It is available online at https://doi.org/10.36253/979-12-215-0319-7.134

Il lavoro dignitoso della Organizzazione Internazionale del Lavoro

Maria Paola Del Rossi

1. Introduzione

L’Organizzazione Internazionale del Lavoro (Oil) sin dal 1946 è l’Agenzia specializzata delle Nazioni Unite sui temi del lavoro e sulla politica sociale. Istituita con il Trattato di Versailles del 1919, che poneva fine al primo conflitto mondiale, il suo obiettivo è «di promuovere i diritti al lavoro, incoraggiare le opportunità di lavoro decente, promuovere la protezione sociale e rafforzare il dialogo sulle questioni legate al lavoro»1.

Organizzazione multilaterale con sede a Ginevra, l’Oil ha una peculiare struttura tripartita composta dai rappresentanti dei governi, delle organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro dei 187 paesi ad essa aderenti. Insignita del Premio Nobel per la Pace nel 1969, il mandato fondativo dell’agenzia prevede il perseguimento della giustizia sociale per assicurare «la pace duratura e il lavoro dignitoso», riassumendo in quest’ultima espressione le aspirazioni degli individui alla dignità, uguaglianza, sicurezza e libertà. L’Oil fornisce assistenza tecnica agli stati membri sulla politica sociale, sulla formazione della forza lavoro e sui diritti dei migranti, inoltre, elabora statistiche e conduce ricerche sulle questioni legate al lavoro a partire dall’occupazione, le relazioni industriali e i mutamenti tecnologici.

Nel 1998 la Conferenza dell’Oil ha adottato la Dichiarazione sui principi e i diritti fondamentali nel lavoro, che ha riconosciuto come fondamentali, tra le altre, otto convenzioni Oil concernenti la libertà di associazione, il diritto alla contrattazione collettiva, l’eliminazione del lavoro minorile, del lavoro forzato e delle discriminazioni sul lavoro; nel 2022 è stato aggiunto come quinto principio e diritto fondamentale del lavoro un ambiente di lavoro sicuro e salubre2.

Come è stato sottolineato dalla letteratura, l’Organizzazione Internazionale del Lavoro ha dimostrato nella sua lunga storia una grande capacità di adattamento ai cambiamenti dello scenario politico, economico e sociale. Definita dai suoi detrattori un «90-pound weakling» o «a ‘toothless tiger» (Helfer 2008,194), nella sua prima fase essa ha raggiunto traguardi significativi sul piano della regolamentazione del mercato del lavoro globale, mentre a partire dagli anni settanta si è assistito a un progressivo indebolimento della sua capacità di governance nel nuovo contesto internazionale e alla necessità di una revisione dei suoi obiettivi strategici (Van del Linden 2023; Maul 2019; Kott e Sandrine 2018; Jakovleski, Jerbi, e Biersteker 2019). Si è, infatti, giunti nel 1999 all’adozione del «lavoro dignitoso» quale principio universale fondamentale, poi rilanciato nel 2019 «sia come forma delle attività lavorative, sia come elemento essenziale e volano per un nuovo modello di sviluppo centrato sulla persona» (Mari 2019, 5-6).

2. Dalla nascita al 1989

Costituita nella Conferenza di Parigi (1919) con il duplice obiettivo di garantire la pace sociale e favorire l’apertura economica nel nuovo quadro internazionale che emergeva dalla fine del conflitto, inizialmente l’Oil si è occupata di legislazione e ricerche per la definizione e promozione di standard nella legislazione del lavoro da far adottare agli stati membri (parte XIII dei Trattati di pace)3. Sostenuta da una parte consistente del movimento sindacale, in particolare il britannico Tuc e la statunitense Afl, e individuata quale strumento per ottenere un compenso in termini di riforme sociali per il tributo offerto dalle masse popolari alla guerra, le norme dell’Oil costituirono un importante stimolo per il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro in tutti i paesi del mondo (Mechi 2012, 22).

Se obiettivo dell’organizzazione era dare una risposta alla questione sociale emersa in Europa già dalla fine dell’Ottocento e il raggiungimento di una pace universale e duratura, in linea con l’internazionalismo wilsoniano, sin dal suo atto costitutivo si sottolineava che «la mancata adozione di condizioni umane di lavoro da parte di qualsiasi nazione è un ostacolo sulla via delle altre nazioni che desiderano migliorarne le condizioni nei propri paesi» e, dunque, che «una pace universale e duratura può essere raggiunta solo se basata sulla giustizia sociale». Contestualmente, nel contesto internazionale di interdipendenza economica creatosi nel Vecchio Continente dalla fine dell’Ottocento, l’Oil tentava di uniformare i diversi meccanismi di tutela nazionali, che incidevano sui costi della produzione e influenzavano la competitività, al fine di eliminare i costi della protezione sociale dal gioco della concorrenza4. Obiettivo dell’Oil, infatti, era la stabilizzazione intesa quale presupposto indispensabile per una crescita economica solida e costante e, da questo punto di vista, rappresentava un riferimento importante per il socialismo riformista europeo nella costruzione di un’alternativa alla soluzione rivoluzionaria della Russia bolscevica (Dogliani 1987, 45-68; Schirmann 2008, 119-32; Cox 1977, 387). Si collocava all’interno di questa cornice l’adozione nella prima Conferenza dell’Oil (1919) della Convenzione sulla giornata di otto ore di lavoro e la settimana di 48 ore, tappa fondamentale nell’obiettivo del Bit dell’«umanizzazione del lavoro» (Heerma van Voss 1988). In questa direzione andavano anche le 33 Convenzioni internazionali e le raccomandazioni (41) approvate tra il 1919 e il 1932 sui temi del lavoro femminile e infantile, i problemi della sicurezza, gli orari e i diritti di associazione sindacale5.

Tuttavia, in questa prima fase in cui prevalse l’influenza dei paesi europei, nell’organizzazione la scelta del taylorismo sul versante della produzione, seppure in una versione ‘umanizzata attenta all’arricchimento sociale e culturale del lavoratore’ (Alock 1971), e quella dell’integrazione delle economie europee si rivelarono centrali, mentre rimaneva inalterata la divisione internazionale del lavoro esistente stante la compresenza di due distinte linee d’azione, ovvero l’allineamento degli standard lavorativi nei paesi industrializzati e il miglioramento delle condizioni di lavoro dei paesi ‘più arretrati’, comprese le colonie. Ancora all’indomani della crisi del 1929, con il prevalere nell’Oil del filone informativo rispetto a quello normativo6, contestualmente a una maggiore specializzazione dei progetti (Haas 2008, 147), gli standard internazionali in materia sociale definiti dall’organizzazione furono funzionali al processo di armonizzazione interno perseguito dal New Deal di Roosevelt con il National Industrial Recovery Act (NIRA). Tuttavia, dopo l’adesione degli Usa nel giugno 1934 e con il prevalere di governi autoritari nei paesi europei, si assistette a una forte influenza newdealista nell’organizzazione come emerge dalle raccomandazioni adottate dalla Cil nel 1937 in materia di lavori pubblici, la R50 e la R51 («Public Works (International Co-operation)» e «Public Works (National Planning)»), poi rafforzata dallo scoppio della guerra (Jensen 2013). Tra l’altro, nel 1940 la sede dell’Oil venne spostata a Montreal e questo gli permise non solo di continuare le sue attività, ma di porre le basi per la sua partecipazione alla definizione dell’assetto del dopoguerra in materia di collaborazione economica e sociale internazionale, grazie all’impegno per ottenere il sostegno dalle parti sociali dei paesi belligeranti allo sforzo economico richiesto dalla guerra (Phelan 2013). Nella Conferenza internazionale del lavoro di New York del 1941, nel dichiarare il proprio sostegno agli Alleati, «contro l’aggressione totalitaria» e a favore dei «popoli liberi», se Roosevelt sottolineava il ruolo insostituibile dell’Oil «nella costruzione di un sistema internazionale stabile di giustizia sociale» (ILC 1941, ora in Mechi 2012, 46-7), la risoluzione finale accoglieva ufficialmente tra i propri compiti la libertà dal bisogno, il perseguimento della piena occupazione e l’obiettivo del miglioramento delle condizioni di vita in generale, poi inseriti nell’atto costitutivo dell’organizzazione in occasione della 26° Conferenza che si svolse a Philadelphia nella primavera 1944. In particolare, nella Declaration concerning the aims and purposes of the International Labour Organization – oltre a ribadire i principi guida dell’organizzazione, dal tripartitismo alla giustizia sociale alla libertà di associazione –, si definivano quali obiettivi fondamentali dell’Oil la piena occupazione, il miglioramento delle condizioni di lavoro, la sicurezza sociale e condizioni di vita dignitose intese quali parti essenziali di un diritto universale degli esseri umani a ricercare il proprio benessere materiale e spirituale «in condizioni di libertà e dignità, di sicurezza economica ed eque opportunità» (ILO 1944, 1-3)7. E se scopo dell’Oil nell’assetto post-bellico doveva essere «prevenire la disoccupazione senza sacrificare la democrazia» (ILO 1944, 1-3), nella risoluzione conclusiva, approvata all’unanimità, si estendeva la sua sfera d’interesse alla politica economica e finanziaria (ILO 1944, 83)8.

In questo quadro si collocavano il potenziamento dei meccanismi di formazione e di collocamento ereditati dalla guerra, mentre una risoluzione ad hoc impegnava l’Oil e i suoi stati membri alla collaborazione nella ricostruzione economica e sociale del Vecchio Continente. Tuttavia, negli anni più duri della Guerra fredda e a fronte della mancata adesione dell’Urss, che entrerà nell’organizzazione solo nel 1954, vennero meno le grandi ambizioni proclamate a Philadelphia e il sostegno dell’Oil agli organismi di cooperazione sorti in Europa occidentale si ebbe solo a livello regionale. A riguardo l’Organizzazione giocò un ruolo importante nella gestione del Piano Marshall e nella ricostruzione post-bellica, che si ispirava agli orientamenti produttivistici ormai radicati nell’organizzazione, anche grazie alla formalizzazione del suo legame con l’Onu quale prima agenzia specializzata nel 1946 (Agreement between the United Nations and the International Labour Organization, in ILO 1946). Ciò le permise di ampliare la sua attività in America Latina ed Asia dopo il lancio dell’«Extended Program of Technical Assistance» (EPTA) da parte delle Nazioni Unite all’indomani del discorso di Truman del 1949 sulla lotta al comunismo e al sottosviluppo e avviare la costruzione di un’ampia rete extraeuropea con l’istituzione di oltre 30 filiali tra gli anni Sessanta e Settanta. Immediati furono i riflessi anche sull’impostazione della sua linea d’azione in cui prioritaria divenne la ricerca sui temi della liberalizzazione, del commercio internazionale, il lavoro minorile e più in generale sulle questioni della sicurezza e dell’ambiente, oltre che l’assistenza tecnica sui temi della formazione e istruzione professionale, sviluppo di cooperative, sicurezza sociale ecc. (Seidman 1975, 38).

Un cambio di paradigma si ebbe, invece, con la fine del ‘compromesso fordista’ negli anni Settanta; nel mondo industrializzato, infatti, venne meno la centralità del lavoro operaio e si assisteva alla contestuale crescita della precarietà e del ‘settore informale’, mentre nei paesi in via di sviluppo impellente diveniva il tema della riforma agraria, della dequalificazione del lavoro e di un basso tasso di sindacalizzazione in molti settori. La risposta dell’Oil a queste nuove sfide fu il lancio del World Employment Programme (WEP) che ne spostava l’asse d’azione sui temi dello sviluppo9. Obiettivo del WEP era porre il lavoro, inteso quale fattore fondamentale di realizzazione dell’individuo e di affermazione della dignità umana, al centro dello sviluppo assistendo i governi e gli altri organismi internazionali nella promozione di politiche mirate a dotare ogni essere umano di un impiego produttivo (De Mozzi, Mechi, e Sitzia 2019, 6; Emmerij, Jolly, e Weiss 2001). Il programma, dall’orientamento keynesiano, nel corso degli anni Ottanta si confrontò con le politiche neoliberiste e la deregulation del mercato del lavoro, portate avanti dall’America di Reagan e dalla Gran Bretagna della Thatcher, che ridimensionavano il ruolo dell’Oil e del dialogo sociale, mentre nel nuovo scenario post Guerra fredda acquisivano una nuova centralità organismi come la Banca Mondiale e il Fondo Monetario Internazionale.

3. Verso il nuovo millennio: il lavoro dignitoso

Gli anni Novanta rappresentarono una fase complessa e di ridefinizione per l’Oil nel nuovo spazio della globalizzazione. Nel 1998 veniva presentata l’“Ilo Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work” in cui si sottolineava che

tutti i membri, anche se non hanno ratificato le convenzioni in questione, hanno l’obbligo, derivante dal fatto stesso di far parte dell’Organizzazione, di rispettare, promuovere e realizzare, in buona fede e in conformità alla Costituzione, i principi relativi ai diritti fondamentali che sono oggetto di tali convenzioni, vale a dire: (a) la libertà di associazione e l’effettivo riconoscimento del diritto alla contrattazione collettiva; (b) l’eliminazione di tutte le forme di lavoro forzato o obbligatorio; (c) l’effettiva abolizione del lavoro minorile; e (d) l’eliminazione della discriminazione in materia di impiego e occupazione (ILO, Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, http://www.ilo.org/declaration/ info/publications/WCMS_467653/lang--en/index.htm)

La Dichiarazione, inoltre, venne integrata da un nuovo quadro organizzativo per le attività dell’Oil e dall’introduzione del concetto di ‘lavoro dignitoso’ dal Direttore generale cileno, Juan Somavía nel 1999. Nella Decent Work Agenda, l’Ilo assumeva come fondamentale obiettivo l’«opportunità per donne e uomini di ottenere un lavoro dignitoso e produttivo in condizioni di libertà, equità, sicurezza e dignità umana» (ILO and today’s global challenges. The Decent Work Agenda, https://www.ilo.org/legacy/english/lib/century/index6.htm) e dunque, riconosceva la necessità di migliorare «le condizioni di tutte le persone, salariate e non, che lavorano nell’economia formale o informale» (Vosko 2002, 26). Una scelta che, come è stato sottolineato, si poneva in controtendenza rispetto alle tesi della fine del lavoro, della jobless society e della disoccupazione tecnologica (Mari 2019) e che si ricollegava alle riflessioni di Amartya Sen sul lavoro inteso quale ‘spazio’ fondamentale nel quale l’ineguaglianza si manifesta sia come disoccupazione sia attraverso le caratteristiche stesse del lavoro.

Infatti, nel documento elaborato dalla Commissione mondiale sul futuro del lavoro dell’ILO, Lavorare per un futuro migliore10, si rilanciava l’idea del ‘lavoro decente’ inteso sia come attività lavorativa che come volano per un nuovo modello di sviluppo centrato sulla persona, che rompeva sia con il fordismo che con la cultura neoliberista e quella tradunionista, più in generale (Mari 2019, 5-6). Dunque, la sfida è pervenire a un futuro e a una società migliore lavorando per e con un lavoro migliore, ‘dignitoso’.

Come sottolineato da Sen in un discorso tenuto all’International Labour Conference a Genova, nel giugno 1999, l’importanza del concetto di ‘decent work’, coniato dal direttore generale dell’Ilo, stava nel considerare ogni aspetto dell’impiego (condizioni di lavoro, diritti, contrattazione sociale, gli obiettivi personali e l’autorealizzazione, oltre al reddito) e inserirlo all’interno di un progetto più articolato in cui il lavoro attraverso il governo delle trasformazioni demografiche, ambientali, tecnologiche e amministrative a cui è sottoposto può affermare la sua qualità insieme a quella dello sviluppo economico e sociale11.

Il progetto sotteso al documento era composto da tre pilastri su cui investire: «la capacità delle persone», «istituzioni del lavoro» e «nel lavoro dignitoso e sostenibile». Alla base vi era, infatti, «l’idea di crescita economica e sociale prodotta dal lavoro di qualità, a sua volta risultato dell’azione (personale, sindacale e politica) che interviene nelle trasformazioni in cui il lavoro è attualmente sottoposto, che così divengono l’occasione e la sfida per affermare un lavoro di qualità» (Mari 2019, 8). Inoltre in esso veniva presentato un itinerario dal lavoro allo sviluppo collegato alle tre diverse tipologie di investimenti. Se per gli investimenti nelle ‘capacità delle persone’ si sosteneva l’importanza dell’apprendimento permanente per tutti, di sostenere le persone nelle transizioni, di agende trasformative per la parità di genere, per gli investimenti nelle istituzioni del lavoro il riferimento era a: «stabilire una garanzia universale per i lavoratori», «migliorare la gestione dei tempi di lavoro», «rivitalizzare la rappresentanza dei lavoratori», «porre la tecnologia al servizio del lavoro dignitoso». Invece, per gli investimenti «nel lavoro dignitoso e sostenibile» si proponeva di «trasformare le economie per promuovere il lavoro dignitoso e sostenibile» e di «orientare gli incentivi per le imprese e economie a supporto di un’agenda incentrata sulla persona».

Il documento dell’Ilo venne integrato negli anni Duemila attraverso l’adozione di una serie di dichiarazioni che ridefinivano gli obiettivi strategici dell’organizzazione a partire dalla Ilo Declaration on Social Justice for a Fair Globalization (2008)12 alla Convenzione n. 189 del 2011 sul lavoro dignitoso per i lavoratori domestici. Veniva così colmato il gap che a lungo aveva caratterizzato l’organizzazione rispetto al lavoro informale e non retribuito e al lavoro femminile.

In occasione del suo centenario nel 2019, invece, l’Oil adottava nella 108° Conferenza Internazionale del Lavoro la Dichiarazione del Centenario dell’Oil per il Futuro del Lavoro, definita punto di partenza per una ripresa sostenibile dalla pandemia. Inoltre, un importante momento di confronto sugli esiti negativi del Covid-19 sul mondo del lavoro e sulle possibili strategie per contrastarli si ebbe in occasione del vertice mondiale organizzato nello stesso anno attraverso sistemi di comunicazione virtuale.

4. Conclusioni

Il lavoro dignitoso è un concetto globale e universale. Il documento dell’Oil aspira infatti ad avanzare una proposta globale anche a fronte delle profonde differenze regionali presenti sul piano dello sviluppo economico, scientifico e sociale, oltre che politico. Esso, come è stato sottolineato, ha una sua plausibilità e legittimità ed i diritti in esso evocati hanno un carattere universale e sono realizzabili diversamente in condizioni sociali, politiche ed economiche profondamente differenti. Tuttavia, anche se rispetto al tema del ‘lavoro dignitoso’ e all’elaborazione che ne fa l’Ilo è possibile scorgere delle contraddizioni, a partire dalla mancanza di un metodo per misurare la qualità del ‘lavoro dignitoso’, è importante sottolineare l’importanza ‘eversiva’ del documento. Il documento fa infatti emergere la tesi della priorità della qualità del lavoro. E, se nei paesi sviluppati e nelle economie della conoscenza postfordiste la centralità del lavoro dignitoso e della persona corrispondono a un significato rilevante e specifico, ovvero alta produttività, «che interessa la valorizzazione del capitale, ma anche potenzialmente la costruzione di “migliore futuro”, cioè di una ricchezza finalizzata alla “persona”», diverso è il discorso per i paesi in via di sviluppo o dove prevale il lavoro manuale e artigianale. In questi casi, così come per le fasce più sfruttate, è infatti difficile ottenere un’alta qualità del lavoro. All’interno dei paesi dell’economia della conoscenza e della rivoluzione digitale il tema del ‘lavoro dignitoso’ interseca quella della polarizzazione del lavoro e della diversa natura dei lavori e dunque il concetto di lavoro dignitoso assume un significato specifico, che come è stato sottolineato, rinvia «a differenti contenuti e forme di autorealizzazione nel lavoro. In ultima analisi, differenze in termini di contenuti di conoscenza, che richiedono nuove forme di solidarietà tra differenti lavori», ad esempio tra il creativo della Smart Factory e il ryders. In questo senso il documento dell’Oil è importante perché individua i diritti e la qualità delle attività lavorative come base universale per la costruzione di una «dimensione globale della cittadinanza» (Mari 2019, 14) e di tornare per questa via, come sottolineato da Alain Supiot, a L’Eprit de Philadelphia per dissipare il miraggio del mercato totale e tracciare la via di una nuova giustizia sociale (Supiot 2012).

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