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La centralità sociale del lavoro: Beveridge

Stefano Musso

1. William Henry Beveridge nacque il 5 marzo 1879 in India, a Rangpur, da un funzionario inglese; studiò a Oxford, al Balliol College. Nel 1903 fu nominato vice direttore della Toynbee Hall, casa fondata nel 1884 nell’East End londinese da Samuel Barret e dalla moglie Henrietta. Lo scopo era invitare giovani studiosi a vivere, come operatori sociali volontari, a contatto con la povertà, per elaborare progetti concreti di intervento da proporre a livello generale. Tra i frequentatori di Toynbee Hall vi fu Clement Attlee, il Premier inglese che nel secondo dopoguerra avrebbe costruito il sistema di welfare ispirato al Piano Beveridge.

Questa prima esperienza indusse in B. l’interesse per la disoccupazione. Frequentò i coniugi Webb, animatori della Fabian Society, e Beatrice, nel corso di uno dei suoi strategic dinner parties lo presentò a Wiston Churchill, che nel 1908 lo chiamò da consulente al Board of Trade. Lavorò a lungo come funzionario governativo, direttore delle Borse del lavoro tra il 1909 e il 1916, poi segretario del Ministry of Food fino al 1919. Ancora su invito dei Webb assunse la carica di direttore della London School of Economics and Political Science dal 1919 al 1937, quando fu eletto master dell’University College di Oxford. Insignito del cavalierato nel 1919, ricevette il titolo di barone nel 1946.

B. fu ispiratore della legge del 1909 istitutiva delle Labour Exchanges, uffici di collocamento con il compito di favorire l’incontro tra domanda e offerta di lavoro e di registrare lo stato di disoccupazione involontaria ai fini dell’erogazione dei sussidi. Nello stesso 1909 B. pubblicò Unemployment: A Problem of Industry, riedito nel 1930 con l’aggiunta di una seconda parte in cui furono rielaborate le lezioni tenute nel dicembre 1929 all’università di Chicago. Affrontò i temi della previdenza sociale in Insurance for All (1924). Il suo principale contributo fu Social Insurance and Allied Services (1942), noto come Piano Beveridge, redatto in qualità di presidente della commissione governativa per lo studio della riforma delle politiche sociali, nominata da Churchill nel pieno della guerra. Illustrato nei suoi principi ispiratori in Full Employment in a Free Society (1944), il Piano preconizzò un sistema di welfare dalla culla alla bara, una promessa per convincere soldati e popolazione che le democrazie liberali avevano da offrire qualcosa di meglio delle dittature fasciste. Opportunamente pubblicizzato (Titmuss 1974), il Piano suscitò grande interesse e aspettative, contribuendo al rafforzamento del fronte interno: fu considerato un pericolo dalle potenze dell’Asse, che si adoperarono per impedirne la diffusione nei territori controllati (Colucci 2010, XV-XVII). Per un breve periodo, tra il 1944 e il 1945, B. fu eletto ai Comuni nelle fila del Partito liberale. I principali scritti successivi furono Pillars of Security (1948), Power and Influence (1953), A Defence of Free Learning (1959). Morì il 16 marzo 1963 a Oxford (Harris 1977).

2. Le posizioni di B., poco elaborate sul piano teorico e indirizzate a misure pratiche, si collocano nel quadro della ‘scoperta della disoccupazione’ come fenomeno involontario (Garraty 1978, 123-28), da parte dei riformatori sociali che nel passaggio tra Otto e Novecento costruirono reti internazionali di dialogo e confronto per affrontare la questione sociale (Topalov 1994).

B. fu uno dei massimi protagonisti in Inghilterra, assieme ai coniugi Webb, del dibattito a cavallo del secolo tra ‘prevenzionisti’ e ‘curatori’ della disoccupazione, vale a dire sostenitori del primato degli interventi di prevenzione attraverso gli uffici di collocamento e sostenitori del primato degli interventi di alleviamento del male, attraverso i lavori pubblici indirizzati in particolare ai disoccupati (Garraty 1978, 131-45). Il dibattito si infiammò intorno al rapporto di minoranza della Commissione per la legge sui poveri, istituita nel 1905. Firmato da Beatrice Webb, dai due rappresentanti laburisti in seno alla Commissione e da un prelato, il rapporto di minoranza, apparso nel 1909, prevedeva l’abolizione della legge sui poveri – e con essa lo stigma connesso allo stato di povertà – da sostituire con un insieme completo di servizi sociali, da considerare come diritti, per malati, invalidi, vecchi, bambini e disoccupati; per questi ultimi si proponeva un salario minimo vitale (ferma restando la possibilità di esigere, nel caso, una riqualificazione professionale) e piani permanenti di opere pubbliche, di minor entità nei periodi di congiuntura positiva, da intensificare nei cicli negativi. La principale differenza con il rapporto di maggioranza stava nell’assicurazione contributiva obbligatoria, che la minoranza voleva non su base contributiva ma interamente finanziata dal gettito fiscale. La proposta della maggioranza fu tradotta in legge nel 1911, nonostante la strenua opposizione dei fautori del rapporto di minoranza. Secondo George D. H. Cole, il rapporto di minoranza conteneva proposte ancora più complete di quelle che sarebbero state avanzate vent’anni dopo nel Piano Beveridge che, pur riproponendone in buona parte le idee, dovette tener conto del sistema di previdenza a base contributiva ormai realizzato in Gran Bretagna a partire dal 1911 (Cole 1972, III -1, 248-50).

Nella edizione del 1930 di Unemployment: a Problem of Industry, B. avrebbe sostenuto che le differenze tra i rapporti di maggioranza e minoranza erano di poco conto. Nel suo scritto del 1909, pur non prendendo apertamente posizione, affermò che, date le cause della disoccupazione, i rimedi correntemente proposti,

potevano avere un’influenza solamente indiretta e il loro impiego poteva essere al massimo sussidiario. […] Va considerato il paradosso che l’offerta o la messa a disposizione di lavoro non sono rimedio per la disoccupazione. Possono essere un palliativo per il malessere immediato. Possono incrementare la prosperità generale. Possono per un momento far dimenticare la disoccupazione. Ma non bandiscono la disorganizzazione dallo Stato (Beveridge 1930, 194).

Beveridge prendeva dunque almeno in parte le distanze dalla proposta di lavori pubblici del rapporto di minoranza. Il suo interesse si concentrava sull’importanza del collocamento. Nel 1930 sostenne che le borse del lavoro avevano funzionato poco e male perché assorbite dalla gestione dei sussidi, mentre la ricollocazione dei lavoratori era stata messa in sordina dallo scarso interesse degli industriali. Le imprese avevano fatto ricorso agli uffici di collocamento solo in situazioni di emergenza, privilegiando nella normalità i canali tradizionali basati su reti di relazione e mediatori privati, che avevano rappresentato i quattro quinti delle assunzioni. Dato il loro scarso funzionamento, le Labour Exchanges – nonostante il cambiamento della loro denominazione in Employment Exchanges nel 1916 – avevano fallito nel loro compito principale, che secondo B. consisteva in quella che chiamava de-precarizzazione del lavoro (de-causalisation) (Beveridge 1930, 322-23).

L’obiettivo della de-causalisation rappresenta un aspetto controverso delle posizioni di B. Nel 1909, dopo aver analizzato la realtà diffusa di occupazioni saltuarie, tipica in particolare dell’edilizia e dei lavori portuali, egli sostenne che le Labour Exchanges dovevano rendere poco alla volta impossibile, a chi desiderava trovare di tanto in tanto un’occupazione intermittente, di continuare quel tipo di vita: le due giornate di lavoro la settimana dell’operaio indolente sarebbero state assegnate all’operaio laborioso che riusciva a lavorarne solo quattro, garantendogli la possibilità di guadagnarsi degnamente da vivere. Per quest’ultimo, in caso di crisi industriale, doveva intervenire l’assicurazione contro la disoccupazione. Quale destino sarebbe toccato al primo? A questa questione B. dava «due risposte, una teorica e importante, una pratica e subordinata»:

La risposta teorica prende la forma di un dilemma – o gli uomini esclusi trovano lavoro altrove o non lo trovano. […] Se non lo trovano -nonostante ogni sforzo delle borse del lavoro – significa che non c’è lavoro per loro, o perché c’è un eccesso di offerta di lavoro nella nazione, o perché essi sono inefficienti. Ma in entrambi questi casi la de-precarizzazione diventa ancora più necessaria. Se il Paese ha già più uomini di quanti ne possa occupare – ovvero è sovra-popolato, allora diventa urgente rimpiazzare i semi-occupati (tutti potenziali padri di famiglie non necessarie) con altrettanti occupati a tempo pieno e lasciare agli altri nessuna altra scelta che l’emigrazione. Se si tratta di uomini non efficienti, ovvero capaci di lavorare solo occasionalmente e non abbastanza spesso da guadagnarsi da vivere, non li si può lasciare liberi di allevare nuove generazioni di inefficienti in condizioni di sostanziale inedia (Beveridge 1930, 204).

B. sosteneva il primato dell’efficienza dell’economia nazionale, alla quale andava immolato il malessere del lavoratore inefficiente, per il quale i trattamenti pratici erano l’emigrazione, la beneficenza, la rieducazione nelle case di lavoro e, all’occorrenza, qualche sostegno attraverso lavori pubblici di utilità collettiva.

Questa concezione della de-precarizzazione ha indotto alcuni storici a giudizi fortemente critici, incentrati sull’affermazione che la disoccupazione sarebbe stata non scoperta dagli scienziati sociali come una malattia del capitalismo, ma inventata dai riformatori sociali attraverso il loro progetto razionalizzatore, che costruiva la disoccupazione per isolamento e separazione dal tradizionale intreccio di lavoro e non lavoro. Secondo questa interpretazione, in relazione all’avvento dell’industria moderna, delle tecnologie e dei grandi impianti della seconda rivoluzione industriale che richiedevano maggior stabilità della manodopera, le nuove esigenze della produzione industriale in termini di regolarità e disciplina del lavoro sarebbero state sostenute dall’intervento razionalizzatore dei riformatori sociali, i quali avrebbero utilizzato il collocamento e i primi sistemi di previdenza sociale allo scopo di distinguere i disoccupati involontari da quelli cronici, i lavoratori laboriosi dagli sfaticati (Salais, Bavarez, e Reynaud 1986; Topalov 1987 e 1994). Gli uffici di collocamento dovevano classificare e distinguere i primi dai secondi. Andava eliminato il comportamento di quegli operai che erano usi, nell’instabilità occupazionale tipica della prima industrializzazione, lavorare solo un paio di giorni la settimana per oziare negli altri. L’instabilità occupazionale rappresentava una condizione di debolezza per questi lavoratori, ma al contempo una fonte di indipendenza e capacità di resistenza, di allentamento del legame di dipendenza del lavoro salariato. L’instabilità comportava autonomia nel decidere quanto lavorare ed era legata a modi di vita ai quali i lavoratori potevano essere molto attaccati (Phillis, Whiteside 1985).

La durezza delle considerazioni di B. sul trattamento degli inefficienti e la subordinazione dei sussidi ai percorsi di riqualificazione (peraltro previsti nel rapporto di minoranza del 1909) avevano forse la finalità pratica di superare le resistenze dei conservatori. Tuttavia, i riferimenti all’emigrazione e alla riproduzione familiare dell’inefficienza richiamano a non enorme distanza le proposte di deportazione o sterilizzazione dei membri delle classi pericolose che la destra estrema avanzava in età vittoriana (Stedman Jones 1971). Del resto, le appartenenze politico culturali dei riformatori sociali di inizio Novecento non erano omogenee: andavano dai socialisti riformisti ai nazionalisti, e l’assenso ad alcuni interventi per la questione sociale proveniva da istanze diverse.

Negli anni della seconda guerra mondiale le esigenze di unità e forza del fronte interno misero la sordina alle stigmatizzazioni, poiché tutti erano utili. Il Piano di protezione del 1942 era esteso «a tutti i cittadini privi di alto reddito», che ai fini delle varie forme di aiuto venivano distinti in sei categorie: lavoratori dipendenti, lavoratori autonomi, donne sposate in età lavorativa, persone in età lavorativa ma disoccupate, persone al di sotto dell’età lavorativa, pensionati. La finalità del Piano era l’abolizione del bisogno:

Lo scopo del Piano di protezione sociale è l’abolizione del bisogno, assicurando a qualsiasi momento della vita a ogni cittadino che voglia lavorare in misura della propria capacità, un reddito sufficiente per far fronte alle responsabilità che gli incombono (Beveridge 1942, 56).

«Reddito sicuro» e «mantenimento degli impieghi» erano considerati «il principale fattore di felicità umana», che poteva essere perseguito attraverso

una ferma decisione di usare i poteri dello Stato, nella misura in cui sarà necessario, per garantire a tutti, anche se non una assoluta continuità di lavoro, almeno una seria possibilità di trovare un’occupazione produttiva (Beveridge 1942, 52).

Il finanziamento della assicurazione contro la disoccupazione conservava «il principio tributario nel senso di far condividere a tre parti il costo della protezione, ossia l’assicurato, il datore di lavoro quando esista, e lo Stato» (Beveridge 1942, 30). L’opposizione all’intervento dello Stato a sostegno degli impieghi non aveva senso in quanto «la peggiore forma di spreco è la disoccupazione, che mentre aumenta le spese dei sussidi, diminuisce le entrate che vi fanno fronte» (Beveridge 1942, 52).

L’abolizione del bisogno presupponeva un intervento redistributivo del reddito:

L’abolizione del bisogno non può essere creata semplicemente con un aumento della produzione, senza la sorveglianza per un’adatta distribuzione dei prodotti interpretata in modo diverso da quello che fu in passato. […] I lavoratori stessi hanno bisogno di una migliore distribuzione del potere di acquisto, relativamente ai periodi di lavoro e di disoccupazione, e alle condizioni di responsabilità di famiglia […]. Le assicurazioni sociali e i sussidi per l’infanzia sono due metodi primordiali per la ridistribuzione della ricchezza, che deve aumentare il benessere e le risorse con la conservazione della forza fisica e della salute (Beveridge 1942, 62-3).

I sussidi per l’infanzia avevano per B. finalità pro-nataliste:

La razza britannica non può continuare all’attuale quota di riproduzione e bisogna trovare il modo di poter aumentare la natalità. […] I sussidi infantili devono essere considerati come un aiuto per i genitori per far fronte alle loro responsabilità, e come una prova che la comunità è pronta ad accettare la sua parte di nuove responsabilità (Beveridge 1942, 35-6).

Contro l’individualismo liberista – dei «molti che pensano che la ricerca della protezione sociale sia uno scopo errato perché […] non va d’accordo con l’iniziativa, lo spirito di avventura, e con la responsabilità individuale» – B. argomentava che il Piano

non è stato fatto perché venga concesso a tutti qualcosa gratuitamente e senza fatica, o qualcosa che li liberi per sempre da responsabilità individuali. Il Piano ha per scopo di assicurare un reddito per la sussistenza, in cambio di servizi e di contributi, con l’intento di mantenere l’uomo in piena efficienza e capacità di lavoro (Beveridge 1942, 64-5).

In mancanza di un sistema di protezione sociale «la spesa per la disoccupazione, malattia e infanzia non verrà pagata direttamente in contanti, ma indirettamente, in privazioni e menomata efficienza umana» (Beveridge 1942, 67).

B. esplicitava anche le finalità patriottiche del Piano, dichiarandosi favorevole a immediate prime attuazioni, senza attendere la fine della guerra:

[…] lo scopo di una vittoria è procurare un’esistenza migliore in un mondo migliore […] ogni cittadino darà ogni sua energia tanto più volentieri se potrà avere l’impressione che il governo avrà pronti al momento opportuno piani e progetti per il miglioramento delle condizioni universali […] se questi piani dovranno essere pronti in tempo, bisogna che siano preparati fino da ora (Beveridge 1942, 67).

La ricostruzione postbellica avrebbe dovuto ispirarsi alla Carta Atlantica, citata da B. nel passo nel quale poneva l’obiettivo di

raggiungere una piena collaborazione tra tutte le nazioni nel campo economico, allo scopo di assicurare il più alto livello nelle condizioni del lavoro, del progresso economico e dell’economia sociale (Beveridge 1942, 68).

La protezione sociale veniva presentata come il principale mezzo per attaccare ‘cinque giganti’ che per B. si opponevano al «cammino della ricostruzione»:

la Miseria, con la quale il Piano è direttamente connesso; la Malattia che è spesso causa di miseria e di altri mali che trascina con sé; l’Ignoranza, di cui non deve essere permessa l’esistenza tra i cittadini di una democrazia; lo Squallore che sorge soltanto con una distribuzione senza ordine dell’industria e della popolazione; e l’Ozio che distrugge la prosperità ed è sempre fattore di corruzione tra gli uomini, anche se non accompagnato dal bisogno (Beveridge 1942, 65).

Quanto all’ozio, esso «corrompe anche se si dispone di un reddito; la sensazione di non servire a nulla demoralizza» (Beveridge 1944, 74). Per questo bisognava operare in modo da far sì che

il mercato del lavoro sia un mercato del venditore piuttosto che del compratore. […] solo se vi è lavoro per tutti è giusto pretendere che gli operai, individualmente e nei sindacati operai collettivamente, cooperino nell’utilizzare al massimo tutte le risorse produttive, compreso il lavoro, e rinuncino a pratiche restrittive (Beveridge 1944, 75).

In questi passi traspaiono richiami puritani da un lato alla tutela delle comunità di lavoro, dall’altro al dovere, per ogni individuo, di perseguire con lo stesso zelo la felicità propria e quella altrui (Hobsbawm 1972, 436; Cole 1972, I, 30)

L’obiettivo posto da B. era «la piena occupazione», ovvero

più posti vacanti che uomini disoccupati. […] la disoccupazione per ogni individuo non deve protrarsi per un periodo di tempo più lungo di quello che può essere fronteggiato grazie all’assicurazione contro la disoccupazione (Beveridge 1944, 76).

La disoccupazione andava dunque ridotta ai livelli minimi determinati dagli attriti nel mercato del lavoro, ovvero la disoccupazione detta frizionale, che dipende dalle difficoltà di incontro tra domanda e offerta, ma non dalla mancanza di posti disponibili. Molti degli schemi proposti da B. faranno da guida all’incremento delle prestazioni di welfare degli anni della crescita economica postbellica nell’Europa occidentale.

Alcuni autori hanno coniato per il pensiero di B. la definizione di «collettivismo liberale», affiancando a B. John Mainard Keynes (Cutler, K. Williams, J. Williams 1986); altri hanno preferito l’espressione «liberalismo radicale» (Colucci 2010, XXVI-XXX). Nonostante il non pieno accordo tra B. e Keynes, entrambi erano sostenitori di un impegno sociale dello Stato per obiettivi che rappresentavano una condizione per l’esistenza stessa di una società liberale, in quanto povertà e insicurezza erano disfunzionali e rappresentavano una minaccia all’economia di mercato. In particolare, per B. l’intervento statale per assicurare il pieno impiego avrebbe favorito la crescita della produzione, dei consumi privati e dei risparmi. La creazione di posti di lavoro per mano pubblica doveva produrre utilità sociale: «L’occupazione che sia semplicemente una perdita di tempo, come la scavar buche per colmare di nuovo […] non sarebbe cosa degna» (Beveridge 1944, 77). La piccola stoccata a Keynes, che aveva espresso il paradosso secondo il quale era meglio pagare i disoccupati per scavare buche e poi riempirle piuttosto che lasciarli privi di reddito con effetti depressivi della domanda, serviva a ribadire la moralità del lavoro e al contempo la funzionalità delle politiche sociali alla crescita economica.

Nel quadro della radicalizzazione delle posizioni indotte dalla guerra, B. arrivò a sostenere l’intervento pubblico con toni ‘socialisteggianti’:

La proprietà privata dei mezzi di produzione, messi in opera da altri, può essere o meno un buon espediente economico, ma deve giudicarsi come un espediente. Essa non è in Gran Bretagna una libertà essenziale del cittadino, poiché non è e non è mai stata goduta che da una parte del popolo britannico. […] La piena occupazione è realizzabile anche lasciando la gestione dell’industria prevalentemente nelle mani dell’iniziativa privata, e le proposte qui formulate sono basate su questo punto di vista. Ma se, contrariamente a tale prospettiva, l’esperienza o la logica dimostrassero che l’abolizione della proprietà privata dei mezzi di produzione fosse necessaria per assicurare la piena occupazione, questa abolizione dovrebbe essere intrapresa (Beveridge 1944, 82).

Un passaggio, questo, che nega l’interpretazione delle proposte di B. come pura razionalizzazione subordinata alla modernizzazione capitalistica, e che richiama piuttosto un riformismo intriso di etica del lavoro come dovere morale e sociale: dovere e al contempo diritto a una occupazione dignitosa quanto al reddito, funzionale al buon andamento dell’economia, senza che traspaiano preoccupazioni relative alla qualità delle mansioni imposte al lavoratore. Nonostante la stima di cui godeva presso i Webb, dovuta alla qualità tecnica dei suoi contributi, B. non aderì al fabianesimo: restò liberale e la protezione sociale cui aspirava doveva essere il prodotto di civil servant illuminati, non della pressione delle classi lavoratrici (Girotti 1998, 231-32). Al di là degli sporadici accenti radicali di cui sopra, il suo riformismo gradualista era inteso a correggere i difetti del capitalismo rafforzando piuttosto che sminuendo l’economia di mercato.

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