delle plusvalenze immobiliari realizzate fuori da contesti economico-produttivi sia sotto il profilo dell’imposizione indiretta (quanto all’introduzione dell’INVIM ordinaria – in linea di continuità con la previgente imposta sui plusvalori delle aree fabbricabili e prima ancora con i contributi di miglioria specifica e generica – e poi alla sua soppressione in concomitanza con l’introduzione di un’imposta periodica sul patrimonio immobiliare) sia sotto il profilo dell’imposizione diretta: venendo in considerazione sotto questo profilo, in uno con l’evolversi dell’apprezzamento di imponibilità dei c.d. capital gains, la questione dei limiti di tassabilità – sempre come redditi diversi – delle c.d. ‘plusvalenze isolate’ per lungo tempo e, in parte, tutt’oggi legate al concetto di speculatività di loro realizzazione (Falsitta 1990, 93 sgg.; Falsitta 1991, 172 sgg.; Manzon 1989, 827 sgg.24);

b) alla tassazione degli incrementi patrimoniali ricollegati a vicende successorie o ad atti di liberalità che vede un approccio legislativo ondivago soprattutto da quando il tributo successorio, per effetto dell’intervenuta soppressione dell’imposta globale sull’asse ereditario netto (che finiva per atteggiarsi come una sorta di prelievo patrimoniale una tantum post mortem)25, ha chiaramente concentrato la logica dell’oggetto di imposizione dal patrimonio del de cuius esclusivamente all’arricchimento patrimoniale degli eredi/legatari: qui è solo il caso di ricordare la temporanea soppressione dell’imposta sulle successioni e donazioni26, la sua reintroduzione con significativa franchigia27, le polemiche politiche suscitate dalle ricorrenti ipotesi di suo inasprimento per i grandi patrimoni28;

c) alle diverse forme di discriminazione dell’imposizione con riferimento a forme di arricchimento conseguite ‘senza fatica’. Sotto questo profilo interessante riecheggiare la ratio giustificativa della discriminazione qualitativa dei redditi: un tempo realizzata, come già ricordato, con aggravio di imposizione dei redditi di fonte patrimoniale per il tramite dell’ILOR e oggi in qualche misura perseguita specularmente con meccanismi di alleggerimento della pressione fiscale sui redditi di lavoro dipendente29, ma nella stessa logica potrebbero inquadrarsi le scelte di favor fiscale riservate alle attività di lavoro autonomo e d’impresa connotate da carenza di significativa struttura organizzativa (si pensi al regime forfettario ai fini delle imposte sui redditi e IVA di cui all’art. 1 co. 54 – 89 lg. n. 190/2014 e ss.mm. riservato, a certe condizioni, ai contribuenti persone fisiche che esercitano attività d’impresa, arti e professioni in forma individuale e, più di recente, sempre per i lavoratori autonomi e le imprese individuali, all’esclusione da IRAP, disposta dall’art. 1 co. 8 lg. n. 234/2021 a partire dal periodo d’imposta 2022);

d) all’assoggettamento a prelievo reddituale delle vincite a giochi e scommesse dove, peraltro, l’alea che di regola contraddistingue il conseguimento di siffatti proventi, sembra in qualche misura dare ragione di un regime fiscale affatto peculiare estrinsecantesi nella forma della ritenuta alla fonte a titolo d’imposta con rivalsa facoltativa.

C’è poi da verificare la coerenza del sistema nell’approccio alla tassazione degli extraprofitti congiunturali in un’ottica di ragionevole/proporzionale distribuzione di carico impositivo tra i consociati, di nuovo in chiave solidaristica.

Sotto questo versante venendo in rilievo:

a) il possibile carattere spiccatamente selettivo del prelievo sotto il duplice profilo:

1) del comparto economico prescelto come destinatario dell’intervento normativo in ragione della connotazione particolarmente avvantaggiata che questo (si assume) registri rispetto al fenomeno congiunturale;

2) all’interno del comparto prescelto, della ulteriore limitatezza numerica della platea dei contribuenti interessati dalla misura a motivo della previsione di ulteriori requisiti selettivi interni che potrebbe prefigurare profili di criticità atteggiando la prestazione a guisa di un prelievo ad personam30.

b) la consapevolezza che il dibattito (sia a livello politico che accademico) in ordine all’an e al quomodo di tassazione dei sovraprofitti abbraccia e reca seco il tema della connotazione straordinaria e temporanea del prelievo.

L’un profilo (quello più propriamente della temporaneità) intrinseco e quasi ontologico alla manifestazione di capacità contributiva in sé considerata che si intende colpire: il prelievo è (e ha da essere) temporaneo nella misura in cui si giustifica ex art. 53 Cost. in ragione del permanere della contingente situazione di vantaggio congiunturale di cui il comparto economico colpito dal prelievo si assume venga a beneficiare: è dunque il presupposto stesso del prelievo che si appaleserebbe inidoneo di per sé a configurare la misura fiscale come strutturale e di sistema31.

L’altro (quello più propriamente della straordinarietà) estrinseco e ricollegato causalmente e funzionalmente all’esigenza di far fronte alla situazione emergenziale dei conti pubblici e alla necessità e urgenza di reperire risorse finanziarie e dunque conseguire gettito per intraprendere (nel caso di specie, specifiche) politiche di spesa pubblica: circostanza spesso se non sempre ricorrente a fondamento giustificativo di numerose prestazioni straordinarie imposte una tantum (anche con carattere di prestito forzoso)32 che si sono venute succedendo a ritmo incessante in questi ultimi tempi.

Constatazione, quest’ultima – concernente, appunto, il sempre più frequente ricorso ai prelievi straordinari (cui quello sui sovrapprofitti viene ricondotto, almeno nelle misure ad oggi normativamente varate) – che, a sua volta, sollecita almeno tre diversi ordini di riflessioni rilevanti ai fini dell’indagine che stiamo conducendo.

Innanzitutto, che siffatto carattere di straordinarietà dà conto e ragione del costante utilizzo del decreto-legge quale strumento di elezione per l’istituzione di questa tipologia di prelievi (peraltro a dispetto di quanto diversamente stabilito dall’art. 4 lg. n. 212/2000).

Laddove la straordinarietà, di volta in volta, si ricollega alla necessità di procedere sollecitamente ad una, seppur temporanea, rimodulazione della distribuzione dei carichi fiscali tra i consociati a motivo di contingenze emergenziali che investono vaste aree della popolazione per cicli economici avversi – com’è dichiaratamente nel caso della già ricordata sovrimposta sul reddito a carico degli enti creditizi banche, assicurazioni e intermediari finanziari introdotta in concomitanza con la soppressione della seconda rata IMU nel 201333 – ovvero all’esigenza di fronteggiare impegni sovranazionali non differibili ovvero criticità degli equilibri di bilancio statale non altrimenti arginabili se non con un immediato e sicuro innalzamento del gettito fiscale34, ovvero ancora alla opportunità (in presenza di significativi mutamenti dell’assetto dei tributi nel loro complesso) di preservare la distribuzione del carico fiscale quo ante (e comunque di traghettare i contribuenti nel nuovo assetto contributivo/distributivo non troppo repentinamente)35 come verificatosi in occasione della soppressione dell’ILOR e l’introduzione dell’IRAP.

D’altro canto, il fenomeno segnala, nella sua ormai ciclica ricorrenza, gli effetti della progressiva riduzione degli spazi di ricorso all’indebitamento pubblico dovuta alle modifiche apportate all’art. 81 Cost. dalla legge costituzionale n. 1 del 2012, in ottemperanza con gli impegni assunti dal nostro Paese sul piano europeo36: considerazione, quest’ultima, che peraltro offrirebbe il destro per aprire una ulteriore riflessione sulla problematica declinazione solidaristica della tassazione degli extraprofitti sotto il profilo del diverso costo politico (in chiave di consenso elettorale) che il ricorso all’indebitamento pubblico piuttosto che il ricorso al prelievo tributario rispettivamente comportano e, concentrando l’attenzione sotto quest’ultimo versante, le scelte di politica fiscale quanto ai criteri di riparto dei carichi pubblici implicano37.

Non solo.

Nell’evidenziare una inadeguatezza intrinseca e strutturale della fiscalità generale nel rispondere alle esigenze di spesa pubblica (anche quando declinata in chiave emergenziale o imprevista e/o imprevedibile), il fenomeno della proliferazione dei contributi straordinari dovrebbe sollecitare una adeguata riflessione sul complessivo approccio del legislatore nelle scelte di politica fiscale in merito, per l’appunto:

a) ai criteri di distribuzione dei carichi pubblici tra i consociati (dal punto di vista sostanziale);

b) alla salvaguardia dell’effettività di loro chiamata alla concorsualità fiscale (quello che, in sintesi, si definisce tutela dell’interesse fiscale inteso come l’interesse «generale della comunità» alla riscossione dei tributi) sotto il profilo procedurale.

Quanto al primo profilo, si rivelerebbe quanto mai opportuna un’attenta valutazione dell’incidenza distorsiva (rispetto ad un coerente disegno di ripartizione sui consociati dei carichi pubblici anche in chiave di funzionalità del sistema tributario) spiegata dal moltiplicarsi (e dall’estendersi) di regimi impositivi sostitutivi forfettari opzionali che si registra in particolare nel settore delle imposte sui redditi e dell’IVA.

E ciò nella misura in cui se, per un verso, essi finiscono per atteggiarsi in guisa di veri e propri regimi di micro flat taxes (andando così ad ulteriormente incrinare la già precaria progressività del sistema tributario in generale e dell’IRPEF in particolare), per l’altro, com’è noto, sono spesso giustificati, quanto agli obiettivi di politica legislativa perseguiti per loro tramite, dall’esigenza di favorire l’emersione di significative sacche di economia sommersa così inquadrandosi nelle strategie di contrasto a diffusi e capillari fenomeni di evasione fiscale38 ovvero quali strategie di sostegno all’occupazione, in specie quella giovanile, purtroppo sempre più veicolata – quanto alle forme di (purtroppo, spesso, primo) ingresso nel mondo del lavoro – dall’apertura di partite IVA piuttosto che dal fisiologico instaurarsi di rapporti di lavoro subordinato39.

Quanto al secondo profilo, non può non muoversi dalla constatazione dell’incidenza negativa che viene spiegata sulla percezione dell’inderogabilità in chiave solidaristica del dovere tributario, incombente su ciascun partecipante alla comunità dei consociati, dal ripetuto ricorso a misure para condonistiche: soprattutto sul versante riscossivo, ma non solo40. Misure la cui perniciosità si apprezza altresì per ciò che esse vanificano grandemente l’effetto deterrente e dissuasivo spiegato dalle politiche di contrasto all’evasione fiscale e all’evasione dalla riscossione messe in atto dagli uffici finanziari a ciò preposti41.

Il fenomeno, nella sua gravità, non ha mancato di essere sottolineato, in più occasioni, dalla stessa Corte costituzionale la quale, anche di recente, e, in particolare, con la sent. n. 120/2021 – dopo aver richiamato il disposto dell’art. 53 Cost. nella sua genuina natura di contenitore di uno dei tre doveri inderogabili al cui rispetto e adempimento i consociati sono chiamati l’uno rispetto all’altro e, ciascuno, nei confronti dell’ente esponenziale della collettività – ha opportunamente ricordato che il dovere contributivo (sostanziale) dei singoli implica e presuppone uno speculare dovere per il legislatore di predisporre tutti gli strumenti giuridici necessari a che ne sia adeguatamente presidiato, se del caso anche coattivamente, il relativo adempimento.

E che, dunque, il compito di assicurare piena attuazione al dovere inderogabile di solidarietà fiscale non si esaurisce per il legislatore nell’osservare il criterio costituzionalmente prescelto per descrivere, attraverso la selezione dei fatti espressivi di attitudine alla contribuzione, le fattispecie impositive e con ciò stabilire il riparto dei carichi pubblici tra i consociati ma implica ed impone, altresì e del pari indefettibilmente, a suo carico l’approntamento di una normativa adeguatamente idonea (in termini di efficacia ed efficienza) a garantire che siffatta chiamata alla concorsualità fiscale si traduca in atto: anche, se del caso, in chiave coercitiva. Tale profilo di doverosità di legiferazione riferito all’ente esponenziale della collettività rappresentando il contraltare del diritto costituzionalmente riconosciuto dei consociati (considerati non più nella loro singola individualità ma nella loro dimensione di comunità organizzata) a che sia garantita effettività e piena attuazione al sistema dei diritti sociali e civili riconosciuti dalla Carta Costituzionale.

In questo senso non possono dunque che essere salutati con favore i propositi emergenti nell’articolato della legge delega per la riforma fiscale di recente approvazione laddove esso espressamente prevede che, nell’esercizio della delega, il governo si adoperi per il potenziamento dello strumentario necessario per «prevenire, contrastare e ridurre l’evasione e l’elusione fiscale, anche attraverso la piena utilizzazione dei dati che affluiscono al sistema informativo dell’anagrafe tributaria, il potenziamento dell’analisi del rischio, il ricorso alle tecnologie digitali e alle soluzioni di intelligenza artificiale» (art. 2 co. 1, lett. b), con l’obiettivo di «ottenere, attraverso la piena interoperabilità tra le banche di dati, la disponibilità delle informazioni rilevanti e di garantirne il tempestivo utilizzo per operare azioni mirate, idonee a circoscrivere l’attività di controllo nei confronti di soggetti a più alto rischio fiscale, con minore impatto sui cittadini e sulle imprese anche in termini di oneri amministrativi» e al contempo «perseguire la riduzione dei fenomeni di evasione e di elusione fiscale, massimizzando i livelli di adempimento spontaneo dei contribuenti» (art. 17 lett. e nn. 2 e 3); oltre a intervenire per «incrementare l’efficienza dei sistemi della riscossione nazionali e locali, e semplificarli, orientandone l’attività secondo i princìpi di efficacia, economicità e imparzialità e verso obiettivi di risultato» (art. 18 co. 1 lett. a) nonché per «potenziare l’attività di riscossione coattiva dell’agente della riscossione» (art. 18 lett. d).

L’auspicio è, dunque, che proprio un intervento sistematico di razionalizzazione e ammodernamento della normativa in tema di accertamento e riscossione nel garantire maggiormente l’effettività della chiamata alla concorsualità fiscale della generalità dei consociati in termini di adempimento (spontaneo o coattivo) dei doveri contributivi di ciascuno, renda la fiscalità ordinaria in grado di garantire un gettito adeguato alle necessità di spesa pubblica con conseguente riduzione del ricorso a prelievi straordinari quali quelli di cui si discorre in questa sede che sicuramente non mancano di sollevare dubbi e perplessità non solo in via di principio ma anche più pragmaticamente sotto il profilo della loro coerente traduzione normativa42.

Nell’avviarci alla conclusione di questa nostra indagine, ci sia consentita infine un’ultima seppur breve riflessione che attiene al particolare atteggiarsi della connotazione solidaristica che il contributo straordinario da cui abbiamo preso le mosse sembra manifestare in ragione della sua disciplina come recata dagli artt. 37 e 38 del d.l. n. 21/2022 a motivo:

a) per un verso, dell’intendimento dichiaratamente perseguito di definitivo consolidamento del prelievo in capo al soggetto passivo con preclusione di sua traslazione in via di rivalsa e conseguente possibile incidenza sul consumo finale43;

b) per l’altro, dell’indicata destinazione specifica del relativo gettito a interventi di emergenza a favore di imprese e privati consumatori di energia in risposta alla crisi economica ed energetica innescata e acuita dal conflitto russo-ucraino: che atteggia il contributo in questione – e al pari e forse più il contributo sui profitti eccedenti di cui al regolamento 1854/2022 UE – alla stregua di un tributo di scopo (in ciò differenziandosi dalla Robin Hood Tax il cui gettito era invece destinato ad essere acquisito alla fiscalità generale).

L’obiettivo sembra essere quello di voler addivenire ad una manovra redistributiva – togliendo parte dei guadagni congiunturali ‘immeritati’ che riprovevolmente (?) le imprese hanno conseguito per utilizzarli a vantaggio di coloro che (fasce sociali più deboli, imprese) maggiormente ne hanno subito le conseguenze sfavorevoli44: il tutto secondo una logica di solidarietà che assume connotati di circolarità (chi ha guadagnato dalla crisi deve supportare chi ne sta pagando le conseguenze)45, probabilmente non nuova all’esperienza fiscale di questi utili anni – si pensi all’imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili IRESA – ma che, ci sembra, potrebbe aprire nuovi interessanti scenari di riflessione su un diverso modo di concepire il riparto dei carichi pubblici tra i consociati anche in termini di valorizzazione del ruolo sociale dell’impresa46.

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Laura Castaldi, University of Siena, Italy, castaldi@unisi.it, 0000-0002-8769-9795

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Laura Castaldi, La problematica declinazione solidaristica della tassazione degli extraprofitti: una riflessione sulle scelte normative di riparto dei carichi pubblici tra i consociati, © Author(s), CC BY-SA, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5.10, in Laura Castaldi, Federico Lenzerini, Francesco Zini (edited by), Le dimensioni del principio solidaristico nel terzo millennio, pp. -104, 2024, published by Firenze University Press and USiena PRESS, ISBN 979-12-215-0368-5, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5

Approfondire il significato e la portata della solidarietà riferiti al fenomeno tributario nell’ordinamento dell’Unione europea (‘UE’ o ‘Unione’) richiede alcune considerazioni iniziali che si riflettono sul perimetro, sul metodo e sui contenuti dell’indagine.

In primo luogo, l’origine. Nonostante l’evoluzione storica, economica, giuridica e istituzionale abbiano portato a riconoscere il fenomeno europeo come una esperienza di ‘nuovo genere’1 che, sul piano giuridico e istituzionale, realizza un’integrazione con l’ordinamento e le istituzioni degli Stati membri2, le fonti istitutive dell’Unione restano i trattati internazionali che, strutturalmente, dirigono i precetti normativi nei confronti degli Stati contraenti, piuttosto che degli individui o delle entità giuridiche. In una prima approssimazione, dunque, i trattati3 riconoscono e perseguono forme di solidarietà orizzontale fra gli Stati membri e/o verticale fra l’Unione e i singoli Stati membri, piuttosto che fra gli individui o fra l’Unione e gli individui.

In secondo luogo, la ricorrenza del termine. Una meccanica ricognizione dell’uso del termine solidarietà nei trattati conferma tali conclusioni, ovverosia che esso è impiegato principalmente per qualificare i rapporti fra gli Stati membri e fra l’Unione e i paesi terzi, mentre nel Preambolo al Trattato sull’Unione europea (‘TUE’) il riferimento è alla solidarietà fra i popoli degli Stati membri. Rispetto a questa rappresentazione, costituiscono un’eccezione l’art. 3, par. 3, del TUE, che contiene un espresso riferimento alla «solidarietà tra le generazioni» la CDFUE, ove è solennemente affermato che l’Unione è istituzione fondata sopra la solidarietà (Preambolo), oltre a uno specifico Titolo rubricato al tema4.

Da ultimo, il fenomeno tributario. La funzione che il tributo tradizionalmente assume nell’ordinamento dell’Unione non è quella fiscale, ovverosia di realizzare il riparto delle spese dell’Unione fra i propri consociati quanto, piuttosto, di strumento funzionale alla realizzazione degli obiettivi UE e, in particolare, al funzionamento del mercato interno e della libera concorrenza. Non intendo negare che, con l’instaurazione dell’Unione Doganale e con la successiva riforma del sistema delle risorse proprie, non si siano affacciati nell’ordinamento UE dei tributi diretti alla copertura delle spese pubbliche, ma questi hanno sempre rivestito un carattere quantitativo marginale e, soprattutto, restano comunque tributi con (preminente) finalità extrafiscale e, nello specifico, strettamente connessa alla regolazione del funzionamento del mercato interno.

Tenendo fermi questi elementi, che si intrecceranno nel corso della trattazione, il tema della solidarietà tributaria nel sistema giuridico dell’Unione verrà affrontato lungo due differenti direttrici. La prima, discussa al paragrafo 2, cercherà di scovare le tracce della solidarietà tributaria negli elementi costitutivi del mercato interno e nella disciplina della libera concorrenza. In questa prima direttrice, la funzione fiscale concorre alla regolamentazione del mercato interno e della libera concorrenza non diversamente dalle regole applicabili agli altri settori e ai meccanismi dell’economia di mercato.

La seconda direttrice, diversamente, si riferisce alle regole che informano l’Unione Economica e Monetaria (‘UEM’), soprattutto nell’epoca successiva alla crisi economica post-Covid-19, e alla rinnovata enfasi per un sistema delle risorse proprie basato sui tributi propri (paragrafo 3).

Il paragrafo 4 delineerà alcune conclusioni.

La nozione di mercato interno contenuta nel TFUE è basata sulle libertà fondamentali (art. 26, par. 2). Tuttavia, risulta difficile negare che anche le regole relative alla concorrenza contenute nel Titolo VII della Parte Terza siano costitutive di quella nozione. Questa conclusione è giustificata dall’ampia nozione elaborata dalla giurisprudenza europea – «la nozione di mercato comune, elaborata dalla Corte nella sua costante giurisprudenza, mira ad eliminare ogni intralcio per gli scambi intracomunitari al fine di fondere i mercati nazionali in un mercato unico il più possibile simile ad un vero e proprio mercato interno»5 – sia dalle disposizioni fiscali del Trattato e, in particolar modo, dall’art. 110 TFUE, che sono dirette all’eliminazione di ostacoli alla libera circolazione e delle distorsioni alla libera concorrenza6. Astraendo dalla definizione del Trattato, la nozione giurisprudenziale ha una chiara connotazione funzionale, volta a comprendere tutte quelle regole volte a perseguire l’armonizzazione giuridica ed economica dei sistemi statali o, detto diversamente, alla ricerca della neutralità di trattamento (fiscale) fra situazioni puramente interne e situazioni transfrontaliere.

Come ho già rilevato più ampiamente altrove (Bizioli 2022, 407), la disciplina dell’Unione Economica e Monetaria (‘UEM’) presenta almeno due espressioni del valore della solidarietà delle Istituzioni europee verso gli Stati membri. La prima, componente originaria delle regole UEM, si trova nell’art. 122, par. 2, TFUE che prevede:

La seconda, introdotta a seguito della crisi economica che ha colpito l’Unione nel 2008, consente agli Stati membri dell’area euro di

Una lettura d’insieme delle due disposizioni consente certamente di affermare che, primariamente, il meccanismo di funzionamento dell’UEM è basato sul coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri (art. 119 TFUE), sulla disciplina rigida delle regole di finanza pubblica (art. 126 TFUE e gli atti di normazione secondaria) e sul monopolio del governo dell’euro, affidato alla Banca centrale europea, integrato dal coordinamento delle politiche monetarie per gli Stati che non adottato l’euro (art. 127 ss. TFUE)21. Tuttavia, la rigidità di questa conclusione è bilanciata dal recupero, in funzione sussidiaria, del valore solidaristico espresso dai succitati art. 122, par. 2, e 136, par. 3, TFUE, secondo i quali le Istituzioni europee possono (i) disporre dell’assistenza finanziaria nei confronti degli Stati membri che si trovino in difficoltà a causa di calamità naturali o di circostanze che sfuggono al loro controllo e/o (ii) costituire istituzioni o strumenti che perseguano una funzione di stabilizzazione finanziaria per gli Stati membri dell’area euro.

Sebbene l’assistenza finanziaria, che nel linguaggio della teoria del federalismo fiscale può essere definita come potere di stabilizzazione, sia limitata a situazioni ‘eccezionali’ e sia soggetta a condizioni di (stretta) condizionalità, essa nondimeno rappresenta un’evidente espressione di solidarietà verticale all’interno dei trattati europei.

Si deve dar conto che, pur riconoscendo che l’art. 122, par. 2, TFUE sia espressione del valore solidaristico, la Corte di giustizia ne ha offerto un’interpretazione piuttosto restrittiva nel caso Pringle. Al par. 65 della sentenza, il cui oggetto era la legittimità dell’art. 136, par. 3, TFUE, la Corte osserva che

In questa ricostruzione, dunque, l’art. 122, par. 2, TFUE non legittimerebbe la creazione di una provvista finanziaria stabile, interna o esterna al bilancio dell’Unione, in funzione di stabilizzazione dell’UEM, perché tale ultimo articolo consentirebbe singoli atti di intervento e non un’attività di stabilizzazione economica.

Non intendo ripetere anche in questa sede che considero questa soluzione interpretativa piuttosto affrettata, perché confonde la temporaneità dell’intervento finanziario con la temporaneità dei mezzi finanziari per provvedere all’intervento (Bizioli 2022, 426); diversamente, l’aspetto fattuale che intendo richiamare è che il più recente (e più ampio mai realizzato) intervento di assistenza finanziaria, il NextGenerationEU, trova fondamento proprio nell’art. 122 TFUE. Il Regolamento (UE) 2020/2094 del Consiglio del 14 dicembre 2020, fissa quale base giuridica l’art. 122 TFUE e, al considerando (5) assegna a tale disposizione l’istituzione di un programma finanziario

In conclusione, l’attuale disciplina dell’UEM riconosce un ruolo fondamentale e prioritario agli Stati membri, soprattutto imponendo rigide regole di controllo ex ante ed ex post della finanza pubblica statale. Nell’ambito di tale disciplina, tuttavia, emerge con tutta evidenza il valore solidaristico, che trova compiuta attuazione nel potere di assistenza finanziaria previsto dall’art. 122, par. 2, TFUE e, limitatamente all’area euro, nell’attribuzione di una competenza a istituire un meccanismo stabile di assistenza finanziaria.

In questo quadro giuridico, un tema decisivo resta aperto: come finanziare tali poteri e tali meccanismi.

L’esperienza passata racconta che il NextGenerationEU è stato finanziato attraverso capitali raccolti sul mercato finanziario dall’Unione europea e verrà restituito, parzialmente, da risorse degli stessi Stati membri e, per il residuo, attraverso una modifica del sistema delle risorse proprie dell’Unione. Questa scelta è stata obbligata dall’attuale assetto delle finanze pubbliche dell’UE, il cui bilancio deve risultare «in pareggio» (art. 310, par. 1, TFUE) e la cui dimensione complessiva è insufficiente per finanziare interventi di stabilizzazione a seguito di shock economici asimmetrici.

Diversamente, il Meccanismo Europeo di Stabilità (‘MES’), l’organizzazione intergovernamentale creata dagli Stati membri dell’area euro nel 2012 per proteggere la moneta unica dagli shock economici asimmetrici, è finanziata direttamente dagli Stati costituenti e gestita da un consiglio di amministrazione.

Come si può comprendere da questa sintetica ricostruzione, sia il NextGenerationEU, sia il MES dipendono integralmente dal finanziamento (o, quantomeno, dalla garanzia) degli Stati membri. Queste modalità si addicono a forme di aggregazione (economica e politica) meno sofisticate dell’Unione (o, se vogliamo, più ‘primitive’ rispetto all’Unione) che, in questo momento storico, dovrebbe cercare di realizzare il finanziamento della propria spesa pubblica con tributi. Sono certamente consapevole che si tratta di un punto di arrivo complesso, sia per fattori politici, sia per quelli giuridici. Fra i più rilevanti, concorrono (a) il deficit democratico dell’Unione in materia tributaria, stante il fatto che al Parlamento europeo è assegnata a una funzione meramente consultiva e (b) il deficit di sovranità in materia tributaria affermato da alcune Corti costituzionali degli Stati membri24.

Non risulta particolarmente difficile giungere ad alcune conclusioni finali, perché ampiamente anticipate nei singoli paragrafi.

Con riguardo al mercato interno, il valore solidaristico emerge espressamente nelle ‘deroghe’ alla disciplina degli aiuti di Stato, mentre è latente nell’ambito delle libertà fondamentali. La Commissione e il Consiglio, in attuazione delle politiche fiscali internazionali, hanno recuperato i concetti di imposizione giusta ed equa, i cui connotati tuttavia sono piuttosto sfuggenti e, quindi, sfuggente appare altresì la giustificazione teorica sottesa.

Diversamente, il valore solidaristico appare con tutta evidenza nella disciplina dell’UEM, sebbene come espressione di eccezionalità rispetto all’attività di coordinamento delle politiche economiche e al rispetto di rigide norme sulla gestione della finanza pubblica da parte degli Stati membri.

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Dalle varie definizioni di solidarietà elaborate dagli studiosi di scienze sociali si possono ritrarre essenzialmente due elementi costitutivi del concetto: 1) l’eguaglianza della posizione sociale (si pensi al contesto situazionale su cui poggiavano le corporazioni medievali, la fraternité giacobina, le organizzazioni sindacali ecc.); 2) l’azione collettiva (o comunione d’agire), in quanto il singolo si adopera in favore dell’altro come un soggetto unitario nel perseguimento degli scopi del gruppo (in alcuni casi anche in funzione antagonista verso altri interessi)1.

La solidarietà assume rilevanza in una dimensione ‘esistenziale’, se si accoglie la ricostruzione di Heiddeger (1927) 2005, 235 sgg. secondo cui il concetto di ‘Cura’ (o meglio dell’avere cura) costituisce l’essere dell’Esserci (Dasein) e, a sua volta, del Con-essere (Mitsein). Da questo punto di vista la rilevanza pre-giuridica o esistentiva di tale dato, consente di accertare che l’individuo può intraprendere una propria iniziativa progettuale proprio perché esistono gli ‘altri’ e le cose del modo che si rendono utilizzabili in quel disegno di vita autentica, ossia lo sviluppo di ciò che va oltre il mero ‘essere gettato nel mondo’ (ciò che Heiddeger chiama ‘deiezione’). È in ragione di questa condizione originaria dell’esistenza che nasce l’interscambio come conseguenza della Cura da realizzare in ragione dell’appartenenza al Con-essere.

Durkheim (cfr. Durkheim 1893) aveva già compiuto una corretta distinzione contenutistica all’interno del concetto in ragione del contesto situazionale in cui lo spirito solidaristico si può sviluppare. E difatti, nelle società primitive la solidarietà assumeva una connotazione ‘meccanica’ derivante dall’adesione del singolo ad una coscienza collettiva basata sulla situazione sociale comune. Con la differenziazione del lavoro dei singoli si è assistito al passaggio ad una solidarietà ‘organica’, in cui gli individui sono parte del corpo sociale. Tuttavia, l’aumento della segmentazione del lavoro ha dato luogo ad un progressivo incremento dell’individualismo e della differenziazione sociale con una riduzione della solidarietà. Questo sfasamento chiamato ‘anomia sociale’ deve trovare un correttivo nell’educazione proprio per recuperare quella spinta ‘automatica’ e originaria verso l’altro, raggiungendo un ‘ideale di umanità totale’ (ossia l’universalizzazione del riconoscimento reciproco nell’appartenenza al tutto).

Il richiamo alla ricostruzione di Durkheim offre lo spunto per leggere nell’art. 2 Cost. tale funzione educativa. Pur essendo il frutto delle diverse anime che generarono la nostra Carta Costituzionale (a partire dal Codice di Camaldoli per quanto riguarda l’area cattolica fino alle ricostruzioni fondate sul solidarismo operaio), l’affermazione di un ‘dovere inderogabile’ riferito alla solidarietà identifica un obbligo cui ciascuno è tenuto nel tutto (ossia il concetto astratto di Repubblica-comunità) in ragione del suo Con-essere in quel tutto.

Da questo punto di vista, si tratterebbe di un obbligo morale volto al recupero di quella primigenia condizione di adesione alla coscienza sociale circa l’azione del singolo nella consapevolezza dell’altruità.

Non solo. L’obbligo assume valenza prescrittiva in chiave di giuridicizzazione della solidarietà, in quanto permette all’individuo di intraprendere quella dimensione progettuale-esistentiva nel Con-essere. La libertà altrui si deve ‘fondare’ sulla predisposizione di quelle premesse in cui l’individuo può progettare la propria vita autentica rifuggendo quella condizione originaria della ‘deiezione’.

In questo senso, il tema si ricollega all’origine del termine ‘solidarietà’ (mutuato dall’in solidum obligari del diritto romano) come ‘obbligazione sociale’ (secondo la definizione di Léon Bourgeois)2, in quanto il diritto assume un compito perequativo per assicurare la libertà e, quindi, per tornare ad Heiddeger, l’implementazione di quella dimensione progettuale-esistentiva dei singoli.

Ciò identifica una funzione attiva dello Stato, volta ad attuare un’eguaglianza delle condizioni di partenza per lo sviluppo dell’individuo nella società e per la società (i.e. eguaglianza in senso sostanziale).

Sul piano della ripartizione della spesa per realizzare il disegno costituzionale, la solidarietà tributaria, per certi versi, risponde alla nozione tradizionale, per altri si distacca da essa: e difatti, in una prospettiva verticale nei confronti dello Stato, la partecipazione al concorso deve investire ‘tutti’ in ragione della ‘pari dignità sociale’ di tutti gli individui nel gruppo dinnanzi alla legge (eguaglianza formale); tuttavia, in una prospettiva orizzontale (concernente i rapporti fra i consociati), essa si distingue dalla solidarietà tout court per ciò che essa muove da un elemento costitutivo ‘invertito’ rispetto alla nozione originaria, traendo spunto da una diseguaglianza sostanziale e cioè da quella derivante dalla diversità di capacità contributiva fra gli individui, i quali – pur essendo tutti formalmente eguali dinnanzi alla legge – devono concorrere al riparto della spesa pubblica ciascuno in ‘ragione’ del diverso sacrificio economico che possono sostenere. Questo dato è evidente sotto il profilo del co. 1 dell’art. 53 Cost. (là dove la capacità contributiva assurge a presupposto e a limite della tassazione) e lo è ancor di più nel co. 2 del medesimo articolo (secondo cui il sistema delle imposte sui redditi deve essere ‘informato’ a criteri di progressività), per ciò che chi ha di più riesce a sopportare meglio la perequazione di risorse rivolte alla collettività.

L’in solidum obligari in ambito tributario è quindi una solidarietà ‘paritetica, ma ragionevolmente differenziata’, in quanto si basa sull’appartenenza del singolo nel Con-essere, ma richiede un impegno in misura differente a seconda della diversa capacità contributiva che il singolo è in grado di esprimere.

Tale prospettiva richiede un punto di equilibrio da perseguire (anche nell’interesse della stessa Repubblica) tramite ragionevolezza del decisore pubblico che deve ‘organizzare’ tale piano di riparto. E difatti, la ‘ragione’ (cui fa riferimento l’art. 53, co. 1) è la forza che concilia fra gli interessi individualistici, presupponendo consapevolezza di circostanze e di limiti nel contesto valoriale in cui la scelta legislativa viene adottata.

Su tale basi è possibile veicolare un regime impositivo prossimo ad un punto di equilibrio costituito da ciò che Rawls chiamava Fairness, per il cui tramite si potrebbe tornare ad una ‘solidarietà meccanica’ (vedi Rawls 1958).

Detto altrimenti, siccome la solidarietà tributaria si rivolge verso l’attuazione del suum cuique tribuere nell’inveramento di una giustizia distributiva (ossia una ‘Giustizia vera’ in quanto non foriera di divisioni nella società), la normativa tributaria deve muovere da un’adeguata giustificazione fra chi ‘può’ sostenere di più il riparto e chi ‘deve’ subire meno il carico pubblico. Tale giudizio si deve indefettibilmente basare sul canone della ragionevolezza e del principio di proporzionalità dell’azione pubblica (quale metodo di identificazione del contenuto del primo criterio), in quanto essi consentono di raggiungere un punto di equilibrio che si pone nell’interesse dei contribuenti, ma anche nell’interesse dello Stato. E difatti, una tassazione svincolata da parametri di giustizia finisce col condurre ad un inaridimento della fonte produttiva e, quindi, alla futura perdita di risorse economiche che si assottiglieranno in vista del raggiungimento degli obiettivi sociali tracciati dalla stessa Costituzione.

Secondo questi parametri, l’obbligo di solidarietà tributaria impone di colpire in modo diverso differenti forme di capacità contributiva e – rispetto alle situazioni patologiche – reagire alle condotte di free riding, ossia quelle di coloro che per ragioni individualistiche/egoistiche – si sottraggono ai doveri derivanti dall’appartenenza alla Repubblica-comunità (evasione, elusione o altre forme di pianificazione fiscale aggressiva).

La disciplina delle società di comodo (art. 30 della l. n. 724/1994) offre un esempio emblematico delle difficoltà di raggiungimento del punto di equilibrio testé rimarcato.

Tale iniziativa legislativa ha preso le mosse dalla necessità di disincentivare l’utilizzo dello strumento societario per fini di mero godimento dei beni da parte dei soci, i quali ‘potrebbero’ impiegare tale escamotage per sottrarsi all’obbligo di solidarietà tributaria.

Più nel dettaglio, a prescindere da indici di sostanza economica riferibili alla società, si prevede una prima presunzione di ‘non operatività’ basata (a valle) sui meri risultati e non già (a monte) sulla struttura organizzativa dell’attività. E invero, ove le società commerciali non conseguano i ricavi minimi desumibili da determinati coefficienti applicati al valore di immobilizzazioni, partecipazioni, obbligazioni o strumenti finanziari, navi (c.d. ‘test di operatività’), esse ricevono una diversa qualificazione soggettiva come ‘società non operativa’ che fa scattare una seconda presunzione concernente il presupposto impositivo, ossia con imputazione di redditi minimi presunti calcolati sulla base di altri coefficienti al valore dei surricordati asset patrimoniali (partecipazioni, immobili, navi).

A ciò si aggiungono ulteriori conseguenze sul piano delle imposte sui redditi (ossia una maggiorazione dell’aliquota del 10,5%, l’inutilizzabilità ‘in avanti’ delle perdite realizzatesi nel medesimo periodo di imposta e la rilevanza delle perdite pregresse limitata alla parte di reddito eccedente quello minimo presunto), ai fini IRAP (cioè l’incremento del valore della produzione netta sulla base del dato presunto) e ai fini dell’IVA (ossia l’inutilizzabilità delle eccedenze a credito formatasi in relazione all’IVA sugli acquisti).

Lo stesso meccanismo presuntivo era stato esteso anche in relazione alle società che hanno conseguito perdite per cinque anni consecutivi (c.d. società in perdita sistemica)3.

Oltre ad alcuni casi di esclusione da tale regime4, al contribuente è data la possibilità di disapplicare tale norma, provando l’esistenza in concreto di oggettive situazioni che hanno reso impossibile il conseguimento dei ricavi (in sede di interpello e/o in sede giudiziale).

Tale scelta legislativa pone dei profili di criticità rispetto ai canoni fondamentali su cui si regge la solidarietà tributaria sia sotto il profilo del merito che per quanto concerne il metodo applicato.

Sin da subito, si può osservare che la misura – investendo orizzontalmente tutte le società commerciali (a prescindere dalla loro effettiva dimensione organizzativa) – finisce per ‘colpire’ non solo soggetti che creano ‘costruzioni di puro artificio’ (volti a perseguire finalità contrarie a quelle ammesse dall’ordinamento tributario come l’ottenimento di benefici derivanti dal diritto europeo o dalle convenzioni contro le doppie imposizioni), ma anche contribuenti che non riescono a conseguire ricavi minimi anche solo per mera ‘incapacità’ di gestione. In tal modo si finisce per mettere sullo stesso piano situazioni totalmente differenti: i free riders (ossia chi sfrutta lo strumento societario per finalità contrarie alla normativa tributaria) e gli ‘sprovveduti’ (ossia coloro che esercitano effettivamente un’attività economica, ma per mancanza di idoneità meramente gestionale non riescono a raggiungere i risultati richiesti dai coefficienti normativi).

In conclusione, la normativa in discorso presenta notevoli elementi di incoerenza sistematica che non possono giustificare una maggiore tassazione anche alla luce delle sue (non chiare) premesse fondanti.

Se si vuole contrastare il fenomeno delle società schermo, si dovrebbe assumere un’impostazione analoga a quella europea, in cui la sostanza economica dell’attività imprenditoriale deve essere analizzata non tanto sotto il profilo dei risultati (proprio perché come visto si finisce per colpire anche contribuenti che per mera incapacità nella gestione degli affari non hanno raggiunto i ricavi minimi), ma in relazione agli aspetti organizzativi (dotazione organica, esternalizzazione di servizi ordinari, ecc.). Il mancato superamento degli indici dovrebbe costituire solo un alert in capo all’Amministrazione finanziaria (per condurre ulteriori accertamenti in concreto) ed escludere solo i benefici che potrebbero ricevere tali soggetti secondo il diritto europeo o a livello convenzionale oppure a livello interno (come ad es. l’utilizzo delle perdite), ma non potrebbe dare luogo ad un aggravio della tassazione sulla base di un reddito figurativo.

La disciplina attuale impedisce il raggiungimento di quel punto di equilibrio che deve sussistere fra l’obbligo di solidarietà tributaria cui anche il soggetto societario è tenuto in ragione dell’appartenenza alla comunità e le alte regole di civiltà giuridica che non possono essere disattese dal legislatore (capacità contributiva, ragionevolezza e proporzionalità delle scelte).

Da questo punto di vista, è da salutare con favore l’abrogazione delle norme sulle società in perdita sistemica (secondo un indirizzo di semplificazione), ma si deve auspicare una revisione della disciplina delle società non operative nell’ottica di una maggiore coerenza con i fini perseguiti (idoneità) e in una prospettiva di minore invasività della reazione ordinamentale attraverso la predisposizione di strumenti necessari rispetto agli obiettivi (necessità). Ciò al fine di evitare di mettere sullo stesso piano i c.d. free riders (ossia chi abusa di costruzioni di puro artificio per conseguire indebiti vantaggi in termini di elusione, evasione o pianificazione fiscale aggressiva) con coloro che, invece, hanno scarse capacità nella gestione dei propri affari. È vero che anche quest’ultimi possono provare circostanze oggettive impedienti, ma se il problema deriva da un’incapacità soggettiva, va da sé che quella scriminante non troverebbe applicazione. In ogni caso, la possibilità di attivare la procedura di interpello e/o il sindacato giurisdizionale sull’applicazione del trattamento fiscale in peius comporta comunque dei costi per le imprese che meritano di essere considerati in una prospettiva di semplificazione fiscale (come già avvenuto per le società in perdita sistemica).

La revisione della normativa in esame è attualmente oggetto di discussione nell’ambito dell’attuazione della recente delega fiscale. E invero, il legislatore ha delegato il governo a rivedere la disciplina delle società non operative, prevedendo, per un verso, l’individuazione di nuovi parametri, da aggiornare periodicamente, che consentano di individuare le società senza impresa (considerando i princìpi elaborati ai fini IVA dalla giurisprudenza di legittimità e della Corte di giustizia dell’UE) e, per altro verso, la determinazione di cause di esclusione che tengano conto, tra l’altro, dell’esistenza di un congruo numero di lavoratori dipendenti e dello svolgimento di attività in settori economici oggetto di specifica regolamentazione normativa (art. 9, co. 1, lett. b della l. n. 111/2023).

Sicché, sul punto non rimane che attendere possibili evoluzioni del regime, ancorché le prospettive di riforma non sembrano toccare gli effetti (cioè l’aspetto più problematico della disciplina correlato all’imputazione di redditi figurativi a fronte di una qualificazione di non operatività), quanto piuttosto la delimitazione dei presupposti oggettivi.

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Giuseppe Mercuri, Solidarietà fiscale e società di comodo, © Author(s), CC BY-SA, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5.12, in Laura Castaldi, Federico Lenzerini, Francesco Zini (edited by), Le dimensioni del principio solidaristico nel terzo millennio, pp. -129, 2024, published by Firenze University Press and USiena PRESS, ISBN 979-12-215-0368-5, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5

Nonostante sia stata più volte evidenziata in Parlamento la necessità di una riforma dell’imposta sul reddito delle persone fisiche (c.d. IRPEF)2 e, nell’ambito di essa, del regime fiscale da riservare alla famiglia,

Come confermato dalla Corte costituzionale, l’attenzione riservata dal legislatore alla famiglia sul piano fiscale è stata (ed è tuttora) scarsa, nonostante le norme costituzionali impongano allo Stato di promuoverne, in un’ottica solidaristica, la formazione e lo sviluppo dato il suo innegabile ruolo di soggetto propositivo della società e la sua strutturale preordinazione alla soddisfazione di esigenze economiche e personali, che altrimenti dovrebbero essere gestite a spese della collettività (Pace 2021, 33).

È per tale ragione che non può non accogliersi con favore la recente legge delega 9 agosto 2023, n. 111 per la riforma fiscale che tra i principi e criteri direttivi annovera proprio i seguenti:

Tale delega, se opportunamente implementata, potrà costituire l’occasione, per il legislatore, di procedere ad una riforma dell’IRPEF volta ad assicurare alla famiglia una tutela maggiore rispetto a quella fino ad oggi garantita.

Nell’ambito del sistema fiscale e, in particolare, della tassazione dei redditi delle persone fisiche, la tutela della famiglia è, infatti, affidata a due sole misure:

1) le detrazioni per i familiari a carico ex art. 12 TUIR;

2) le deduzioni e le detrazioni per specifiche spese effettivamente sostenute dal soggetto passivo IRPEF nel diretto interesse dei propri congiunti ex artt. 10 e 15 TUIR (si pensi alle spese sostenute nei campi dell’istruzione, della formazione, della sanità).

Sul piano extrafiscale, invece, la formazione e lo sviluppo della famiglia sono stati favoriti dal legislatore attraverso molteplici istituti, variamente denominati (assegni, bonus, premi4), consistenti nella erogazione di somme di denaro a famiglie con figli a carico e confluiti, dal 1º marzo 2022, in un unico istituto: l’Assegno Unico e Universale (c.d. AUU).

Introdotto dal d.lgs. 21 dicembre 2021, n. 230, in attuazione della legge delega 1º aprile 2021, n. 46, l’Assegno Unico e Universale è stato istituito al fine di perseguire un duplice obiettivo5:

1) «riordinare, semplificare e potenziare, anche in via progressiva, le misure a sostegno dei figli a carico»;

2) «favorire la natalità, sostenere la genitorialità e promuovere l’occupazione, in particolare femminile».

Si tratta – giova chiarirlo fin da subito – di obiettivi eccessivamente ambiziosi da poter essere realizzati con un unico strumento. Tra questi, quello del riordino degli strumenti esistenti e l’allargamento del sostegno potenzialmente a tutti costituisce, come si vedrà approfonditamente in seguito, la vera (e forse unica) svolta determinata dall’AUU nelle politiche sociali a sostegno della famiglia.

Occorre, dunque, chiedersi se la scelta legislativa (effettuata con il d.lgs. n. 230 del 2021 e confermata dalla recente Legge di bilancio 20236) di procedere al riordino e al potenziamento delle sole misure extrafiscali (nell’ottica di una solidarietà extrafiscale) possa considerarsi di per sé sufficiente ad assicurare una tutela effettiva alla famiglia o se non sarebbe opportuno procedere ad un potenziamento anche delle misure fiscali attraverso una revisione di quelle poche misure esistenti (direzione verso la quale sembra procedere la recente legge delega) e/o l’introduzione di nuove misure nell’ambito di una riforma strutturale dell’IRPEF (ispirata ad una maggiore solidarietà fiscale).

Per rispondere a tale interrogativo appare imprescindibile muovere da un esame (seppur breve) delle misure fiscali attualmente vigenti a tutela della famiglia e delle relative criticità.

Come si è anticipato, il sostegno alla famiglia è stato assicurato dal legislatore, sia pure in maniera non sempre adeguata, soprattutto attraverso misure di natura extrafiscale22, vale a dire attraverso erogazioni di denaro, sostituite, a decorrere dal 1º marzo 2022, da un’unica misura: l’Assegno Unico e Universale per i figli a carico (c.d. AUU)23.

L’Assegno Unico e Universale costituisce uno strumento:

Diversamente da quanto previsto per le detrazioni fiscali ex art. 12 TUIR, l’entità dell’AUU è determinata non in relazione all’importo del reddito complessivo posseduto dal genitore che intende fruire del beneficio (da ritenersi ormai inidoneo a costituire un indice in grado di misurare efficacemente la capacità contributiva del soggetto passivo), ma in relazione all’importo dell’ISEE (Pepe 2020, 7; Carpentieri 2022, 3; Baldini, Giannini e Pellegrino 2021) del nucleo familiare, calcolato tenendo conto non solo dei redditi, ma anche dei valori del patrimonio mobiliare e immobiliare della famiglia, rapportandoli alla numerosità del nucleo familiare attraverso una specifica scala di equivalenza30.

In dettaglio, l’assegno spetta per ogni figlio minorenne a carico e, per un importo ridotto, ai figli maggiorenni a carico fino al compimento dei 21 anni di età, se impegnati in attività di formazione scolastica, lavorativa o professionale con un reddito inferiore agli 8.000 euro annui oppure se disoccupati e in cerca di lavoro presso i servizi pubblici per l’impiego o impegnati nel servizio civile unico31.

L’importo massimo dell’assegno è pari a 175 euro mensili per ciascun figlio minorenne, ovvero a 85 euro mensili per ogni figlio maggiorenne per le famiglie con ISEE fino a 15.000 euro.

Per le famiglie con ISEE superiore ai 15.000 euro l’importo dell’assegno diminuisce gradualmente fino ad arrivare ad un trasferimento minimo di 50 euro mensili a figlio (ovvero a 25 euro nel caso di figli maggiorenni); le famiglie con un ISEE pari o superiore ai 40.000 euro o che non presentano l’ISEE ricevono, se ne fanno richiesta, comunque, per ciascun figlio, importi mensili corrispondenti a quelli minimi previsti per i vari casi32.

L’effetto sostitutivo dell’Assegno opera non solo nei riguardi delle misure extrafiscali, con cui condivide la natura, ma anche nei riguardi delle detrazioni fiscali per figli a carico ex art. 12 TUIR e, in particolare, per i figli di età inferiore ai 21 anni. Ne deriva che:

Solo i genitori di figli disabili con più di 21 anni, oltre a percepire l’assegno, possono continuare a fruire delle detrazioni fiscali per figli a carico.

L’assegno non sostituisce, però, le detrazioni e le deduzioni riconosciute dagli artt. 10 e 15 TUIR per spese effettivamente sostenute dai genitori nell’interesse dei figli34, compresi quelli minori di 21 anni. Il punto, inizialmente oggetto di dubbi interpretativi in ragione del richiamo all’art. 12 TUIR operato da queste disposizioni, è stato regolato dal comma 4 ter dell’art. 12, introdotto proprio per chiarire che le detrazioni e le deduzioni previste per oneri sostenuti nell’interesse dei figli fiscalmente a carico, compresi quelli di età inferiore ai 21 anni, spettano anche dopo l’introduzione dell’Assegno Unico e Universale35.

La Legge di bilancio 2023 (art. 1, comma 357, l. 29 dicembre 2022, n. 197), confermando il trend legislativo di procedere ad un potenziamento delle misure extrafiscali di favore per la famiglia, ha incrementato, al ricorrere di determinate condizioni, gli importi del beneficio, nonché reso strutturale l’incremento dell’AUU già previsto transitoriamente per i nuclei con figli disabili.

In particolare, a decorrere dall’anno 2023 è sancito:

La Legge di bilancio ha, inoltre, reso strutturali e, dunque, ha riconosciuto sine die:

Si tratta, come si vede, di interventi di mero ritocco degli importi che se indubbiamente si muovono nella condivisibile direzione di rafforzare il sostegno extrafiscale alle famiglie numerose e con soggetti fragili, lasciano però irrisolte le criticità presenti sul piano fiscale, alle quali si auspica ponga rimedio il legislatore in sede di attuazione della legge delega per la riforma fiscale.

La scelta di utilizzare, nell’ottica del sostegno economico alle famiglie, lo strumento extrafiscale in luogo di quello propriamente fiscale, di agire cioè sul fronte della spesa pubblica e non su quello delle entrate41 appare una scelta condivisibile per una serie di ragioni di ordine pratico, ma non di ordine giuridico.

Sul piano pratico, l’AUU ha, infatti, il merito di valorizzare, attraverso il riferimento all’ISEE, la famiglia complessivamente considerata evitando le inefficienze normalmente attribuite a quei meccanismi quali il quoziente familiare e lo splitting che intendono perseguire lo stesso obiettivo, ma nell’ambito del sistema di tassazione dei redditi (Pepe 2020, 3)42. È nota a tutti la tendenza, più volte segnalata nel corso del lavoro, dell’attuale sistema di tassazione dei redditi delle persone fisiche ad essere un sistema sempre meno ‘comprehensive’ e sempre più cedolare, vale a dire un sistema in cui la progressività IRPEF, solo formalmente assicurata dalle aliquote progressive, resta di fatto confinata ai soli redditi di lavoro e pensione (Carpentieri 2012, 60; Stevanato 2017). L’eventuale innesto dei suddetti meccanismi su redditi solo formalmente globali, unitamente alla progressività del prelievo, non farebbe altro che amplificare la già presente distorsività e selettività dell’IRPEF (Pepe 2020, 4). Pertanto, in assenza di una valorizzazione della famiglia all’interno dell’IRPEF, appare condivisibile la scelta legislativa di procedere ad una sua valorizzazione sul piano extrafiscale, in attesa di una riforma strutturale del sistema di tassazione dei redditi delle persone fisiche (Farri 2017, 2044 sgg.).

L’abbandono del sostegno familiare per via fiscale, da alcuni (Farri 2018, 168) già da tempo auspicato e la sua collocazione sul piano extrafiscale delle forme di sovvenzione diretta, solleva, però alcune criticità di natura giuridica.

L’abrogazione delle detrazioni fiscali per i figli a carico di età inferiore ai 21 anni va ad accentuare la natura sempre più ‘reale’ dell’IRPEF, delineando un sistema di cui appare ancor più difficile predicare la compatibilità con i principi costituzionali e, in particolare, con il principio di progressività di cui all’art. 53, comma 2 Cost.

Si tratta di un effetto di cui era ben consapevole anche il legislatore che non a caso suggeriva di affiancare alla razionalizzazione delle misure extrafiscali a sostegno della famiglia una riforma strutturale dell’IRPEF. Il superamento delle detrazioni fiscali per i figli di età inferiore ai 21 anni (che costituivano, come si è visto, le uniche vere forme di sostegno fiscale alla famiglia e, in particolare, alla genitorialità), oltre a costituire passaggio cardine per il finanziamento della misura43 sarebbe dovuto avvenire «nel quadro di una più ampia riforma del sistema fiscale»44, ad oggi non ancora attuata45.

L’espunzione dall’IRPEF delle detrazioni di imposta per i figli a carico e, dunque, di una parte consistente delle misure fiscali tese ad adeguare il prelievo alla situazione ed alle spese ‘familiari’, in favore di una misura sovvenzionale unica, finisce, in definitiva, per privare l’IRPEF dell’ultimo vero residuo di ‘personalità’, rendendone così la struttura progressiva – già fortemente minata dalla erosione della base imponibile – ancor meno accettabile ed equa (Pepe 2020, 4).

L’attenuazione del carattere personale e progressivo dell’IRPEF per effetto dell’AUU emerge anche dalla estensione del sussidio economico a lavoratori autonomi e imprenditori individuali, prima esclusi. Per tali soggetti, come noto, è previsto un particolare regime di favore che consente loro di assoggettare, a determinate condizioni, i redditi di lavoro autonomo e di impresa ad una flat tax pari al 15%46. Le modifiche apportate al regime delle detrazioni per carichi di famiglia sono destinate ad incidere proprio sulle valutazioni di convenienza di tali contribuenti: per gli imprenditori individuali e i lavoratori autonomi in possesso dei requisiti per accedere al suddetto regime, la possibilità di fruire delle detrazioni per figli a carico poteva costituire un elemento idoneo rendere fiscalmente conveniente la permanenza nel regime di tassazione ordinario. Il venir meno di questo elemento ha come effetto quello di rendere ancor più appetibile l’adesione ai regimi forfettari di tassazione, accentuando così lo svuotamento già in atto del carattere personale e progressivo dell’IRPEF47.

Sul piano giuridico occorre inoltre rilevare come lo strumento sovvenzionale si presenti meno duttile di quello fiscale. L’elaborazione giurisprudenziale del concetto di capacità contributiva e del suo rapporto con gli artt. 2 e 3 Cost. costituisce un rilevante elemento di cui tenere conto. Essa dimostra come lo strumento fiscale sia più avanzato di quello extrafiscale sia nel valorizzare, graduando il prelievo, la situazione personale e familiare del soggetto passivo IRPEF, sia sul piano dell’efficienza, dal momento che la natura fiscale del beneficio consente un funzionamento automatico che riduce i costi amministrativi discendenti da una sovvenzione diretta quale è l’AUU.

Ciò premesso, si prospettano due possibili soluzioni di intervento:

1) da un lato, una riforma strutturale dell’IRPEF idonea a valorizzare compiutamente la famiglia anche nelle molteplici forme in cui essa oggi si articola48 (attraverso l’implementazione, con gli opportuni accorgimenti normativi, dei meccanismi dello splitting e del quoziente familiare o, in alternativa, con l’introduzione, come si vedrà subito appresso, di una flat tax sul reddito familiare);

2) dall’altro, anticipare tale riforma attraverso una revisione delle detrazioni e deduzioni IRPEF idonea a garantire una maggiore tutela del «minimo vitale familiare», assicurata solo parzialmente e indirettamente dall’AUU. Si tratta della soluzione verso la quale sembra essere orientata la delega fiscale recentemente approvata.

Nell’ambito di una riforma strutturale dell’IRPEF, in alternativa all’implementazione in Italia dei meccanismi di tassazione «per parti» (vale a dire quoziente familiare e splitting), è stata ripresa, nel corso dell’ultima campagna elettorale, la proposta favorevole all’introduzione dell’istituto della c.d. famiglia fiscale, da tassare con una flat tax (Miccinesi 2022).

La famiglia fiscale comprenderebbe non solo quella fondata sul matrimonio, ma anche quella delineata dalla recente evoluzione del costume sociale e della legislazione e si articolerebbe in tre diverse possibili forme:

I concetti di familiare e di carico familiare rimarrebbero quelli tradizionali, mentre si amplierebbe il concetto di coniuge, inteso come «la persona fisica legata ad un’altra persona fisica da vincolo matrimoniale o da vincolo di unione civile o di un altro contratto di convivenza», trasmesso per l’iscrizione all’anagrafe ai sensi della Legge 20 maggio 2016, n. 76.

Il reddito familiare sarebbe costituito dalla somma dei redditi complessivi di ciascun membro della famiglia fiscale, con esclusione di quelli assoggettati a tassazione separata o ad imposizione sostitutiva, mentre il reddito imponibile si otterrebbe per differenza tra il reddito familiare così determinato e nuove deduzioni riconosciute in luogo di quelle oggi previste, variabili per ogni categoria di famiglia fiscale.

Al reddito imponibile si applicherebbe un’imposta sostitutiva (c.d. flat tax) del 15% in presenza di redditi familiari non superiori a:

I redditi familiari eccedenti verrebbero tassati con aliquote massime del 19%, 30% e 22,5% (per le famiglie monocomponente, monoreddito e bireddito).

Ne deriva che una famiglia monoreddito e con un figlio, con reddito di 50.000 euro, andrebbe a pagare un’imposta di 7.500 euro contro gli attuali 14.171 euro; se bireddito, sempre con un figlio e con un reddito globale di euro 50.000, pagherebbe 6.097, contro gli attuali 6.973 (ipotizzando due redditi da 25.000 euro).

Come si vede, la tassazione della famiglia monoreddito si avvicinerebbe a quella della famiglia bireddito, attenuando così l’attuale discriminazione fra famiglie monoreddito e famiglie bireddito. Questa discriminazione appare del tutto ingiustificata alla luce della unitarietà del nucleo familiare, i cui redditi sono impiegati in base alle scelte effettuate insieme dai coniugi e per il soddisfacimento degli stessi identici bisogni sia nelle famiglie monoreddito che in quelle bireddito.

Il risparmio fiscale generato dalla flat tax andrebbe poi a garantire ai genitori risorse che possono essere destinate ai bisogni della famiglia.

Tuttavia, pur essendo tale sistema astrattamente compatibile con il dettato costituzionale e, in particolare, con il principio di progressività sancito dall’art. 53, comma 2 Cost., atteso che quest’ultimo, riferendosi al sistema tributario nel suo complesso e non ai singoli tributi, «non vieta che i singoli tributi siano ispirati a criteri diversi da quello della progressività, ma si limita a dichiarare che il sistema tributario deve avere nel suo complesso un carattere progressivo»49 e, dunque, legittima anche imposte formalmente proporzionali50, appare di problematica attuazione, data la difficoltà di individuare fonti attendibili di copertura finanziaria e la tendenziale impraticabilità – atteso il sempre più elevato livello del debito pubblico italiano – di riduzioni d’imposta in deficit.

In luogo di una riforma strutturale dell’IRPEF, la tutela della famiglia sul piano fiscale può essere ugualmente assicurata attraverso il riordino e l’incremento delle deduzioni dal reddito e delle detrazioni di imposta oggi previste dagli artt. 10, 12 e 15 TUIR: un intervento che possa finalmente superare le criticità che ancora si rinvengono nelle poche misure fiscali esistenti a favore della famiglia51 e dare adeguato riconoscimento alla tutela del «minimo vitale familiare».

È un dato di fatto che i modesti importi delle deduzioni ex art. 10 TUIR e delle detrazioni ex artt. 12 e 15 TUIR non assicurano compiutamente al contribuente IRPEF l’intassabilità del minimo vitale e, in particolare, del «minimo vitale familiare»: le «misure economiche» e le «altre provvidenze» mediante le quali la Repubblica è tenuta ai sensi dell’art. 31 Cost. ad agevolare «la formazione della famiglia e l’adempimento dei compiti relativi» e il diritto del lavoratore ad una retribuzione «in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa» ex art. 36 Cost., impongono, sul piano fiscale, il riconoscimento di un reddito minimo intassabile riferito non solo al singolo individuo (come si evince dall’art. 53 Cost.), ma all’intero nucleo familiare (Turchi 2022, 324 sgg.)52.

Tuttavia, la misura del minimo vitale garantito dal legislatore tributario italiano non è stata mai oggetto di un concreto sindacato di costituzionalità né dal punto di vista quantitativo, né da quello qualitativo. La Corte costituzionale ha, infatti, sempre considerato insindacabile, perché rimessa alla discrezionalità legislativa, non solo la determinazione della misura delle detrazioni o deduzioni concesse dal legislatore per tutelare i contribuenti e le loro famiglie, ma anche la stessa definizione legislativa della tipologia di spese che tali contribuenti affrontano per garantire a sé e alla propria famiglia un’esistenza libera e dignitosa53.

Pur riconoscendo che «vi è soggezione all’imposizione solo quando sussista una disponibilità di mezzi economici che consenta di farvi fronte» e che il legislatore «non può non esentare dall’imposizione quei soggetti che percepiscono redditi tanto modesti da essere appena sufficienti a soddisfare i bisogni elementari della vita»54, la Corte costituzionale ha tradizionalmente rimesso alla discrezionalità pressoché assoluta del legislatore la quantificazione delle misure deputate a tale scopo55.

La lettura degli artt. 31, 36 e 53 Cost., induce, però, a escludere che il minimo vitale personale (e, a maggior ragione, familiare) si esaurisca, come sostenuto dalla Consulta, nella disponibilità di risorse economiche appena sufficienti a soddisfare i bisogni elementari della vita. Tali disposizioni delineano, invece, un più ampio concetto di reddito minimo intassabile, comprensivo non solo del reddito necessario a far fronte al nucleo essenziale e indefettibile delle esigenze di vita quotidiana (Farri 2021, 9 sgg.), ma anche del reddito volto a garantire un’esistenza libera e dignitosa del contribuente e dei suoi familiari.

La valorizzazione della famiglia, complessivamente considerata, nella determinazione del tributo è, quindi, imposta non solo dalle norme costituzionali specificamente dedicate ad essa, ma anche dai principi costituzionali operanti in materia tributaria, in particolare dall’esenzione del minimo vitale. Ne deriva, come è stato evidenziato dalla Corte costituzionale nella sentenza 20 ottobre 2017, n. 219, che deve considerarsi contrastante con il testo costituzionale ogni norma che

Alla luce di quanto fin qui esposto appare evidente come un maggior sostegno alle famiglie sul piano fiscale potrebbe essere assicurato proprio estendendo i confini della nozione di minimo vitale all’intero nucleo familiare56.

In questa prospettiva, il sistema delle detrazioni per carichi di famiglia e delle deduzioni e detrazioni per le spese sostenute dal contribuente nell’interesse dei propri familiari dovrebbe essere rivisto e rafforzato (Logozzo 2014, 77; Bagarotto 2022, 40)57. L’Assegno Unico e Universale, sostituendosi alle detrazioni fiscali per i figli a carico, sembra, invece, muoversi in direzione opposta, eliminando dal sistema IRPEF una delle poche misure volte a valorizzare la famiglia nella determinazione del prelievo58.

In definitiva, posto che l’incidenza della famiglia ai fini della corretta misurazione della capacità contributiva continua ad essere considerata attraverso un disordinato meccanismo di detrazioni e deduzioni che, oltre a non garantire un’adeguata tutela del minimo vitale (anche familiare), alimentano anche problemi di complessità e di scarsa trasparenza dell’attuale sistema, sarebbe opportuno procedere proprio ad una loro rimodulazione. In questa prospettiva, appare condivisibile la delega fiscale che, al fine di mettere ordine nel mare magnum delle agevolazioni fiscali, prevede un riordino delle tax expenditures volto a valorizzare, tra le altre cose, la composizione del nucleo familiare e i costi sostenuti per la crescita dei figli (art. 5, comma 1, lett. a, n. 1)59.

L’Assegno Unico e Universale, pur avendo il pregio di assicurare una semplificazione operativa (attraverso il riordino ed il superamento di alcune delle regole di detrazione legate ai figli a carico ed ai nuclei numerosi) e di estendere la platea dei possibili destinatari non guarda alla ‘famiglia’ nel suo complesso, bensì ad un suo (pur non marginale) profilo, ossia quello della presenza dei figli e del condizionamento che il loro mantenimento comporta. Questo ha un ruolo indubbiamente rilevante, ma non certamente determinante per il necessario ristabilimento dell’equità fiscale in materia.

In conclusione, si avverte la necessità di attuare politiche familiari di ampio respiro che, a completamento di quanto già fatto ‘sul piano extrafiscale’ dall’AUU, prevedano, ma ora ‘sul piano fiscale’, la revisione della disciplina degli oneri deducibili e delle detrazioni di imposta al fine di dare effettivo rilievo alle spese effettivamente sostenute dal contribuente per il soddisfacimento dei bisogni della sua famiglia (Turchi 2022, 329), in una prospettiva solidaristica non solo extrafiscale, ma anche e soprattutto fiscale.

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Marialuisa De Vita, University of Molise, Italy, m.devita1@studenti.unimol.it

Referee List (DOI 10.36253/fup_referee_list)

FUP Best Practice in Scholarly Publishing (DOI 10.36253/fup_best_practice)

Marialuisa De Vita, Solidarietà fiscale e Assegno Unico Universale, © Author(s), CC BY-SA, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5.13, in Laura Castaldi, Federico Lenzerini, Francesco Zini (edited by), Le dimensioni del principio solidaristico nel terzo millennio, pp. -155, 2024, published by Firenze University Press and USiena PRESS, ISBN 979-12-215-0368-5, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5

Il concetto di solidarietà ha molti significati sia in generale che nel diritto internazionale.

In linea generale, se solo si consultano alcuni dizionari, la nozione di solidarietà può significare: a) concordanza di pensiero e di azione tra individui, o gruppi ristretti di individui, che hanno un interesse comune; b) unità di classi sociali nel contesto di rivoluzioni o altri sovvertimenti sociali; c) reciproca dipendenza; d) dovere morale unilaterale di prestare aiuto ai bisognosi; e) obbligo morale di fornire mutua assistenza in forme di co-dipendenza sociale e di cooperazione; f) rapporto di comunanza o fratellanza che unisce fra loro i membri di una collettività o dell’intera umanità, legati da comuni interessi, e che si manifesta con atti di reciproco aiuto e cooperazione.

Cercando di adattare queste nozioni al diritto internazionale, sembra che l’ultima definizione sia quella che meglio si adegui alla collettività che viene definita come comunità internazionale, specie negli ultimi decenni. Infatti, il diritto internazionale tradizionale era concepito essenzialmente come diritto della ‘coesistenza’, volto a definire le sfere di sovranità dei singoli Stati rispetto agli altri ed a coordinare i poteri dei singoli Stati quando essi potevano interferire con quelli degli altri Stati (Wolfrum 2006, 1088). In questo contesto strutturale, la solidarietà non aveva spazio o ne aveva uno assai ristretto (Pasquali 2022a, 7-9).

Tuttavia, negli ultimi decenni, il diritto internazionale si è gradualmente trasformato, in gran parte, in un diritto della ‘cooperazione’ ed ha anche sviluppato molti valori collettivi o comunitari (obblighi erga omnes); e addirittura alcuni di tali valori sono considerati fondamentali e inderogabili per l’intera comunità internazionale (ius cogens). Pertanto, almeno in prima approssimazione, si può sostenere che la solidarietà può avere adesso un ruolo maggiore rispetto al passato nell’ordinamento internazionale. Secondo un noto autore (Wolfrum 2006, 1087):

Negli anni recenti, nel quadro delle Nazioni Unite, l’esperta indipendente sui diritti umani e la solidarietà internazionale ha predisposto un Progetto di dichiarazione sul diritto alla solidarietà internazionale, che viene configurato addirittura come un diritto umano che spetta a individui e popoli1. Tale Progetto cerca di estendere il concetto di solidarietà (spesso identificato con quello di cooperazione) non solo ai diritti umani, ma anche a molti altri settori del diritto internazionale e, nella definizione del concetto (art. 1), afferma fra l’altro che:

Tuttavia, al di là del linguaggio enfatico e assai ampio del Progetto di dichiarazione, si pone in realtà, nel diritto internazionale, il difficile problema di definire con esattezza il concetto di solidarietà. Infatti, come vedremo, le definizioni di tale concetto sono molteplici e assai differenti; e da ciascuna definizione deriva una tesi diversa sulla natura, giuridica o meno, e sul contenuto e l’ambito di applicazione della solidarietà nell’ordinamento internazionale. Fin da ora, si può anticipare che una parte della dottrina va oltre l’idea di un concetto generico e di carattere morale o sociale, perché sostiene l’esistenza di un vero e proprio principio di solidarietà nel diritto internazionale.

Il presente contributo si concentra sull’esistenza o meno di tale principio (esaminato nei rapporti fra Stati e non come diritto umano) e sulla sua eventuale natura e sfera di applicazione. Non si interessa, invece, degli obblighi di solidarietà (o soltanto di mera cooperazione) che possono essere previsti, e sono in realtà stabiliti, in alcuni specifici trattati internazionali, anche di carattere universale2; a meno che la presenza di tali trattati in un certo settore del diritto internazionale non serva a provare l’esistenza di un principio generale di solidarietà che sovrintenda tale settore. Inoltre, verrà preso in esame soltanto il diritto internazionale generale e universale, senza tener conto del diritto di quelle organizzazioni regionali che hanno un alto livello di integrazione (vedi Pasquali 2022b), e nelle quali il concetto di solidarietà gioca un ruolo particolare e più importante.

In realtà, senza tentare di risalire alla dottrina internazionalistica dei secoli precedenti3, già nelle prime decadi del XX secolo, alcuni autori avevano sostenuto l’esistenza e l’importanza del concetto di solidarietà nel diritto internazionale. Si pensi, soprattutto, alle opere di Duguit (1908, 12), di Alvarez (1912, 59-62) e di Scelle (1935, 42), i quali, con tesi simili ma non identiche, avevano sostenuto l’idea generale che, alla base del diritto internazionale, tendente a regolare interessi comuni e interdipendenti fra Stati, vi fosse il concetto di solidarietà. Ma, nel pensiero di questi autori, si tratta di una solidarietà di fatto e di natura sociale, e talora anche di natura morale, che però ha bisogno di essere tradotta in norme giuridiche. Pertanto, questa dottrina non sosteneva l’esistenza di un vero e proprio principio giuridico di solidarietà nell’ordinamento internazionale; ma piuttosto l’idea della solidarietà come fondamento teorico e sociologico di tale ordinamento. Per di più, le loro tesi avevano carattere deduttivo e non si appoggiavano, in maniera induttiva, su una prassi e un’opinio iuris della comunità internazionale.

Al contrario, in tempi più recenti, una parte della dottrina ha sostenuto e sostiene l’esistenza di un principio di solidarietà, che si sarebbe affermato (o si starebbe affermando) nel diritto internazionale contemporaneo.

Questi autori4, diversamente da quelli sopra citati, tendono a vedere la solidarietà non solo come un concetto sociale o morale; ma anche, e soprattutto, come un concetto giuridico. Inoltre, essi adottano un metodo induttivo, perché traggono le loro conclusioni da un esame di molti settori del diritto internazionale, dai quali si potrebbe ricavare l’esistenza del suddetto principio. I settori indicati da questa dottrina non sono sempre identici; ma di solito includono: a) il sistema di sicurezza collettiva delle NU; b) la tutela dei diritti umani; c) il diritto internazionale dell’ambiente; d) il diritto internazionale dello sviluppo; e) il diritto internazionale del commercio; f) il settore (di norme secondarie) sulla responsabilità degli Stati. Talora vengono indicati anche altri settori quali: g) il diritto internazionale umanitario; h) il diritto internazionale penale; i) il diritto dei rifugiati; l) l’emergente disciplina del diritto internazionale di soccorso in caso di disastri; m) la responsabilità di proteggere e/o l’intervento umanitario.

Ma questa parte della dottrina, pur condividendo l’idea che vi sia oggi un principio di solidarietà nel diritto internazionale, non è concorde su alcuni punti importanti: a) si tratta di un vero e proprio principio generale del diritto internazionale avente carattere vincolante; cioè che crea obblighi e diritti per gli Stati? b) qual è il contenuto esatto di tale principio? c) quale tesi, fra le tante esistenti, relative alla natura dei princìpi generali del diritto internazionale, va accolta per la solidarietà? d) si tratta di un principio che regola l’intero ordinamento internazionale oppure soltanto alcuni dei suoi settori normativi, e quali tra questi?

Per dimostrare la varietà di tesi esistenti su questi aspetti, ci sembrano sufficienti alcuni esempi.

Un autorevole giurista (Simma 1994), talora citato come aderente a questa parte della dottrina, non parla in realtà della solidarietà come di un principio generale del diritto internazionale; ma piuttosto insiste sulla trasformazione di tale diritto da un sistema fondato sul bilateralismo verso uno fondato sulla tutela di interessi comunitari (con particolare riferimento agli obblighi erga omnes ed allo ius cogens) e sulla crescente istituzionalizzazione di tale diritto. La solidarietà, pertanto, appare più come un motore per lo sviluppo progressivo del diritto internazionale, che non come un vero e proprio principio giuridico.

Secondo un’altra tesi (Wellens 2005; 2010), il principio di solidarietà potrebbe avere un carattere ‘costituzionale’, perché assicurerebbe la coesione dell’ordinamento internazionale in diversi suoi settori. Tuttavia, tale principio non avrebbe carattere giuridicamente vincolante.

Altri autori (Mac Donald 1996; Koroma 2012) si spingono oltre, perché parlano espressamente della solidarietà come di un principio del diritto internazionale, capace di esercitare un ruolo normativo. Tuttavia, quanto al contenuto del principio, essi tendono ad identificare la solidarietà con la cooperazione e, di conseguenza, finiscono per rintracciare il principio di solidarietà in una serie assai ampia e variegata di aree del diritto internazionale.

Con un’impostazione un po’ diversa, alcuni studiosi ritengono che la solidarietà, come principio giuridico, operi soprattutto nel quadro delle organizzazioni internazionali di carattere regionale, che presentano un buon livello di integrazione tra gli Stati membri5. Sarebbe questo l’ambito nel quale:

Recentemente, un autore (Gorobets 2022, 12 sgg.) ha elaborato una tesi piuttosto complessa, che distingue tra quattro categorie di princìpi del diritto internazionale. La solidarietà apparterrebbe alla categoria di princìpi che, sebbene rilevanti per il diritto, non eserciterebbero una funzione strettamente giuridica, poiché rappresenterebbero valori morali che peraltro il diritto dovrebbe apprezzare e proteggere.

Si deve ricordare anche l’interessante tesi sviluppata da Wolfrum (2006; 2009; 2013; 2021). Questo autore configura la solidarietà come un ‘principio strutturale del diritto internazionale’ e indica tre diverse funzioni di tale principio: a) il perseguimento di obiettivi comuni tramite azioni comuni di Stati; b) oppure tramite obblighi differenziati fra gli Stati; c) oppure tramite azioni intese a beneficio solo di alcuni Stati. In questa definizione, vengono in evidenza sia la nozione principale di solidarietà come una forma speciale, rafforzata e concreta di cooperazione fra Stati, sia l’altra nozione di solidarietà come dovere di prestare aiuto ai bisognosi6. Si noti che, secondo Wolfrum (2006), il principio di solidarietà opera soltanto in alcuni regimi normativi dell’ordinamento internazionale7 Si tratta, in sostanza, dei settori che hanno lo scopo di proteggere o gestire beni comuni degli Stati. Tuttavia, questo autore mostra cautela sul tema della forza obbligatoria del principio in questione, perché ritiene che, sebbene alcuni settori nuovi del diritto internazionale siano fondati su valori comuni della comunità internazionale, non siano ancora state sviluppate le corrispondenti regole procedurali, che sono necessarie per attuare pienamente i relativi obblighi e responsabilità degli Stati (Wolfrum 2006, 1101). Quindi, il principio di solidarietà non sarebbe per ora capace di produrre veri e propri diritti ed obblighi per gli Stati.

Infine, si deve sottolineare il fatto che vi è un’altra parte della dottrina contemporanea (Van Boven 2011; Campanelli 2011; Delbruch 2012), che respinge l’idea che la solidarietà costituisca un principio del diritto internazionale e sostiene invece che si tratti soltanto di un’aspirazione per il futuro oppure di un semplice mezzo di legittimazione morale del diritto internazionale. Per questi autori la solidarietà non produce alcun obbligo giuridico di cooperazione fra Stati e, tanto meno, l’obbligo di mettere in opera azioni comuni.

In conclusione, vi sono notevoli diversità nelle opinioni dottrinali sul principio di solidarietà. Tali diversità, a nostro avviso, dipendono soprattutto da due fattori: a) le differenze di significato che vengono date al concetto medesimo di solidarietà; b) le differenze di opinioni sul fondamento, la natura e le caratteristiche dei princìpi generali del diritto internazionale. Affrontiamo adesso separatamente questi due aspetti.

Riassumendo e semplificando, si è visto che esistono due orientamenti dottrinali di carattere generale. Secondo il primo, la solidarietà viene interpretata come fondamento sociologico dell’intero ordinamento internazionale, o come motore di sviluppo progressivo di tale ordinamento, o come mera aspirazione per il futuro o come semplice mezzo di legittimazione morale del diritto internazionale. Secondo questo approccio, il concetto di solidarietà non assume un vero e proprio ruolo normativo né, tantomeno, un carattere giuridicamente obbligatorio.

Al contrario, sulla base di un secondo orientamento, la solidarietà si sarebbe sviluppata come un principio del diritto internazionale di carattere normativo; e, secondo alcune tesi, addirittura come un principio ‘costituzionale’ o ‘strutturale’.

Tuttavia, il punto che adesso ci interessa è un altro; e cioè che quasi tutte le tesi sopra esaminate, appartenenti sia al primo che al secondo orientamento generale, finiscono per identificare il concetto di solidarietà con quello di cooperazione o, quantomeno, a concepire la solidarietà soltanto come una forma ‘intensa’ di cooperazione8.

A nostro parere, questa identificazione fra i due concetti tende ad ampliare troppo la sfera di applicazione del principio di solidarietà ed a diluire, se non addirittura annullare, la sua efficacia. Infatti, il concetto di cooperazione, pur avendo oggi un ruolo assai esteso in molte aree del diritto internazionale (e forse addirittura essendo lo scopo politico generale di tale diritto), è assai vago e generico; specie se non vengono specificati, in ogni settore o sub-settore, l’obiettivo, le forme, i mezzi e le garanzie di attuazione dell’impegno di cooperazione tra Stati. In altri termini, cooperazione per quale scopo, con quali azioni concrete e con quali meccanismi di attuazione? Per di più, è opinione largamente maggioritaria, in dottrina (ex multis Delbruck 2012, 15-6), che non esista un obbligo generale e vincolante di cooperazione fra Stati; cioè un obbligo stabilito da una norma consuetudinaria o da un principio generale del diritto internazionale9.

In sostanza, a nostro avviso, la solidarietà, per avere un carattere giuridico e vincolante, deve costituire un concetto o un principio più preciso e più restrittivo, e capace di stabilire fra gli Stati un vincolo più forte ed efficace, rispetto al vago concetto di cooperazione fra Stati (vedi anche Campanelli 2011). Sotto questo profilo, è interessante la tesi di Wolfrum, sopra accennata, che restringe il significato principale del principio di solidarietà al perseguimento di scopi comuni tramite azioni comuni di Stati nei regimi normativi che hanno lo scopo di gestire o proteggere beni comuni di tali Stati. Ci sembra convincente, in particolare, l’accento posto sui due requisiti delle ‘azioni comuni’ e dei ‘beni comuni’, purché le azioni abbiano carattere efficace.

Tuttavia, fatti salvi questi due requisiti, riteniamo che il principio di solidarietà dovrebbe essere ancora più preciso e restrittivo, e quindi incentrato anche sul tema della responsabilità e su quello dei sistemi di garanzia collettiva. Pertanto, esso dovrebbe richiedere, in un determinato regime normativo del diritto internazionale, la presenza generalizzata di obblighi statali erga omnes e l’esistenza di meccanismi di garanzia collettiva che vincolino gli Stati.

In conclusione, il principio dovrebbe rispettare tre requisiti: a) azioni comuni ed efficaci, per proteggere beni o valori comuni; b) presenza diffusa di obblighi erga omnes, tesi a sancire i valori comuni, e possibilità di reagire alle violazioni dei medesimi; c) meccanismi giurisdizionali o quasi-giurisdizionali di garanzia collettiva tra gli Stati legati dalla solidarietà. Questi tre requisiti ci sembrano necessari per segnare il passaggio qualitativo da un principio di mera cooperazione ad uno di solidarietà.

Il secondo aspetto, sopra accennato (vedi supra, par. 2), riguarda il fondamento, la natura e le caratteristiche dei princìpi generali del diritto internazionale.

In sintesi, si può ricordare che i princìpi generali del diritto internazionale, cioè i princìpi che hanno origine direttamente nell’ordinamento internazionale10, costituiscono da sempre un tema assai controverso nella dottrina internazionalistica11. Gli autori più tradizionalisti, ma ormai minoritari, negano addirittura l’esistenza di tali princìpi come fonti autonome del diritto internazionale. Altri autori propongono varie tesi conservatrici che tendono a limitare molto il ruolo di tali princìpi: ad esempio, che essi siano princìpi di mera logica o alla base di ogni sistema giuridico, oppure che essi derivino dalla struttura medesima dell’ordinamento internazionale. La tesi forse oggi prevalente è che tali princìpi derivino da norme consuetudinarie già esistenti, tramite un processo di induzione o astrazione o generalizzazione. Ciò significa che i princìpi, così come le consuetudini, di solito non operano nell’intero ordinamento internazionale, ma solo in alcuni settori o sottosettori del medesimo.

A nostro parere, quest’ultima tesi può essere accolta; ma soltanto riguardo ad alcuni princìpi, che sono di solito i più antichi e che operano nei settori più tradizionali del diritto internazionale12. L’interprete, in questi casi, ricava un principio vago e generale da norme consuetudinarie specifiche o da gruppi di tali norme. Pertanto, questi princìpi hanno, in sostanza, la stessa natura delle norme consuetudinarie, ma un contenuto più generale e indeterminato. Ciò significa che la differenza fra questi princìpi e le norme consuetudinarie, dalle quali essi sono astratti, è relativa, poiché i criteri della generalità e vaghezza sono relativi. In sostanza, il fondamento di questi princìpi riposa pur sempre, sia pure in via mediata, sui due elementi classici della diuturnitas e dell’opinio iuris della generalità degli Stati.

Tuttavia, molti studiosi autorevoli13 hanno sostenuto, specie recentemente, una tesi assai interessante e innovativa, che noi condividiamo. Secondo questa opinione, in aggiunta ai princìpi derivanti per astrazione da norme consuetudinarie, esistono anche altri princìpi, che sono di solito più recenti ed operano nei settori più nuovi del diritto internazionale; e che hanno un fondamento ed un metodo di rilevazione assai differenti. Essi si fondano su un riconoscimento e consenso generale da parte della comunità internazionale, che va intesa, a nostro parere, in senso ampio; cioè non limitata agli Stati ed alle organizzazioni internazionali, ma comprendente anche altri ‘attori’, quali ONG, enti giuridici, associazioni, movimenti politici e gruppi di individui che rappresentano in vari modi la società civile. Si noti che tale riconoscimento e consenso generale non dipendono dagli elementi classici della diuturnitas e dell’opinio iuris, che caratterizzano le norme consuetudinarie; ma si fondano sul fatto che la comunità internazionale crede che questi princìpi esprimano valori condivisi, e talora addirittura inderogabili, dell’ordine giuridico internazionale.

Ma qual è il metodo di rilevazione di questi princìpi? Tale rilevazione, secondo questa tesi, può essere ricavata da varie manifestazioni della vita della comunità internazionale, quali dichiarazioni e raccomandazioni di organizzazioni internazionali, dichiarazioni finali di conferenze ed altri atti internazionali di soft law. In particolare, sono importanti le formulazioni espresse di tali princìpi in organi assembleari di organizzazioni internazionali, quali l’AG delle NU o il Consiglio dei diritti umani.

Questa categoria di princìpi costituisce una fonte del diritto internazionale generale che si differenzia dalla categoria dei princìpi derivanti per astrazione da norme consuetudinarie già esistenti. Infatti mentre questa seconda categoria si basa, secondo un modello positivista, su fonti formali, la prima è autonoma rispetto alle fonti formali e si fonda invece direttamente sul riconoscimento e consenso da parte della base sociale dell’ordine giuridico internazionale. Ciò significa che i princìpi adesso in esame: a) non hanno bisogno della diuturnitas intesa in senso tradizionale; b) non hanno bisogno di un lungo tempo per la loro formazione; c) gli enti che contribuiscono alla loro formazione non sono soltanto gli Stati. L’elemento temporale è particolarmente importante. Conviene aggiungere che alcuni di questi princìpi hanno carattere dispositivo14, mentre altri, invece, hanno carattere di ius cogens15.

Esiste inoltre, a nostro parere, anche una terza categoria di princìpi generali del diritto internazionale, che sono anch’essi riconosciuti ed accettati dall’intera comunità internazionale, che esprimono anch’essi valori condivisi e che operano specie nei settori più nuovi del diritto internazionale. Ma la differenza rispetto alla seconda categoria è che la comunità internazionale non riconosce (ancora) a tali princìpi carattere giuridicamente vincolante, ma soltanto programmatico. In altri termini, essi esprimono un piano di azione (giuridico e non solo politico) per il futuro16.

Conviene precisare che l’interprete deve usare prudenza nella rilevazione dei princìpi della seconda e della terza categoria, poiché essi non si fondano sul diritto consuetudinario, e soprattutto prescindono dall’elemento della diuturnitas. Pertanto il loro riconoscimento e consenso da parte della comunità internazionale devono essere vagliati con rigore.

Riassumendo, noi riteniamo che esista nell’ordinamento internazionale contemporaneo un regime ‘misto’ di princìpi generali del diritto internazionale, nel quale convivono categorie differenti di princìpi che hanno fondamento e natura diverse. Più in particolare, si deve distinguere fra tre grandi categorie di princìpi generali: 1) princìpi derivanti per astrazione da norme consuetudinarie esistenti; 2) princìpi riconosciuti e accettati dall’intera comunità internazionale come vincolanti, e talora addirittura come inderogabili; 3) princìpi riconosciuti e accettati dall’intera comunità internazionale come programmatici.

Le funzioni delle prime due categorie sono simili: a) di ausilio interpretativo di norme consuetudinarie e convenzionali che si prestino ad interpretazioni differenti; b) di integrazione del diritto in caso di lacune normative; c) di dare coerenza sistematica a certi settori o sottosettori del diritto internazionale; d) di risolvere veri e propri conflitti normativi tramite il metodo del bilanciamento dei princìpi e dei valori. Invece, la funzione della terza categoria di princìpi è soprattutto quella di dare impulso allo sviluppo progressivo del diritto internazionale; e forse anche quella di ausilio nell’interpretazione di norme esistenti. Ci sembra da escludere una loro funzione di integrazione del diritto o di risoluzione di veri e propri conflitti normativi.

Infine, conviene sottolineare che queste tre categorie di princìpi del diritto internazionale non vanno confusi con meri impegni o obiettivi di carattere politico assunti dagli Stati o dall’intera comunità internazionale, che, allo stato attuale, non hanno valore giuridico né, tantomeno, creano obblighi per gli Stati e corrispondenti diritti per individui o gruppi di individui o altri enti17.

Dopo aver cercato di dare una nostra definizione di ‘solidarietà’ e dopo aver descritto le diverse categorie dei princìpi generali del diritto internazionale, occorre adesso tornare a chiederci se la solidarietà costituisca un concetto di natura sociale, o un obiettivo politico della comunità internazionale o un mezzo di legittimazione morale per il diritto internazionale, oppure se essa costituisca un vero e proprio principio generale del diritto internazionale. In quest’ultimo caso, dovremo domandarci se esso abbia carattere universale oppure operi soltanto in alcuni settori normativi dell’ordinamento internazionale. Infine, a quale delle descritte tre categorie di princìpi esso appartenga.

A noi sembra che le prime tre tesi possano essere accolte, nel senso che la solidarietà possa esser considerata sia un fondamento sociologico del diritto internazionale che una sua legittimazione morale e un obiettivo di miglioramento per il futuro. Tuttavia queste tesi, seppure interessanti, non sono rilevanti per il diritto internazionale positivo. Inoltre, esse non escludono che, nella realtà contemporanea, la solidarietà possa costituire anche un principio generale del diritto internazionale.

La nostra tesi, che qui anticipiamo, è che la solidarietà, intesa nel senso restrittivo sopra specificato (vedi supra, par. 3), sia incorporata in un vero e proprio principio generale del diritto internazionale; ma che tale principio non abbia carattere universale18, bensì operi soltanto in alcuni (limitati) settori del diritto internazionale. Su questo punto concorda anche gran parte della dottrina favorevole all’esistenza del principio19. Inoltre, riteniamo che tale principio abbia una natura differente nei diversi settori; e, sotto questo aspetto, ci discostiamo dalla suddetta dottrina.

Non potendo esaminare tutti i settori potenzialmente rilevanti, ci limiteremo ad alcuni di essi, che ci sembrano sufficienti al fine di giustificare la nostra tesi.

Ci limitiamo qui a riassumere le principali conclusioni proposte sopra.

In primo luogo, è importante partire da una definizione corretta del concetto di solidarietà. A nostro parere, non è convincente un’identificazione fra solidarietà e cooperazione. Quest’ultimo concetto, specie se applicato al diritto internazionale generale o a interi settori del medesimo, è troppo ampio e generico; e, in realtà, esso può anche ispirare e legittimare moralmente l’intero ordinamento internazionale contemporaneo (vedi supra, par. 5). Ma è difficile ritenere che la cooperazione si sia concretizzata in un vero e proprio principio giuridico vincolante, creatore di diritti ed obblighi fra Stati, salvo che in alcuni trattati specifici. Pertanto, è preferibile partire da un concetto di solidarietà più restrittivo, che si fondi sui tre criteri che abbiamo indicato (vedi supra, par. 3).

In secondo luogo, è utile distinguere tra solidarietà come concetto sociologico o morale, o anche come obiettivo politico degli Stati o dell’intera comunità internazionale, e solidarietà come vero e proprio principio generale del diritto internazionale.

In terzo luogo, non convince la tesi che il principio generale di solidarietà abbia carattere ‘universale’ o ‘strutturale’; nel senso che esso operi nell’intero ordinamento internazionale24. Si deve invece distinguere tra i diversi settori di tale ordinamento. Quelli che abbiamo esaminato, solo a titolo esemplificativo, dimostrano che il principio in questione: a) ha carattere vincolante in alcuni settori; b) ha per ora carattere programmatico in altri; c) non si è invece ancora affermato in altri settori.

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Riccardo Pisillo Mazzeschi, University of Siena, Italy, riccardo.pisillo@unisi.it, 0000-0001-9823-2747

Referee List (DOI 10.36253/fup_referee_list)

FUP Best Practice in Scholarly Publishing (DOI 10.36253/fup_best_practice)

Riccardo Pisillo Mazzeschi, Solidarietà: un principio generale del diritto internazionale?, © Author(s), CC BY-SA, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5.15, in Laura Castaldi, Federico Lenzerini, Francesco Zini (edited by), Le dimensioni del principio solidaristico nel terzo millennio, pp. -177, 2024, published by Firenze University Press and USiena PRESS, ISBN 979-12-215-0368-5, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5

L’esistenza dell’essere umano è da sempre sospesa tra solipsismo ed empatia con gli altri, due sentimenti apparentemente inconciliabili che cercano di soverchiarsi vicendevolmente, come scintille di opposta polarità che erompono e si scontrano sulla fucina in cui è forgiato ciascun individuo. In effetti, la tendenza di ciascuno di noi a preservare e cercare di realizzare il proprio individualismo – o, più correttamente, il proprio ‘particolarismo’, costituito dall’individuo stesso e dalle altre persone e dagli interessi che compongono il suo personale microcosmo – produce la conseguenza per la quale «la coscienza empirica, individuale, [costituisce il] fondamento di ogni forma di conoscenza […] considerando l’universo come semplice rappresentazione della propria, particolare coscienza»1. Secondo Kant, l’essere umano sarebbe in grado di superare tale tendenza soltanto «nell’ambito dell’idealismo oggettivo, in quanto posizione filosofica che elimina ogni contrapposizione tra la coscienza e la realtà»2. Eppure, non di rado, nella vita reale, l’individualismo tende ad essere eroso e talvolta anche soppiantato da sentimenti di altruismo e condivisione con gli altri – anche altri che si trovano al di fuori del nostro personale microcosmo – che ci permettono di elevarci dal nostro solipsismo e contribuire all’avanzamento sociale di una collettività di cui siamo parte, in modo che tutti i membri della stessa, o comunque anche altri membri diversi da quelli che appartengono al nostro personale universo, ne possano beneficiare. Nel contesto di una tale dinamica, poco importa se chi agisce in modo altruistico lo fa comunque per governare il proprio individualismo (nutrito dall’appagamento determinato dalla circostanza di esserci comportati ‘nobilmente’ a beneficio degli altri) o in quanto spinto da sentimenti realmente e puramente filantropici; del resto, nessun essere umano è in grado di leggere nella parte più profonda della coscienza di altre persone. In entrambe le situazioni si producono, in ogni caso, effetti che possono essere empiricamente ricondotti all’ambito ontologico della solidarietà.

Come già ampiamento descritto in un altro capitolo del presente volume, la solidarietà può essere definita come un «rapporto di comunanza o fratellanza che unisce tra loro i membri di una collettività, legati da comuni interessi, o dell’intera umanità, che si manifesta con atti di reciproco aiuto e cooperazione» (Pisillo Mazzeschi 2024, supra). Coerentemente con il fatto che, nel contesto delle società umane, la solidarietà, come notato sopra, si trova costantemente a doversi battere con l’istinto solipsista insito nell’essere umano, anche in ambito giuridico essa costituisce più un fine da realizzare – sebbene sia solennemente proclamato in numerosi e importanti strumenti normativi sia a livello interno sia internazionale – che un obiettivo effettivamente perseguito. Invero, l’importanza fondamentale del valore della solidarietà è ben percepita nell’ambito dell’ordinamento giuridico internazionale, quale fondamento di obiettivi che ancora oggi sono tuttavia ben lontani dall’essere realizzati. Un esempio per tutti è quello rappresentato dalla Costituzione dell’UNESCO del 1945, la quale, nel suo preambolo, sottolinea come la pace necessiti di essere fondata, «if it is not to fail, upon the intellectual and moral solidarity of mankind». Una tale consapevolezza è stata percepita anche all’interno del sistema delle Nazioni Unite complessivamente inteso, nel cui contesto gli esperti che si sono succeduti nel ruolo di Independent Expert on human rights and international solidarity stanno lavorando da anni alla redazione di una dichiarazione – che, nelle intenzioni, dovrebbe essere adottata dall’Assemblea generale – sul diritto alla solidarietà internazionale. A tal fine, nel 2017 l’allora esperta indipendente, Virginia Dandan, ha elaborato un progetto di dichiarazione che definisce la solidarietà come «the expression of a spirit of unity among individuals, peoples, States and international organizations, encompassing the union of interests, purposes and actions and the recognition of different needs and rights to achieve common goals»3. Si tratta, evidentemente, di una definizione astrattamente suscettibile di interessare trasversalmente il diritto internazionale pubblico nel suo complesso. Tuttavia, come sottolineato dal prof. Pisillo Mazzeschi, appare evidente come, al momento, il principio di solidarietà operi soltanto in alcuni settori dell’ordinamento giuridico internazionale (Pisillo Mazzeschi 2024, supra). È in ogni caso indiscutibile come tra tali settori debba essere annoverato quello dei diritti umani, che è poi, probabilmente, quello a cui si fa riferimento più frequentemente quando si pensa alla solidarietà quale principio giuridico.

Personalmente, ho sempre ritenuto che il principio di solidarietà costituisca una componente indispensabile dei diritti umani. Tuttavia, ciò che mi ha indotto a riflettere sul tema in modo più approfondito è stata una situazione concreta che mi ha coinvolto personalmente alcuni anni fa. Del resto, al di là della loro connotazione teorica, è soprattutto la sperimentazione empirica, nel mondo reale, che ci aiuta a comprendere il vero significato e la rilevanza pratica dei diritti umani, così come della maggior parte degli altri elementi che compongono la nostra vita.

Ebbene, mi trovavo in un volo aereo intercontinentale, seduto nella seconda fila del settore dell’aeromobile in cui stavo viaggiando, in classe economica. Dopo avere distribuito i pasti, come di consueto, l’equipaggio ha spento le luci dell’aeromobile, per consentire ai viaggiatori di riposare. A quel punto, la persona seduta nel sedile davanti al mio ha completamente reclinato lo schienale, sebbene potesse già usufruire di uno spazio per stendere le gambe molto più ampio di quello disponibile per quasi tutti gli altri viaggiatori. Gli ho fatto allora notare che in quel modo aveva ridotto notevolmente il mio spazio, causandomi un elevato disagio. La sua risposta è stata che il fatto che io avessi uno spazio per le gambe molto limitato non costituiva un suo problema, e che quello di reclinare lo schienale era ‘un suo diritto’. A quel punto, non ho potuto fare altro che reclinare, a mia volta, lo schienale del mio sedile. Ciò ha innescato un meccanismo a catena, inducendo tutte le persone sedute nella mia stessa fila a fare altrettanto. Sul momento, la cosa è finita lì. Qualche ora più tardi, mi sono alzato per sgranchirmi le gambe, percorrendo l’intero settore dell’aeromobile in cui era collocato il mio sedile. È stato in quel momento che mi sono reso conto che c’era qualcuno che aveva subito le conseguenze peggiori derivanti dal suddetto meccanismo a catena. Il passeggero seduto in prossimità della parete che divideva quel settore dell’aeromobile da quello ad esso anteriore, infatti, non aveva evidentemente potuto reclinare lo schienale del proprio sedile, e da diverse ore doveva sopportare una situazione di notevole disagio, a causa dello spazio estremamente ridotto di cui poteva usufruire. Certamente non si trattava di una situazione di elevata gravità, ma è comunque una dimostrazione concreta di come, spesso, pretendiamo di esercitare i ‘nostri diritti’ senza tenere minimamente conto delle implicazioni che ciò potrebbe essere suscettibile di determinare nei confronti di altre o altri. Anche in casi molto più gravi. Si tratta chiaramente di una dinamica nel cui ambito l’individualismo prevale sulla solidarietà, determinando un evidente paradosso. È infatti paradossale che l’esercizio dei nostri diritti individuali si risolva nella privazione degli stessi o di altri diritti a scapito di altre persone. Ciò nonostante, la suddetta dinamica è tutt’altro che estranea alla convivenza civile contemporanea. Ad esempio, negli anni immediatamente precedenti a quello della stesura del presente lavoro, durante il periodo di maggiore diffusione della pandemia del Covid-19, abbiamo avuto modo di ascoltare, ripetutamente, le richieste dei gruppi no-vax, i quali rivendicavano a gran voce il diritto di non vaccinarsi; ora, di fronte all’obiezione per cui la non vaccinazione impedirebbe il raggiungimento dell’immunità di gregge (a favore in particolare di coloro che, essendo carenti di difese immunitarie, non possono vaccinarsi) qualcuno talvolta replicava che la natura ha sempre operato una selezione tra gli esseri viventi e, se i più deboli non ce la fanno, ciò costituisce semplicemente il normale effetto della selezione naturale. Il serpente che strisciava nel Giardino dell’Eden ci ha seguiti in questo mondo e si annida perfino nelle zone d’ombra della disciplina dei diritti umani. Esso ha ora assunto la forma di un marcato individualismo che serpeggia nel ‘giardino’ dei diritti umani, impedendo agli stessi di realizzare correttamente la propria missione senza lasciare nessuno indietro.

In termini giuridici, è evidente come il principio di solidarietà non sia estraneo alla materia dei diritti umani. Anzi, è difficilmente discutibile l’assunto in base al quale si può oggi affermare «l’esistenza di un principio generale di solidarietà nel settore della tutela internazionale dei diritti umani» (Pisillo Mazzeschi 2024, supra; Rangel 2012, passim; Wolfrum 2013, passim). È addirittura lecito sostenere che la solidarietà costituisce una componente essenziale della stessa ratio dei diritti umani. A sostegno di tale asserzione è sufficiente fare riferimento all’art. 1 della Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948, il quale afferma che «[a]ll human beings are born free and equal in dignity and rights. They are endowed with reason and conscience and should act towards one another in a spirit of brotherhood». Sebbene tale disposizione non menzioni esplicitamente la solidarietà, il riferimento alla fratellanza ci riporta direttamente ad essa (Hollenbach 2022, 1495-96). La ‘fratellanza’, infatti, non soltanto è espressamente menzionata nella definizione di ‘solidarietà’, ma potremmo dire che – etimologicamente parlando – descrive un grado di comunanza tra esseri umani perfino più intenso rispetto a quello determinato dalla solidarietà, perlomeno in base al significato comunemente attribuito a quest’ultima. Inoltre, il concetto di dignità umana, in quanto tale, richiama in modo inerente l’idea di solidarietà. La stessa ‘struttura’ dei vincoli internazionali in materia di diritti umani è chiaramente improntata sull’idea di solidarietà, come dimostra in particolare la loro caratterizzazione di obblighi erga omnes (nel caso delle norme pertinenti di diritto internazionale consuetudinario) o erga omnes partes (nel caso dei trattati). Questi ultimi concetti implicano infatti che tutti gli Stati siano titolari di un interesse ad agire per porre fine alle violazioni dei diritti umani anche quando queste ultime non abbiano prodotto una lesione ‘diretta’ dei loro interessi (come accadrebbe nel caso in cui le vittime di tali violazioni fossero loro cittadini), presupponendo quindi che le azioni in oggetto siano poste in essere al fine garantire aiuto e cooperazione a favore di coloro i cui diritti siano stati calpestati, fattispecie tipica in cui trova concretizzazione la solidarietà.

Le considerazioni appena svolte suggeriscono di non aderire alla posizione – tradizionalmente imputata al giurista ceco Karel Vašák (Vašák 1977, passim) – per la quale i diritti fondati sulla solidarietà sarebbero soltanto quelli definiti come di ‘terza generazione’ (Pisillo Mazzeschi 2024, supra). Deve essere piuttosto ribadito che la solidarietà costituisce un elemento costitutivo dei diritti umani intesi nella loro generalità, includendo sia quelli individuali sia quelli collettivi. Del resto, anche alcuni degli esegeti (e assertori) più attenti della teoria delle ‘tre generazioni’ di Vašák hanno rilevato che

Si tratta di un’affermazione che, nella sostanza, non può che essere condivisa, seppure con qualche importante correttivo, soprattutto per ciò che concerne l’utilizzo della parola ‘minimum’. Nella visione dell’autore appena citato, tale riferimento appariva necessario per sostenere comunque l’idea per cui la solidarietà costituirebbe il tratto distintivo dei diritti di terza generazione, o, in altre parole, «the key feature of the rights of the third generation, which are inconceivable without a very broad sharing of objectives and commitment to certain forms of action» (Marks 1981, 441). Tuttavia, appare evidente come una tale costruzione non rifletta l’essenza stessa della costruzione teorica di Vašák, il quale sembra edificare una tassonomia dei diritti umani fondata su una differenza che è «qualitative rather than quantitative» (Wellman 2000, 644). Questa ultima caratteristica – sebbene, come vedremo più avanti in questo stesso scritto, la componente solidale possa talvolta apparire più intensa nell’ambito di certi specifici diritti piuttosto che di altri – rivela la non appropriatezza della teoria delle tre generazioni dei diritti umani (Pisillo Mazzeschi 2021, 137), ancorata ad una concezione che attribuisce alla visione occidentale dei diritti assoluta preminenza e che può avere al massimo una valenza storica, illustrando il percorso cronologico di formazione e sviluppo dei diritti umani stessi. Abbandonando la consueta devozione alla ‘cortesia intellettuale’ che deve caratterizzare uno scritto scientifico, potremmo condividere l’osservazione per cui

Senza alcun dubbio, la teoria delle tre generazioni dei diritti umani ha determinato una visione fallace, o perlomeno incompleta, relativamente al ruolo della solidarietà nell’ambito degli stessi. Come precedentemente notato, e come sarà mostrato in modo maggiormente approfondito nel paragrafo che segue, «[i]ndividual rights and solidarity are mutually reinforcing» (Compa 2009, 39), e la solidarietà assume un ruolo fondamentale per l’effettiva realizzazione dei diritti umani in modo ‘trasversale’, cioè interessando tali diritti complessivamente intesi (anche se con tratti maggiormente evidenti per alcuni di essi), senza distinzioni tra categorie e/o ‘generazioni’.

Occorre ammettere come, a prima vista, la conclusione raggiunta nel paragrafo precedente possa apparire eccessivamente ottimistica. In effetti, l’idea della solidarietà quale elemento costitutivo e imprescindibile dei diritti umani appare essere notevolmente frustrata allorquando si vada a trasporla – così come enucleata a livello concettuale – sul piano dell’applicazione pratica degli stessi. Anzitutto, chiunque può vedere come, nella prassi internazionale pertinente, l’idea degli obblighi erga omnes assuma una valenza quasi esclusivamente teorica ed ipotetica, in quanto molto raramente Stati i cui cittadini non siano direttamente lesi dalle violazioni dei diritti umani decidono di agire per porre fine alle stesse. E, nei casi eccezionali in cui ciò avviene, essi sono particolarmente eclatanti, oppure il ‘nobile’ interesse collettivo alla protezione dei diritti umani viene utilizzato come pretesto per aggredire militarmente altri Stati. L’esempio più immediato di una tale situazione – sotto gli occhi di tutti nel momento in cui si scrive – è rappresentato dall’aggressione della Federazione Russa nei confronti dell’Ucraina, iniziata il 24 febbraio 2022, giustificata invocando il supposto genocidio che avrebbe avuto luogo nel territorio del Donbass; si può tuttavia fare riferimento anche all’azione militare della NATO contro la Serbia nel 1999. Inoltre, come sottolineato nel par. 2 del presente scritto, il modo in cui sono concepiti, interpretati e attuati i diritti umani ai giorni nostri sembra concedere uno spazio progressivamente crescente ad una – paradossale – percezione individualistica degli stessi, la quale si pone naturalmente in antitesi con l’idea della solidarietà.

Ciò posto, possiamo tranquillamente affermare come lo spazio di cui la solidarietà può usufruire nell’ambito delle dinamiche inerenti ai diritti umani sia molto meno angusto di quanto possa apparire a prima vista.

In primo luogo, se prendiamo in considerazione il pluralismo culturale che inevitabilmente – e, oserei dire, in modo tendenzialmente positivo, se concepito nel modo corretto – condiziona l’attuazione concreta dei diritti umani a livello internazionale (Lenzerini 2014a, passim), possiamo agevolmente notare come, già a livello normativo, in determinati contesti regionali, lo spazio concesso alla solidarietà sia notevolmente più ampio rispetto a ciò che avviene nell’ambito dei diritti umani così come concepiti nel sistema delle Nazioni Unite. Ciò si verifica specialmente nel contesto del sistema regionale africano, come definito in particolare dalla Carta africana dei diritti umani e dei popoli (Carta africana)4. Lo stesso titolo di tale strumento è auto-esplicativo, facendo riferimento al fatto che i diritti umani non sono intesi esclusivamente quali prerogative individuali, ma includono anche diritti di carattere collettivo. In Africa, il sentimento di solidarietà tra i popoli che abitano nel continente si è sviluppato nei secoli ed è stato addirittura rinforzato dal colonialismo. Si tratta di un sentimento comunemente sussunto nel concetto di ‘Pan-Africanismo’, concepito come la convinzione che tutti i popoli africani, anche se divisi dalla diaspora che, negli ultimi decenni, sta sconvolgendo il continente africano, condividono non soltanto una storia comune, ma anche un destino comune (Lenzerini 2014b, 13-7).

La Carta africana, come anticipato poco sopra, contempla espressamente una serie di diritti collettivi, i quali sono chiaramente ed esplicitamente fondati proprio sull’idea della solidarietà. In particolare, l’art. 21 – il quale stabilisce al par. 1 che «[a]ll peoples shall freely dispose of their wealth and natural resources» – al successivo par. 4 specifica che «States parties to the present Charter shall individually and collectively exercise the right to free disposal of their wealth and natural resources with a view to strengthening African unity and solidarity». Inoltre, l’art. 23 dispone che

Occorre poi sottolineare il fatto che tutti i diritti collettivi enucleati dalla Carta africana sono in ogni caso fondati sull’idea di solidarietà, anche laddove quest’ultima non sia espressamente menzionata. Si pensi, ad esempio, all’art. 22, il quale stabilisce che «[a]ll peoples shall have the right to their economic, social and cultural development with due regard to their freedom and identity and in the equal enjoyment of the common heritage of mankind», ove il riferimento all’‘equal enjoyment’ presuppone necessariamente un sentimento di condivisione e di solidarietà. Come è stato sintetizzato da un autore, esprimendo un concetto condiviso dalla maggior parte degli studiosi della materia dei diritti umani, soprattutto di origine africana,

La Carta africana enfatizza ulteriormente l’inestricabile dipendenza tra diritti umani e solidarietà, inserendo nel proprio testo anche la previsione di una serie di doveri di cui gli individui sono detentori nei confronti delle diverse formazioni sociali alle quali appartengono, in particolare la famiglia, la società, lo Stato, altre comunità legalmente riconosciute e la comunità internazionale (art. 27). Tali doveri presuppongono che ogni individuo debba «preserve and strengthen social and national solidarity, particularly when the latter is threatened», secondo quanto previsto dall’art. 29, par. 4. È appena il caso di rilevare che la concezione della mutua dipendenza tra diritti e doveri è presente anche nel sistema interamericano; basti pensare alla Dichiarazione dei diritti e doveri dell’uomo del 19485, la quale nel preambolo sottolinea come «[t]he fulfillment of duty by each individual is a prerequisite to the rights of all. Rights and duties are interrelated in every social and political activity of man. While rights exalt individual liberty, duties express the dignity of that liberty»; oppure all’art. 32 della Convenzione americana dei diritti umani (Convenzione americana)6, il quale stabilisce che «[e]very person has responsibilities to his family, his community, and mankind. The rights of each person are limited by the rights of others, by the security of all, and by the just demands of the general welfare, in a democratic society».

Il valore – rectius, principio giuridico – della solidarietà trova spazio nell’ambito dei diritti umani anche al di fuori dei contesti specifici dei continenti africano e latino-americano, assumendo una valenza ‘universale’, in special modo con riguardo a determinati diritti. Gli esempi classici, più frequentemente richiamati nell’ambito della dottrina giuridica internazionalista, sono quelli relativi al diritto allo sviluppo, al diritto ad un ambiente sano, al diritto alla pace e al diritto all’assistenza umanitaria (Minnerop, Roht-Arriaza and Aminzadeh 2018, passim) – non a caso tradizionalmente definiti proprio ‘diritti della solidarietà’ (Hassan 1983, passim). Essi riconducono tuttavia all’idea dei diritti di ‘terza generazione’ elaborata da Vašák e non appaiono avere assunto ancora oggi un carattere vincolante certo, carattere vincolante che possono acquisire soltanto in modo indiretto (ovvero in collegamento con altri diritti). Al di là dei diritti appena citati, possiamo riferirci ad ulteriori fattispecie – le quali presuppongono vincoli molto più ‘certi’ e stringenti a carico degli Stati. Tra esse devono essere indubbiamente inclusi gli obblighi gravanti sugli Stati nell’ambito del settore della protezione dei rifugiati, la cui ratio è rappresentata dall’esigenza di garantire tutela a favore delle persone che, nel proprio paese, soggiacciono ad ‘un timore ben fondato’ di essere perseguitate7. In tale settore, tradizionalmente, la solidarietà è in realtà concepita quale elemento che dovrebbe informare le relazioni tra gli Stati di accoglienza di flussi di rifugiati, intesa cioè come condivisione del ‘peso’ – c.d. ‘burden-sharing’ – gravante su di essi nelle situazioni in cui siano sottoposti ad una quantità particolarmente ingente di richieste di protezione internazionale. Questa idea – che peraltro incontra grosse difficoltà ad essere concretamente realizzata nel contesto della prassi degli Stati – è stata codificata nell’art. II, par. 4, della Convenzione dell’Organizzazione dell’Unità africana del 1969 che governa aspetti specifici relativi al problema dei rifugiati in Africa8, il quale recita che

La medesima prospettiva è poi condivisa, tra gli altri, dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR), per il quale «[i]nternational solidarity is a concept which plays an extremely important role in the protection of refugees, partly as it assists States to meet their […] asylum obligations» (UNHCR 1988, 25).

Tuttavia, esiste anche un aspetto diverso che si lega alla solidarietà nel contesto della protezione dei rifugiati, un aspetto più profondo che potremmo definire come ‘costitutivo’ della stessa idea fondante tale forma di protezione, rappresentato dal fatto che essa alligna la propria ratio esattamente nella percezione di un dovere di garantire il godimento dei diritti fondamentali a favore di persone che nel proprio paese potrebbero essere sottoposte a persecuzioni, vedendosi quindi conculcare tali diritti in modo grave ed intollerabile. Si tratta di una forma di solidarietà la quale, in ultima analisi, coinvolge la stessa società civile e ciascun membro di essa, che si trova a condividere con le persone rifugiate i propri spazi sociali e le proprie risorse, contribuendo a permettere ad esse di vivere un’esistenza dignitosa. Essa si basa – in altre parole – su

Ed è una forma di solidarietà alquanto significativa, ove si consideri che essa si pone spesso quale alternativa alle misure adottate dagli Stati a favore dei rifugiati, se non addirittura in aperto contrasto con le politiche governative, com’è dimostrato dall’attuazione di misure legislative o di altro tipo – in numerosi paesi – le quali promuovono la «criminalization and suppression of human rights activists and other humanitarian actors who show solidarity to migrants and refugees by assisting them to access the enjoyment of their basic human rights» (Okafor 2019, 2).

Tra gli altri specifici diritti umani nel cui ambito la componente solidale è particolarmente evidente può essere certamente incluso anche il diritto alla salute e quello, connesso, di accesso all’assistenza sanitaria. La realizzazione di tali diritti presuppone infatti che non sia garantito soltanto l’accesso alle cure necessarie per la sussistenza o la sopravvivenza della persona, ma dovrebbe essere anche assicurato un livello di assistenza – a tutte le fasce della popolazione, in modo particolare quelle svantaggiate – che permetta l’accesso a cure mediche di qualità su base egualitaria, ove necessario garantendone la gratuità. Ciò implica, a sua volta, la necessità di rafforzare il settore pubblico, eliminando le disparità con il settore privato ed evitando che la disponibilità di cure di qualità sia di esclusivo appannaggio di quest’ultimo. Quanto appena sostenuto è stato ad esempio confermato dalla Corte interamericana dei diritti umani, la quale – nel caso Poblete Vilches and Others v Chile – ha sancito che persino in situazioni di emergenza il diritto alla salute impone agli Stati

Nell’ambito del diritto di cui si tratta, il ruolo svolto dall’elemento della solidarietà è evidente, in quanto la realizzazione effettiva delle condizioni enucleate dalla Corte interamericana richiede la predisposizione di meccanismi di welfare, quali la solidarietà fiscale o il contributo solidale alle spese mediche da parte dell’intera popolazione, o addirittura soltanto da parte delle categorie più abbienti della comunità nazionale a favore di quelle più svantaggiate.

Gli esempi appena illustrati mostrano come la solidarietà assuma un ruolo particolarmente evidente con riguardo a determinati diritti umani, in modo maggiormente intenso rispetto alla generalità degli altri. Allo stesso tempo, è necessario ribadire quanto sostenuto nel paragrafo precedente, e cioè che la solidarietà costituisce una componente basilare della – ed inerente nella – stessa idea dei diritti umani, e quindi di tutti i diritti umani. In altri termini, essa rappresenta un elemento della ‘struttura sistemica’ dei regimi giuridici esistenti in materia di diritti umani, quali entità complesse ed uniformi. Tale inferenza è suffragata da un esame un po’ più che superficiale di quelle che nell’ambito del sistema africano dei diritti umani sono definite clausole ‘claw-back’, le quali – più comunemente definite ‘clausole di restrizione’ – sono in realtà ben presenti in tutti i regimi di carattere generale esistenti in materia, sia a livello ‘universale’ che regionale. Si tratta di quelle clausole le quali, in presenza di determinate condizioni, consentono ad uno Stato di sottoporre alcuni dei diritti previsti all’interno di un trattato sui diritti umani a restrizioni, limitando il godimento degli stessi a scapito di alcuni o di tutti i soggetti sottoposti alla loro giurisdizione. Esse devono essere tenute ben distinte da quelle ‘derogatorie’, che autorizzano gli Stati a sospendere la generalità dei diritti previsti da un trattato – ad eccezione di alcuni di essi, considerati inderogabili in qualsiasi circostanza – in situazioni di emergenza pubblica, in quanto le clausole di restrizione possono essere invocate ed azionate in circostanze assolutamente ‘ordinarie’, a condizione che, come specificato appena sopra, siano rispettati alcuni requisiti. A titolo esemplificativo, può essere riprodotto il par. 2 dell’art. 8 della Convenzione europea dei diritti umani (CEDU)10 – relativo al diritto al rispetto della vita privata e familiare – il quale dispone che

Norme simili sono previste dagli articoli 9 (libertà di pensiero, coscienza e religione), 10 (libertà di espressione) e 11 (libertà di assemblea e di associazione) della stessa CEDU, nonché – seppure con formulazione eterogenea – dagli articoli 6 (libertà e sicurezza della persona e libertà da arresti arbitrari), 8 (libertà di coscienza e religione), 9 par. 2 (libertà di espressione e diritto di disseminare le proprie opinioni), 10 par. 1 (libertà di associazione), 11 (libertà di assemblea), 12 par. 1 (libertà di movimento e di residenza all’interno del proprio Stato), 12 par. 2 (libertà di uscire da qualsiasi paese e di tornare presso il proprio Stato), 13 (libertà di partecipare al governo del proprio paese) e 14 (diritto di proprietà) della Carta africana; dagli articoli 7 (diritto alla libertà personale), 12 par. 3 (libertà di coscienza e religione), 13 par. 4 (libertà di pensiero ed espressione), 15 (diritto di assemblea), 16 par. 2 (libertà di associazione), 21 par. 2 (diritto di proprietà) e 22 par. 3 e par. 4 (libertà di movimento e residenza) della Convenzione americana; e dagli articoli 9 par. 2 (diritto alla libertà e alla sicurezza della persona), 12 par. 3 (libertà di movimento all’interno di uno Stato e di scegliere la propria residenza), 13 (diritto a non essere espulsi da uno Stato dove si risiede legalmente), 18 par. 3 (libertà di coscienza, pensiero e religione), 19 par. 3 (diritto di opinione), 21 (diritto di assemblea pacifica) e 22 par. 2 (libertà di associazione) del Patto internazionale sui diritti civili e politici del 196611, tra gli altri.

Con riguardo alle clausole di restrizione, la dottrina giuridica specializzata è solita concentrarsi sul ‘lato oscuro’ della medaglia, denunciando il fatto che esse costituirebbero una forma di autorizzazione ad effettuare violazioni arbitrarie e talvolta sistematiche dei diritti in oggetto da parte degli Stati, mascherando tali violazioni con motivi quali la pubblica utilità o il mantenimento della sicurezza nazionale. Esse avrebbero quindi «a debilitating impact on the protection and promotion of human rights» (Mapuva 2016, 1) o, in altre parole, «a chilling effect on the exercise of human and peoples’ rights» (Adjei 2019, 1). Non è ovviamente questa la sede appropriata per valutare la fondatezza di tali critiche, anche se è ragionevolmente possibile affermare che sicuramente esse non sono immotivate. In ogni caso, è qui opportuno considerare le clausole in oggetto sotto una diversa prospettiva, suscettibile di evidenziare la componente solidale che è in esse sussunta. In effetti, i motivi che autorizzano gli Stati a porre in essere restrizioni o deroghe ai diritti oggetto delle clausole di restrizione – tra cui sono inclusi la sicurezza nazionale, l’integrità territoriale del paese, la sicurezza pubblica, la prevenzione del crimine, la protezione della salute o della moralità pubblica, l’autorità e l’imparzialità dei giudici, nonché il rispetto dei diritti e delle libertà altrui – corrispondono a valori o interessi comuni, tutelati cioè nell’interesse dell’intera società civile. Ecco che, quindi, la tutela di interessi collettivi giustifica il sacrificio di diritti individuali; in altre parole, l’interesse pubblico prevale su quello individuale. Tale dinamica è evidentemente connessa all’idea della solidarietà; anzi, non appare azzardato affermare che quest’ultima ne costituisce il fondamento. Per la realizzazione dei suddetti interessi comuni è infatti necessario porre in essere atti di reciproco aiuto e cooperazione, o rinunciare (che ciò accada volontariamente o, più spesso, per imposizione dell’autorità) all’esercizio di prerogative altrimenti garantite dalle norme sui diritti umani, esattamente allo scopo di assicurare la realizzazione di valori pubblici o, addirittura, di specifici interessi altrui. Ciò appare particolarmente evidente con riguardo al motivo relativo alla protezione dei diritti e delle libertà altrui, sebbene sia chiaramente applicabile a tutti i valori elencati nelle norme pertinenti.

Quanto appena sostenuto trova conferma nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani (Corte EDU), la quale, in alcune occasioni, ha avvalorato la legittimità di restrizioni al godimento di diritti individuali quando esse siano rese necessarie per garantire la realizzazione di valori comuni fortemente intrisi dell’elemento della solidarietà. È questa una circostanza particolarmente significativa, in considerazione dell’approccio tendenzialmente individualistico che caratterizza l’attuazione del sistema europeo dei diritti umani. Ad esempio, nella sentenza relativa al caso Vavricka and Others v. the Czech Republic, emanata nel 2021, la Corte EDU ha ritenuto che il sistema di vaccinazioni obbligatorie previsto in Repubblica Ceca sia «fully consistent with the rationale of protecting the health of the population»12, rilevando che la vaccinazione obbligatoria

La Corte ha conseguentemente concluso che

non individuando alcuna violazione dell’art. 8 della CEDU da parte dello Stato convenuto.

Altro esempio è rappresentato dal concetto del ‘vivere insieme’, che la Grande Camera della Corte EDU ha utilizzato nel caso S.A.S. v. France per escludere che una misura legislativa interna recante la proibizione di indossare il burqa islamico producesse una violazione degli articoli 8 e/o 9 della CEDU, essendo tale misura considerata come giustificata dalla «preservation of the conditions of ‘living together’ as an element of the ‘protection of the rights and freedoms of others’»15. Per quanto nella sentenza in oggetto la Corte non faccia espressamente riferimento al concetto di solidarietà, è tuttavia evidente, come enfatizzato nella Risoluzione 2076 del 2015 dell’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa, come essa costituisca uno dei «shared values and principles which underpin ‘living together’ in our democratic societies»16, così come, più in generale, rappresenti un parametro di riferimento nell’attuazione di vari diritti, includendo, tra gli altri, proprio il diritto alla vita privata e familiare, la libertà di religione e la libertà di espressione (Trispiotis 2016, 592).

Addirittura, nella sua Draft declaration on the right to international solidarity, l’Esperto indipendente delle Nazioni Unite su diritti umani e solidarietà internazionale concepisce un vero e proprio diritto alla solidarietà internazionale – un elemento costitutivo del quale sarebbe la cooperazione internazionale, la quale dovrebbe essere promossa ed effettivamente utilizzata al fine di garantire l’effettività di tale diritto. Tale diritto, in determinate circostanze, dovrebbe essere considerato concretamente azionabile, ad esempio, tramite azioni di classe promosse da organizzazioni della società civile. Il diritto in oggetto dovrebbe essere configurato come «a human right by which individuals and peoples are entitled, on the basis of equality and non-discrimination, to participate meaningfully in, contribute to and enjoy a social and international order in which all human rights and fundamental freedoms can be fully realized»17. Tale diritto, in altri termini, presupporrebbe che

L’analisi appena compiuta – senza pretese di esaustività – certamente smentisce coloro che sostengono che, nell’ambito dei diritti umani, il concetto di solidarietà sia relegato ad una caratterizzazione meramente teorica e che non trovi spazio nella prassi pertinente. È infatti evidente come i due concetti – ‘diritti umani’ e ‘solidarietà’ – interagiscano e si rafforzino reciprocamente non soltanto a livello concettuale, ma anche nell’esperienza pratica dell’attuazione dei diritti, com’è facilmente verificabile sulla base dell’esperienza empirica. Essi intrattengono quindi – sia concettualmente sia empiricamente – una relazione di ‘circolarità’, ove si consideri che uno dei fini dei diritti umani è quello di realizzare «the necessary solidarity and interdependence of all humans with each other» (Küng and Kuschel 1993, 20).

Ciò posto, rimane tuttavia il dubbio che l’attenzione dedicata al valore della solidarietà nell’ambito dell’attuazione pratica dei diritti umani non sia oggi sufficiente. Considerando che – come abbondantemente rilevato nei paragrafi che precedono – la solidarietà costituisce una componente indispensabile per permettere ai diritti umani di realizzare in modo effettivo la loro stessa funzione, non è possibile prescindere dal garantire uno spazio adeguato alla prima se intendiamo perseguire l’obiettivo di assicurare il godimento dei secondi a favore di tutti, senza disparità. La tendenza fortemente individualistica che caratterizza la concezione contemporanea dei diritti umani – specialmente in determinate aree del mondo – produce la conseguente marginalizzazione della solidarietà, che si traduce a sua volta in ricorrenti prevaricazioni da parte di qualcuno nei confronti di altri – sostanzialmente legittimate in quanto fondate sulla rivendicazione dei ‘propri’ diritti – comportando l’esclusione di alcuni dal godimento delle medesime o di altre prerogative. In questo modo, dando vita ad evidenti situazioni di iniquità e ingiustizia, i diritti umani rinnegano la loro stessa missione, e cioè quella di garantire l’effettivo godimento degli stessi a tutti su base equanime e senza distinzioni o differenze di alcun tipo. Conseguentemente, il loro stesso edificio, ovvero «the inherent dignity and […] the equal and inalienable rights of all members of the human family», come solennemente sancito dalla prima frase del preambolo della Dichiarazione universale dei diritti umani del 1948, è pericolosamente sollecitato nelle sue fondamenta.

Partendo, quindi, dall’assunto che attualmente il valore della solidarietà usufruisce spesso di uno spazio troppo angusto, in considerazione del ruolo che dovrebbe svolgere nella realizzazione effettiva dei diritti umani, l’auspicio che dovrebbe essere pronunciato per il futuro non può che essere quello di riconoscere ad essa un ruolo maggiormente incisivo nell’ambito di tali diritti, operazionalizzando tale ruolo in modo da rendere l’attuazione degli stessi nel mondo reale maggiormente equanime, armoniosa, effettiva e, a fortiori, maggiormente rispondente alla nobile missione da essi perseguita. Certamente il raggiungimento di un tale risultato presuppone l’esigenza di comprendere i diritti umani in modo parzialmente diverso da come sono prevalentemente concepiti ai giorni nostri, in particolare attraverso una maggiore valorizzazione della componente collettiva degli stessi, quale elemento necessariamente legato da una relazione di interdipendenza con quella individuale. Attraverso tale presa di coscienza sarebbe permesso alla solidarietà di svolgere adeguatamente, pienamente e in modo effettivo il proprio ruolo nel contesto dei diritti umani – coerentemente con il fatto che essa «gives rise to communitarian bonds that tie individuals to communities» (Arenas Catalán 2021, 59) – finendo per riconciliarsi con la componente individualistica di tali diritti.

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Referee List (DOI 10.36253/fup_referee_list)

FUP Best Practice in Scholarly Publishing (DOI 10.36253/fup_best_practice)

Federico Lenzerini, Riflessioni sul principio di solidarietà nel diritto internazionale dei diritti umani, © Author(s), CC BY-SA, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5.16, in Laura Castaldi, Federico Lenzerini, Francesco Zini (edited by), Le dimensioni del principio solidaristico nel terzo millennio, pp. -194, 2024, published by Firenze University Press and USiena PRESS, ISBN 979-12-215-0368-5, DOI 10.36253/979-12-215-0368-5