1. Introduzione

«Gli anni del centrismo – osserva Pietro Scoppola (1991, 233) – si presentano dal punto di vista storiografico con una loro peculiarità e anomalia: la storia l’hanno scritta i vinti assai prima dei vincitori». Scoppola cita Carlo Pinzani, Giuseppe Mammarella e Paul Ginsborg i quali, nelle loro storie, avrebbero registrato, da un lato, significativi progressi economici e, dall’altro, una sostanziale stasi della democrazia nell’Italia centrista.

Pochi anni dopo, nel 1997, Mario G. Rossi mette a confronto alcune tra le principali interpretazioni storiografiche del centrismo evidenziando giudizi positivi e negativi forniti da storici di diverso orientamento. Tra i critici Rossi (1997, 597) include Bruno Bottiglieri, il cui volume del 1984, La politica economica dell’Italia centrista, 1948-1958, considera il «più sistematico lavoro sulla politica economica del centrismo». In quel volume Bottiglieri (1984) aveva sostenuto che, in quegli anni, si era dispiegato, sia pure con un elevato grado di indeterminatezza, il tentativo di attuare una politica a sostegno della domanda interna in discontinuità con la strategia fino ad allora adottata dai governi degasperiani.

Lo scopo del mio lavoro non è certo quello di avanzare una nuova interpretazione storiografica del centrismo. Vorrei invece tentare di rispondere ad una domanda più circoscritta, ma ugualmente ampia e impegnativa: quale fu, se vi fu, il disegno di politica economica perseguito dai governi degasperiani nella prima legislatura repubblicana?

Anche se, come ha opportunamente ricordato Ballini (2024, 364), la stagione del centrismo inizia il 31 maggio 1947 con la formazione del IV governo De Gasperi, sostenuto da una coalizione di partiti di centro senza la partecipazione delle sinistre, la mia indagine prende le mosse dal V governo De Gasperi, insediatosi nel maggio del 1948, e termina nell’estate del 1953 col VII governo De Gasperi, l’ultimo della prima legislatura repubblicana.

Il saggio è articolato in tre parti scandite proprio dalla sequenza dei governi presieduti dallo statista trentino. Nella prima vedremo la politica economica del V governo De Gasperi, in carica dal maggio 1948 al gennaio 1950, proteso a conciliare la raggiunta stabilità monetaria con una maggiore giustizia sociale. Nella seconda la politica del VI governo De Gasperi, in carica dal gennaio 1950 al luglio 1951, che vara una serie di riforme, interne ed europee: dalla riforma agraria alla firma del trattato istitutivo della Comunità economica del carbone e dell’acciaio (CECA). Infine, nella terza parte, esamineremo la politica del VII governo De Gasperi, in carica dal luglio 1951 al luglio 1953, che tenta di portare a termine le riforme varate, riuscendoci solo in parte1.

2. La Linea Pella: conciliare stabilità monetaria e giustizia sociale

Il 1° gennaio 1948 entra in vigore la Costituzione repubblicana. Il 18 aprile si tengono le storiche elezioni politiche e comincia la prima legislatura repubblicana. L’11 maggio Luigi Einaudi è eletto Presidente della Repubblica. Il 23 maggio nasce il V governo De Gasperi: Giuseppe Pella diventa ministro del Tesoro e ad interim del Bilancio (nel precedente governo era alle Finanze), Fanfani resta ministro del Lavoro (con La Pira Sottosegretario) e Vanoni è nominato Ministro delle Finanze. Inizia la stagione del centrismo degasperiano2.

Il 1° giugno De Gasperi presenta alla Camera dei Deputati il nuovo governo enunciando un ambizioso obiettivo politico: conciliare sviluppo economico e giustizia sociale. Nella stessa estate, in due lunghi discorsi pronunciati sempre alla Camera il 19 giugno e il 17 settembre, Pella espone un dettagliato programma economico.

In quel momento, l’Italia aveva già compiuto alcune strategiche scelte di politica economica: una Costituzione economica che abilitava uno Stato interventista – né liberista, né socialista –, l’adesione alle istituzioni della rinata comunità internazionale (gli accordi monetari di Bretton Woods e quelli commerciali Gatt), la partecipazione all’annunciato Piano Marshall che, di fatto, avviava il processo di integrazione economica europea, la conseguente decisione di abbattere l’inflazione che, nell’estate del 1947, oscillava intorno al 100 per cento.

Nel dibattito costituente era però emersa una sottile ma significativa distinzione. Gli uomini della tradizione liberale, in particolare Corbino e Einaudi, avevano interpretato gli accordi di Bretton Woods come un sostanziale ritorno all’oro che impegnava i paesi aderenti a rinunciare alla sovranità monetaria nazionale orientando la politica economica verso l’obiettivo della stabilità dei cambi accettando o promuovendo, quando necessario, politiche deflazionistiche per ristabilire o preservare l’equilibrio esterno della bilancia dei pagamenti. Sullo sfondo aleggiava il fantasma di Keynes che, proprio alla Conferenza di Bretton Woods, aveva prospettato un diverso ordine internazionale basato su politiche monetarie orientate alla stabilità dei prezzi interni e una gestione concertata dei cambi esteri. Altri esponenti centristi, per esempio Bresciani Turroni e Pietro Campilli, avevano invece prospettato la possibilità, almeno nel breve periodo, di poter conciliare il duplice obiettivo della stabilità dei cambi e dei prezzi interni potendo contare sugli aiuti del Piano Marshall e del costituendo Fondo Monetario Internazionale.

Nell’esposizione di Pella alla Camera si intravede quello che di lì a poco sarebbe diventato il documento fondamentale della contabilità pubblica ovvero il “Conto economico delle risorse e degli impieghi”. Da un lato vi sono le Risorse a disposizione di un Paese, date dalla somma dei beni e servizi prodotti all’interno (il PIL) più i beni e servizi importati dall’estero. Dall’altro, vi sono gli Impieghi, dati dalla somma dei consumi (delle famiglie), degli investimenti (delle imprese), della spesa pubblica (dello Stato) e delle esportazioni (all’estero). Sottraendo dalle esportazioni le importazioni si ottiene un’identità contabile che ancora oggi serve a capire la situazione economica di un Paese: il PIL è infatti pari alla somma di consumi, investimenti, spesa pubblica (la cosiddetta domanda interna) più le esportazioni nette (la cosiddetta domanda esterna o estera). Se la domanda interna eccede la produzione interna significa che un Paese sta importando più di quanto esporta e deve quindi attrarre risparmio estero per finanziare il disavanzo commerciale.

Per Pella, la situazione economica dell’Italia nel 1948 era proprio questa: la domanda interna, anche se compressa ai limiti della sopravvivenza, risultava comunque più alta della produzione interna, che si era contratta a causa dei danni di guerra e per la carenza di materie prime. L’eccesso di domanda interna si rifletteva in un disavanzo commerciale misurabile in termini di dollar shortage (l’ammontare dei dollari necessari per pagare le importazioni). La stessa spesa pubblica, una delle componenti più rilevanti della domanda interna, eccedeva il gettito fiscale generando un consistente disavanzo pubblico. Il paese soffriva quindi per un duplice e correlato disavanzo: commerciale e pubblico (quelli che in seguito sarebbero stati chiamati deficit gemelli).

Alla Camera Pella delineava una chiara strategia di politica economica. L’obiettivo prioritario era la stabilità monetaria indispensabile per favorire la formazione del risparmio con cui finanziare gli investimenti necessari alla crescita economica. Gli strumenti comprendevano un originale mix di moneta manovrata e di limitato disavanzo pubblico. Ispirandosi alla teoria quantitativa della moneta, Pella (1948, 2053, 2046) proponeva di adeguare la quantità di moneta in circolazione al previsto volume degli scambi in modo da stabilizzare i prezzi interni, evitando così sia l’inflazione che la deflazione:

la politica della stabilità dei prezzi deve presupporre una politica di elasticità della circolazione e di aggiornamento della circolazione in funzione dell’incremento del volume degli scambi. Se partissimo da un altro concetto di bloccare la circolazione con scambi che aumentano, creeremmo veramente la deflazione, perché la stessa quantità di moneta contrapposta ad un maggior volume di scambi evidentemente dovrebbe comportare una depressione di prezzi.

Stimava poi in 400 miliardi di lire il volume massimo di spesa pubblica finanziabile in deficit ricorrendo all’emissione di titoli pubblici ed evitando ogni ricorso alle anticipazioni della Banca d’Italia e rinviava al 1952 l’obiettivo di raggiungere il pareggio del bilancio di competenza:

Non è possibile fare previsioni nel tempo, se non sotto forma di propositi che si intende perseguire; e nostro proposito potrebbe essere quello di risanare in un quadriennio il bilancio dello Stato, di arrivare nel 1952 con un bilancio a pareggio nella parte effettiva.

Pella escludeva quindi sia un rigido orientamento della politica monetaria al solo obiettivo della stabilità dei cambi sia un repentino e brusco ritorno all’equilibrio finanziario. L’obiettivo implicito, semmai, era un basso e stabile livello di inflazione compatibile con la stabilità dei cambi concordata a Bretton Woods.

De Gasperi reclamava, però, anche una maggiore giustizia sociale. Nell’estate-autunno dello stesso anno, il 1948, il ministro del Lavoro Fanfani e il ministro delle Finanze Vanoni presentavano due provvedimenti che, senza violare il vincolo interno della stabilità monetaria, miravano ad accrescere l’occupazione e l’equità fiscale. Fanfani presentava un piano settennale di edilizia che prevedeva la costruzione di alloggi popolari per lavoratori ad opera di imprese che impiegavano giovani disoccupati. Il piano era finanziato ricorrendo ad una forma di risparmio obbligatorio: il governo disponeva che fosse accantonata una quota della tredicesima mensilità dei lavoratori, imponeva un prelievo fiscale sui datori di lavoro e stanziava un proprio contributo. In pratica aumentavano sia gli investimenti pubblici destinati ad accrescere l’occupazione sia il risparmio necessario per finanziarli, senza ricorrere ad emissioni monetarie, che avrebbero alimentato l’inflazione, o sottraendo il risparmio esistente ad investimenti già programmati. Vanoni presentava invece un provvedimento volto ad incrementare e, al tempo stesso perequare, il gettito fiscale conferendo all’imposizione sia diretta che indiretta un carattere di maggiore progressività e riducendo la tassazione sul consumo dei beni primari.

Agli inizi del 1949 la strategia del governo è messa in discussione. Il Secondo Country Study, curato dagli amministratori del Piano Marshall, accusa il governo di eccessiva prudenza e lo sollecita ad utilizzare i fondi dell’European Recovery Program (ERP) per finanziare investimenti pubblici anziché accumulare riserve valutarie. Un’analoga richiesta viene avanzata dalla corrente interna alla Democrazia Cristiana capeggiata da Giuseppe Dossetti. La disputa sembra ricomporsi in occasione del III Congresso Nazionale del partito che si tiene a Venezia dal 2 al 5 giugno del 1949. Pella annuncia l’inizio della ‘terza fase’ quando, dopo aver risanato moneta e bilancio statale, sarà possibile incrementare gli investimenti per l’occupazione. Dossetti si dichiara soddisfatto. Ma i dossettiani sono esclusi dalla direzione nazionale del partito e il 20 giugno Fanfani e La Pira si dimettono dai rispettivi incarichi al ministero del Lavoro. La disputa si riapre.

Al centro del dibattito pubblico c’è l’uso dei fondi del Piano Marshall e in particolare del cosiddetto Fondo Lire intestato al Tesoro presso la Banca d’Italia. Il governo italiano aveva venduto ai privati, a prezzi scontati, beni ricevuti gratuitamente dal governo americano accumulando una somma di circa 300 miliardi di lire. Si trattava quindi di stabilire se fosse opportuno utilizzare quel fondo per finanziare investimenti pubblici.

Il 10 luglio 1949 Luigi Einaudi, da più di un anno apprezzato e influente Presidente della Repubblica, terminava di scrivere una memoria, a lungo rimasta inedita, in cui affrontava la questione prospettando una soluzione. Per Einaudi il Fondo rappresentava semplicemente una somma di biglietti, e non certo nuovo risparmio, dal momento che né i privati né lo Stato avevano ridotto la loro spesa. Per valutare l’impatto del Fondo sull’economia italiana occorreva recuperare una classica distinzione introdotta da Bresciani Turroni per valutare l’andamento dell’economia tedesca negli anni Trenta e riproposta anche in un editoriale apparso sul Corriere della Sera del 25 novembre 1948. La distinzione di Bresciani si basa sull’esistenza o meno, e nelle giuste proporzioni, di risorse disponibili per accrescere la produzione e l’occupazione. Se vi sono risorse inutilizzate, allora una iniezione di liquidità, quale quella rappresentata dall’impiego del Fondo Lire, può risultare efficace per accrescere sia la produzione che l’occupazione. Se invece non vi sono risorse disponibili, nella giusta proporzione, ma magari solo forza lavoro disoccupata, allora un aumento della liquidità provoca soltanto inflazione. Per Einaudi (e per Bresciani Turroni), quest’ultimo era il caso italiano. Einaudi propone di sterilizzare il Fondo e cioè di non spendere quei 300 miliardi di lire che, sottratti alla circolazione monetaria, avrebbero favorito una riduzione del livello generale dei prezzi interni (una deflazione) e, a parità di prezzi esteri, un aumento delle esportazioni italiane. Scrive Einaudi nella memoria non più inedita:

Supponiamo invece che il fondo lire sia sterilizzato presso la Banca d’Italia. Le lire del fondo sono scritte in un conto a credito del Tesoro; ma il Tesoro non le usa. Esse scompaiono di fatto. La circolazione diminuisce di altrettanto […]. I prezzi interni hanno perciò tendenza a scemare; laddove i prezzi esteri, a parità di altre circostanze, fermo rimanendo il cambio dollaro, rimangono invariati (Einaudi 1949, 508, corsivo in originale).

Pochi giorni dopo, il 15 luglio, la rivista del gruppo dossettiano, Cronache Sociali, inizia la pubblicazione di una serie di quattro articoli, anonimi, quindi più autorevoli, ma scritti da Federico Caffè, in cui viene prospettata un’alternativa strategia di politica economica fondata sull’utilizzo dei fondi del Piano Marshall per finanziare investimenti pubblici volti a ristrutturare e rilanciare l’economia italiana. Il primo articolo, non a caso, si intitola “Il mito della deflazione”. L’anonimo autore scrive che il governo italiano è ancora vittima del mito, propagato dai maggiori economisti neoclassici, secondo cui la deflazione è benefica perché serve a riparare i danni commessi nelle fasi di effimero boom. Scrive l’anonimo (ma Caffè 1949, 705):

Questo è il mito della “deflazione benefica o risanatrice”, alimentato dalla corrente più autorevole (o comunque più influente) dei nostri economisti, e pedissequamente ripetuto dai politici, sia pure con la consueta riserva, di carattere del tutto retorico, che esclude una loro adesione “ad una politica di deliberata deflazione”.

E aggiunge:

In realtà non occorre che uno stato di deflazione si manifesti in quanto deliberatamente voluto dalle autorità pubbliche; se esso, comunque, si manifesta, una eventuale inazione delle autorità politiche implica una loro grave responsabilità, in quanto la deflazione, non meno e forse ancor più della inflazione, è uno stato patologico che non si sana attraverso l’azione spontanea delle forze di mercato.

Eppure, solo pochi giorni prima, il 5 luglio, intervenendo alla Camera, Pella (1949, 9952) aveva preso in considerazione proprio questo caso. Pella citava un articolo, apparso sulla stampa nazionale, del keynesiano Ferdinando Di Fenizio, il quale indicava in 800-850 miliardi di lire il volume massimo di spesa pubblica compatibile con la stabilità monetaria, mentre nel bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 1949-50 veniva stanziata una somma di 1.000 miliardi. Il governo andava cioè oltre il limite massimo esponendo, semmai, l’economia italiana al rischio inflazionistico. Pella intendeva rassicurare il Parlamento. Se vi fosse stato il pericolo di una deflazione l’esecutivo non avrebbe avuto alcun timore ad attuare una compensativa manovra espansiva:

E se taluna preoccupazione vi possa essere di qualche sintomo deflazionistico del paese, si rassicurino i preoccupati che, quando cominceremo a prelevare dalla Banca d’Italia decine e decine di miliardi per questi investimenti, le preoccupazioni deflazionistiche cesseranno.

Le parole di Pella non sono però sufficienti a rassicurare la sinistra dossettiana. Nel dicembre del 1949 Fanfani tenta una mediazione proponendo a De Gasperi la creazione di un ente di spesa pubblica nel sud per combattere la disoccupazione e gli squilibri geografici. Il 31 dicembre Cronache Sociali ospita un articolo intitolato “Il governo delle cose possibili”, in cui La Pira propone di estendere il riuscito esperimento del Piano Case per combattere la disoccupazione preservando la stabilità monetaria.

Tutto inutile: il governo è costretto a dimettersi.

In breve, il V governo De Gasperi, il primo della prima legislatura repubblicana, mira a conciliare la raggiunta stabilità monetaria con l’avvio di una politica di maggiore giustizia sociale.

3. Il sussulto riformatore del centrismo

Il 27 gennaio 1950 nasce il VI governo De Gasperi, senza i dossettiani: Pella è ancora ministro del Tesoro e ad interim del Bilancio mentre Vanoni resta alle Finanze. Nel discorso di presentazione, De Gasperi annuncia l’istituzione della Cassa per il Mezzogiorno, l’ente di spesa pubblica richiesto da Fanfani al cui progetto il Governatore della Banca d’Italia, Donato Menichella, stava lavorando da tempo.

L’analisi della disoccupazione, nei termini in cui l’aveva impostata Bresciani Turroni, resta centrale. Si discute se quella italiana sia una disoccupazione strutturale, derivante cioè da una carenza di risorse rispetto alla popolazione o se, al contrario, sia una disoccupazione keynesiana, conseguente ad una carenza di domanda aggregata rispetto alla capacità produttiva del Paese. Il tema è oggetto di un illuminante dibattito promosso dal quotidiano economico 24 Ore, che vede come protagonista Amintore Fanfani, entra nelle “Considerazioni finali” di Menichella, e il 15 aprile 1950 assume i contenuti di una proposta integralmente keynesiana con la pubblicazione su Cronache Sociali dell’“Attesa della povera gente” di Giorgio La Pira3.

Il 16 aprile, il giorno dopo la pubblicazione della lapiriana “Attesa”, si riunisce il Consiglio Nazionale della DC che si conclude con la nomina di Dossetti a vicesegretario del partito e coordinatore dei gruppi parlamentari. Si rimargina la ferita di Venezia e, per usare un’espressione di De Gasperi, i dossettiani sono finalmente ‘alla stanga’. Dossetti si impegna a far approvare tre disegni di legge, riguardanti la Cassa per il Mezzogiorno, la riforma tributaria e la riforma agraria mentre De Gasperi si spende personalmente per promuovere una politica economica europea.

Inizia la breve ma calda stagione del centrismo riformatore, subito messa alla prova dalla crisi coreana che rischia di stornare in spesa militare i fondi destinati agli investimenti per lo sviluppo. Le riforme interne vengono però avviate e su di esse si è depositata una pregevole letteratura, a cui rimando. Mi limito ad una sola considerazione, che riguarda la politica estera o meglio europea.

Il 9 maggio 1950, in una storica ‘dichiarazione’, il ministro degli esteri francese Robert Schuman, annuncia che il governo francese propone di affidare la gestione della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio – le due risorse energetiche all’origine di tanti disastrosi conflitti – ad una comune Alta Autorità, nel quadro di una organizzazione alla quale avrebbero potuto aderire gli altri Paesi europei.

Il 25 giugno le forze sovietiche della Corea del Nord invadono la Corea del Sud spingendo l’umanità sul baratro della Terza guerra mondiale. Il 24 ottobre il Presidente francese René Pleven annuncia all’Assemblea l’intenzione di promuovere un esercito europeo. Nel successivo mese di febbraio, alla conferenza di Santa Margherita, Schuman ottiene il sostegno di De Gasperi al Piano Pleven che prevede un bilancio comune e un’autorità sovranazionale.

Dalla Francia, e per iniziativa di Robert Schuman e del suo stretto collaboratore ed amico, Jean Monnet, provengono dunque le due principali proposte di creare istituzioni sovranazionali per prevenire la guerra unendo l’Europa. Le due proposte tentano di rispondere ad uno stesso problema: quello tedesco. L’Europa è ormai divisa in due da una cortina di ferro e la minaccia principale viene dalla Russia comunista. Gli americani spingono per liberare il gigante tedesco. Ma i francesi, e non solo, temono per la loro sicurezza. Emerge così l’idea di sprigionare la forza della Germania all’interno di istituzioni europee. Il disegno, magari non sempre lucidamente teorizzato, è quello di avviare un processo di integrazione economica destinato a culminare, in un giorno che si spera non lontano, in una unione politica federale.

I due progetti assumono la forma di trattati internazionali. Il 26 febbraio 1951 viene convocata a Parigi una Conferenza per l’esercito europeo a cui partecipano Francia, Repubblica Federale di Germania, Belgio, Lussemburgo, Italia e, in un secondo tempo, Paesi Bassi. Il 18 aprile dello stesso anno, gli stessi Sei Paesi, sottoscrivono a Parigi il trattato CECA.

Nel prossimo paragrafo vedremo il divergente iter dei due progetti. Per il momento è importante ribadire che essi rispondono ad una comune esigenza: avviare un processo di unificazione europea, innanzitutto per assicurare la pace. Nella letteratura europeista si è molto insistito sulla contrapposizione tra federalismo e funzionalismo e cioè tra un approccio, per esempio quello di Altiero Spinelli, che considerava preliminare la costituzione di uno Stato federale per governare il processo di integrazione economica e un approccio, per esempio quello di Schuman, che considerava possibile la preliminare integrazione dei mercati. Ebbene, quello di Schuman e, come vedremo, anche di De Gasperi, dovrebbe essere definito un funzionalismo federalista nel senso che essi ritengono possibile e necessario, muovere dall’integrazione economica per giungere all’unione politica federale. Si legge nella Dichiarazione Schuman (1950, 83) del 9 maggio 1950:

La fusione delle produzioni di carbone e di acciaio assicurerà subito la costituzione di basi comuni per lo sviluppo economico, prima tappa della Federazione europea, e cambierà il destino di queste regioni che per lungo tempo si sono dedicate alla fabbricazione di strumenti bellici di cui più costantemente sono state le vittime.

Un anno dopo, nel maggio del 1951, in Italia si svolgono le elezioni amministrative. La DC esce sconfitta e Giuseppe Pella, additato come capro espiatorio, si dimette. Con lui cade l’intero governo.

In breve, il VI governo De Gasperi, in carica dal gennaio 1950 al luglio 1951, vara una serie di importanti riforme, interne e in proiezione europea, ma va in crisi ed è costretto a dimettersi.

4. Una politica interna, di sviluppo e stabilizzazione, e una politica europea di funzionalismo federalista

Il 26 luglio 1951 nasce il VII governo De Gasperi: Pella mantiene il Bilancio, Fanfani torna nell’esecutivo con l’incarico di Ministro dell’Agricoltura, nella fase di esecuzione della riforma agraria, Vanoni conserva le Finanze e ottiene ad interim il Tesoro. Vanoni assume la guida della politica economica in attesa di restituirla a Pella. Pochi giorni dopo Dossetti convoca a Rossena gli amici della corrente e annuncia l’abbandono della politica. Il 31 ottobre esce anche l’ultimo numero di Cronache Sociali: termina una fase della politica italiana segnata dalla disputa tra dossettiani e degasperiani. La DC ritrova l’unità interna ma perde uno dei suoi leader più carismatici4.

La politica economica del VII governo De Gasperi si svolge lungo due direttrici: interna ed europea.

Nei ministri economici, e nello stesso De Gasperi, si consolida l’idea che quella italiana è un’economia che presenta tratti peculiari: è un’economia duale, con un’area avanzata, il nord, e una arretrata, il sud. Un’economia che ha bisogno di crescere, potenziando la capacità produttiva e, al tempo stesso, di fronteggiare shock negativi che possono provocare crisi da carenza di domanda aggregata, afflitta da divari geografici e da una disoccupazione sia strutturale che congiunturale. Il governo predispone, più o meno consapevolmente, una duplice politica: neoclassica di sviluppo e neokeynesiana di stabilizzazione. Una politica neoclassica nel senso che sono tacitamente o esplicitamente accettate le condizioni di una crescita equilibrata indicate dalla dominante teoria neoclassica: la stabilità dei cambi e l’equilibrio tra risparmi e investimenti (mentre, come vedremo, resta più eclettica la posizione sulla flessibilità di salari e prezzi interni). Una politica neokeynesiana nel senso che si giustifica, e si ricorre, al finanziamento in deficit della spesa pubblica per fronteggiare crisi derivanti da carenza di domanda aggregata.

Il 20 settembre 1951 il ministro delle Finanze e ad interim del Tesoro, Ezio Vanoni, presenta alla Camera il bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 1951-52. Il problema strutturale dell’economia italiana, afferma, è la scarsità di risorse rispetto alla popolazione e cioè di capitale rispetto al lavoro, di risparmio rispetto agli investimenti, di capacità produttiva rispetto alla domanda interna. Una politica keynesiana di stimolo alla domanda aggregata accentuerebbe gli squilibri macroeconomici. Quello che serve è una politica di potenziamento dell’offerta aggregata. Afferma Vanoni (1951, 623):

Noi abbiamo il lavoro, ma non abbiamo sufficiente attrezzatura, cioè capitali; non abbiamo sufficienti materie prime necessarie per assorbire tutto il lavoro disponibile. Non vi sono manipolazioni monetarie o creditizie che possano guarire o alleviare queste posizioni, ma solo il risparmio interno e l’afflusso dei capitali dall’estero.

Vanoni si schiera ora apertamente dalla parte di Pella nella disputa, da poco conclusa, con i dossettiani. Nel 1950 non vi erano in Italia risorse inutilizzate per attuare una politica keynesiana e le banche prestavano circa l’80 per cento dei depositi raccolti.

Il 31 gennaio 1952 il presidente De Gasperi, «di concerto con tutti i ministri», presenta un disegno di legge «per lo sviluppo dell’economia e l’incremento dell’occupazione». Il 2 febbraio Pella riassume l’interim del Tesoro. Il dibattito alla Camera svela, forse mai in modo così chiaro, i termini della disputa di politica economica tra maggioranza e opposizione. Il socialista Riccardo Lombardi giudica fallimentare la Linea Pella. Il governo perseguiva un duplice e correlato obiettivo: raggiungere la massima occupazione preservando la stabilità monetaria. Per conseguire il secondo obiettivo ha mancato il primo: il governo infatti, secondo Lombardi, ha limitato gli investimenti pubblici nel timore che potessero provocare un aumento dell’inflazione. Il governo avrebbe invece dovuto aumentare gli investimenti pubblici per accrescere l’occupazione e, al tempo stesso, regolare e contenere la domanda interna per prevenire l’aumento dei prezzi. In particolare, avrebbe dovuto controllare il flusso dei beni importati (per limitare il disavanzo commerciale), predisporre una legislazione antitrust (per reprimere i prezzi) e razionare, se necessario, i beni di consumo per soddisfare la domanda dei nuovi occupati. Ma il governo non disponeva, né voleva dotarsi, dei necessari strumenti di controllo dell’economia.

Afferma Lombardi (1952, 382):

Se noi chiedessimo puramente e semplicemente che alla domanda di beni esistente sul mercato da parte dei privati o da parte dello Stato si aggiunga e si sovrapponga fin dall’inizio la domanda supplementare e concorrente creata da nuovi investimenti, è chiaro che faremmo una politica inflazionistica ed ella avrebbe ragione.

E aggiunge:

Cioè ad un certo punto, quando, almeno nella fase iniziale, una politica coraggiosa e coerente immette sul mercato una domanda supplementare da parte di nuovi lavoratori, i quali per effetto di questa politica percepiscono un reddito che prima non percepivano, sono necessari anzitutto provvedimenti di commercio internazionale, e poi quei provvedimenti, che sono gli ultimi ad essere presi, se vogliamo, ma che possono essere necessari, di razionamento, ma soprattutto sono necessari seri controlli dei prezzi dei monopoli per impedire che la domanda supplementare si traduca inevitabilmente in una pressione sui prezzi e faccia fallire tutto il piano. È tutta la storia di questi anni (Lombardi 1952, 384).

Nella replica Pella chiarisce che l’Italia ha bisogno di una duplice politica, di sviluppo e di stabilizzazione. Nelle fasi espansive è necessario ridurre gli investimenti pubblici per lasciare una quota maggiore di risparmio alle imprese private mentre nelle fasi recessive occorre aumentare la spesa pubblica per compensare i vuoti di spesa privata. Il punto è che nelle situazioni di equilibrio macroeconomico, tra domanda e offerta aggregate, si manifesta il problema strutturale dell’economia italiana: all’equilibrio macroeconomico non corrisponde infatti la piena occupazione della forza lavoro. In quelle situazioni, un aumento degli investimenti accresce l’occupazione ma provoca anche inflazione. Per preservare la stabilità dei prezzi sarebbe necessario contenere i consumi e aumentare i risparmi. Ma in Italia, secondo Pella, i consumi non si possono comprimere. Ciò che si può fare è destinare gli incrementi di reddito nazionale, anziché ai salari degli occupati, al risparmio e dunque al finanziamento degli investimenti necessari per accrescere l’occupazione. Dichiara Pella:

Io non credo che in Italia possa essere adottato uno schema di politica economica che comporti una contrazione di consumi. Possiamo avere il coraggio di affermare che, se il sacrificio serve per creare maggiore occupazione, si possa chiedere la stabilizzazione degli attuali consumi. Su questo punto forse saremmo d’accordo: cioè mobilitare i futuri incrementi di risorse per andare incontro non già all’umano desiderio di miglioramento degli occupati, ma alle esigenze dei disoccupati (Pella 1952, 37832).

Lombardi e Pella condividono la stessa analisi dell’economia italiana e lo stesso obiettivo di politica economica: una crescita equilibrata con la massima occupazione. Paradossalmente, il socialista Lombardi sembra disposto ad attuare una politica di contrazione dei consumi nazionali che il democristiano Pella esclude.

Nel dicembre 1952 il ministro Vanoni presenta un disegno di legge che autorizza il governo ad emettere buoni novennali del Tesoro per finanziare un aumento di spesa pubblica non coperto da tassazione. Il governo prepara una politica di deficit spending per contrastare la prevedibile flessione dell’economia mondiale dopo l’esaurirsi del boom coreano alimentato dalle spese militari.

Nel gennaio del 1953 il Parlamento approva il disegno di legge, presentato sempre da Vanoni, che istituisce l’Ente Nazionale Idrocarburi (ENI): esauriti gli aiuti del Piano Marshall, il paese si prepara a fronteggiare, con le proprie risorse, il fabbisogno energetico.

In parallelo alla politica interna, di sviluppo e di stabilizzazione macroeconomica, si svolge la politica europea5.

Il 26 febbraio 1951, come abbiamo visto, iniziano a Parigi i lavori della Conferenza, a cui partecipano Sei Paesi, tra cui l’Italia, incaricata di dar vita ad un esercito comune europeo e il 18 aprile gli stessi Sei sottoscrivono, sempre a Parigi, il trattato istitutivo della CECA.

Alla Conferenza di Parigi emergono subito prevedibili difficoltà connesse alla necessità di reperire risorse comuni, ai poteri da attribuire all’Alta Autorità incaricata di gestire l’esercito e alla diffidenza, se non ostilità, manifestata dagli americani. Il 27 luglio 1951 le delegazioni trasmettono ai rispettivi governi un rapporto provvisorio (Rapport intérimaire) in cui elencano le difficoltà e i progressi compiuti nel corso dei lavori. Nella stessa estate, Altiero Spinelli invia a De Gasperi un promemoria sul rapporto provvisorio in cui rilancia la tesi federalista. Tutti i problemi emersi a Parigi possono essere ricondotti ad un solo e originario problema: non è possibile avere un esercito comune se prima non si costituisce uno Stato federale europeo. Prima lo Stato, poi l’esercito. Scrive Spinelli (1951, 195):

È il governo, e non il comandante militare, che stabilisce la politica estera, economica, fiscale, e che, in relazione a questa politica, determina quale sforzo militare deve essere fatto, quale deve essere il numero dei soldati, come devono essere adoperati.

Il 9 ottobre il federalista Ivan Matteo Lombardo, che aveva sostituito Paolo Emilio Taviani alla guida della delegazione italiana a Parigi, presentava un promemoria (“Aide-mémoire”) che recepiva i suggerimenti di Spinelli.

Lo stesso De Gasperi fece proprie, ma solo in parte, le tesi federaliste. In un celebre discorso pronunciato il 10 dicembre a Strasburgo davanti all’Assemblea del Consiglio d’Europa sostenne che se i Paesi europei si fossero limitati a costruire amministrazioni comuni, per gestire risorse energetiche o forze militari, senza dar vita a superiori istituzioni sovranazionali democratiche, le nuove generazioni avrebbero finito per percepire la costruzione europea come uno strumento di imbarazzo e oppressione. Scriveva De Gasperi:

Se noi costruiremo soltanto amministrazioni comuni, senza una volontà politica superiore vivificata da un organismo centrale, nel quale le volontà nazionali si incontrino, si precisino e si animino in una sintesi superiore – noi rischieremo che questa attività europea appaia, al confronto della vitalità nazionale particolare, senza calore, senza vita ideale (De Gasperi 1951, 119).

E ancora: «le nuove generazioni […] guarderebbero alla costruzione europea come ad uno strumento di imbarazzo ed oppressione» (De Gasperi 1951, 120).

Nel marzo del 1952 iniziava al Senato della Repubblica il dibattito parlamentare per la ratifica del trattato CECA. Dalle opposizioni provenivano, tra le altre, due principali critiche. Si riteneva che la progettata Comunità fosse incostituzionale, perché incompatibile con le limitazioni di sovranità nazionale contemplate nell’articolo 11 della Costituzione e destinata ad essere inefficace perché non inserita in uno Stato federale.

La replica di De Gasperi è limpida e segna una distanza dal federalismo di Spinelli. Per De Gasperi il trattato era costituzionale, conforme all’articolo 11 della Costituzione, perché erano previste parziali limitazioni della sovranità nazionale e non la formazione di un vero Stato federale e, secondo, la CECA e la progettata Comunità Europea di Difesa (CED) potevano funzionare, almeno nel breve periodo, senza un preesistente Stato federale, e anzi lo avrebbero preparato, rendendolo necessario. L’11 marzo 1952 De Gasperi dichiarava davanti al Senato:

senza dubbio, se in un certo periodo di tempo non nascerà questa autorità politica responsabile su basi democratiche, difficilmente queste istituzioni reggeranno e difficilmente soprattutto avranno lo sviluppo e l’effetto che i promotori stessi si propongono. Ma per fare questo non bisogna abbattere le prime pietre angolari, che sono proprio le istituzioni che si sono create e che hanno trovato la formula concreta dell’attuazione. Ecco perché io dico che se veramente, sinceramente vogliamo la Federazione europea e vogliamo lo sviluppo politico statale, non dobbiamo arrestare la nostra opera dinanzi a questi istituti concreti che possono costituire la base sulla quale questa Federazione si può fondare. Non è esatto che questi istituti possano impedire questo sviluppo, tutt’altro (De Gasperi 1952a, 31488).

E a proposito della CED:

Quando penso a proposito dell’esercito europeo, cui si è riferito come esempio analogo l’onorevole proponente, all’amministrazione così grave, così importante di un bilancio comune in Europa, mi dico: è possibile che questo regga, che questo si sviluppi senza la responsabilità di una autorità politica comune? No; è la logica delle cose, è l’esempio della storia, è l’esperienza che ci dice questo: non è possibile, non sarà possibile. Ma non è che con questo ragionamento noi ci siamo opposti alla creazione dell’esercito europeo. Noi abbiamo accettato anche i sacrifici di una amministrazione transitoria, abbiamo seguito anche questa via, che apparentemente sembra illogica, di accettare il fatto di una amministrazione collettiva, perché sappiamo, anche senza tener conto che nella Costituzione stessa abbiamo immesso l’organismo che deve portare a questi effetti, che la forza delle cose, che la logica dell’interesse ci convincerà tutti della necessità di creare un’autorità responsabile, anche con le eventuali necessarie revisioni costituzionali che nei diversi paesi si dovranno attuare (De Gasperi 1952a, 31488).

Pochi giorni dopo, il 15 marzo 1952, sempre al Senato, De Gasperi spiegava in che senso era stata rispettata la Costituzione:

Finché si tratta di limitazioni di sovranità che lasciano la più gran parte della sovranità ai singoli Stati, ci si ferma nella sfera di azione dell’articolo 11. Quando invece si va oltre, cioè verso lo Stato federale, allora occorre una nuova norma costituzionale. È perciò che nel riferire alla Commissione sull’esercito europeo, dissi che c’è una fase provvisoria in cui secondo il nostro parere, il Parlamento giudicherà a suo tempo se possiamo operare in base all’articolo 11. C’è però una fase definitiva ed approfondita in cui sarà probabilmente necessaria una revisione costituzionale, ma mi pare ovvio che il nostro Trattato appartiene alla prima fase (De Gasperi 1952b, 31782).

Il 23 maggio 1952 viene firmato il trattato istitutivo della CED.

L’iter della CECA va a buon fine e il trattato entra in vigore il 25 luglio 1952 con lo scambio dei documenti di ratifica dei Sei Paesi firmatari. L’iter della CED viene invece bloccato dall’Assemblea nazionale francese. Nelle trattative De Gasperi era riuscito a far approvare un articolo speciale, l’art. 38, che affidava all’Assemblea della CED un mandato precostituente, preludio alla stesura, terminata nel marzo del 1953, di un progetto di Statuto istitutivo di una Comunità politica europea.

De Gasperi si spende, letteralmente, fino all’ultimo giorno di vita, il 19 agosto 1954, per salvare la CED ma ogni tentativo risulta vano e il 30 dello stesso mese l’Assemblea nazionale francese approva una mozione preliminare che blocca l’approvazione del trattato. La CED muore, prima ancora di nascere, per mano dei nazionalisti francesi di destra e di sinistra. Paolo Emilio Taviani (1967, 294), uno dei protagonisti di quelle giornate, ricorda l’esito del voto: «Subito dopo – mentre grida e invettive si levavano da ogni parte – i comunisti in piedi intonarono la Marsigliese; al canto si associarono, in posizione di attenti, i deputati dell’estrema destra».

Pochi mesi prima, il 7 giugno 1953, in Italia si erano tenute le elezioni politiche generali e la coalizione centrista, per pochi voti, non aveva raggiunto il quorum necessario per far scattare il premio di maggioranza previsto nella nuova legge elettorale fortemente voluta da De Gasperi. La sconfitta elettorale della DC segna il tramonto politico di De Gasperi (il suo VIII e ultimo governo non ottiene la fiducia). Termina la stagione del centrismo degasperiano.

In breve, la politica economica del VII governo De Gasperi, in carica dal luglio 1951 al luglio 1953, si svolge lungo due direttrici: una interna, di sviluppo e stabilizzazione, e una europea di funzionalismo federalista che solo in parte si sovrappone al federalismo di Spinelli.

5. Conclusione

Il V governo De Gasperi, il primo della prima legislatura repubblicana, cercò, come abbiamo visto, di attuare una politica di maggiore giustizia sociale compatibile col vincolo esterno della partecipazione ad un regime, quello di Bretton Woods, di cambi fissi. Pella intese però la stabilità monetaria come stabilità dei prezzi interni escludendo politiche sia inflazionistiche che deflazionistiche, e Fanfani ideò un piano di edilizia popolare per l’occupazione finanziato con una forma di risparmio obbligatorio che preservava le condizioni della stabilità monetaria.

Il successivo VI governo De Gasperi varò una serie di importanti riforme, interne e in ambito europeo: dalla Cassa per il Mezzogiorno alla firma del trattato istitutivo della CECA.

Il VII governo De Gasperi, l’ultimo della prima legislatura repubblicana, proseguì lungo le due direttrici di politica economica, interna ed europea, tracciate dal precedente governo.

Negli anni del centrismo degasperiano emerge innanzitutto una visione dell’economia italiana: quella italiana, secondo i governi presieduti dallo statista trentino, era un’economia duale e povera di capitali, afflitta da divari geografici e da una disoccupazione sia strutturale che congiunturale che, per natura, non poteva puntare ad uno sviluppo economico centrato sul mercato interno. Il destino economico dell’Italia era nell’apertura al mondo e, più in particolare, nella partecipazione al ricostituito mercato dell’occidente libero. Per questo, già i governi di unità nazionale, avevano voluto la partecipazione dell’Italia agli accordi monetari di Bretton Woods e a quelli commerciali Gatt. E anche per questo Luigi Einaudi aveva varato la manovra di stabilizzazione monetaria.

I governi centristi della prima legislatura, in continuità col recente passato, mantennero, rispettandolo, il vincolo della stabilità monetaria e, al tempo stesso, cercarono di attuare una politica interna di sviluppo e stabilizzazione e una politica europea di funzionalismo federalista: si trattava di una politica neoclassica di sviluppo per potenziare la capacità produttiva in specifici settori e aree geografiche e di una politica keynesiana di stabilizzazione della domanda aggregata al livello della produzione potenziale. E qui emerse una delle anomalie della cultura politico-economica italiana perché alla visione neoclassica dello sviluppo non corrispose la tradizionale strategia liberista che affidava al mercato l’allocazione, geografica e settoriale, delle risorse ma una distinta strategia interventista: il Piano Case di Fanfani, la Cassa per il Mezzogiorno, la decisione di non dismettere ma anzi di potenziare l’IRI, la fondazione dell’ENI sono tutti esempi, significativi, di una politica interventista che mirava a rafforzare l’apparato produttivo nel rispetto del vincolo esterno della stabilità dei cambi e dell’assunto vincolo interno della stabilità dei prezzi. Le stesse manovre keynesiane di stabilizzazione macroeconomica, che pure vi furono, furono considerate secondarie o comunque complementari, e non alternative, rispetto all’obiettivo primario di potenziare l’offerta aggregata.

La novità forse più significativa di questi anni fu l’avvio del processo di integrazione europea. L’Italia, dopo aver aderito alle istituzioni internazionali pensate e volute dalle autorità angloamericane, partecipava, attivamente, alla creazione delle prime istituzioni europee.

È probabile, come ha sottolineato Bottiglieri, che nelle scelte di politica economica compiute in quei drammatici, ma esaltanti, anni vi fosse un certo grado di indeterminatezza. Ma è anche probabile, come si è cercato di mostrare in queste pagine, che esse rientrassero in un articolato disegno di politica economica che la classe dirigente dell’Italia centrista considerò appropriato per l’economia italiana.

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1 Per un quadro generale sugli anni del centrismo mi limito a segnalare Malgeri 2002, Ballini 2024 e, sul ruolo di De Gasperi in questi stessi anni, Ballini 2009.

2 Sulle grandi scelte di politica economica compiute nei primi anni della ricostruzione mi permetto di rinviare, anche per i rifermenti all’ampia letteratura, a Magliulo 2021. Sul tema restano fondamentali i lavori di Barucci 1978 e Graziani 2000. Per una più ampia visione del rapporto tra economisti e potere in Italia, si veda Bini 2021.

3 Sull’influenza di Fanfani e di La Pira nel dibattito di politica economica si veda Roggi 2004; 2011.

4 Sulla politica economica di questi anni rinvio, anche per i riferimenti all’ampia letteratura, a Magliulo 2006; 2007.

5 Sul ruolo di De Gasperi e dell’Italia nel processo di integrazione europea si vedano i lavori di Preda 1990; 1993; 2004. Resta fondamentale il volume della figlia Catti De Gasperi 1969.

Antonio Magliulo, University of Florence, Italy, antonio.magliulo@unifi.it, 0000-0003-1482-656X

Referee List (DOI 10.36253/fup_referee_list)

FUP Best Practice in Scholarly Publishing (DOI 10.36253/fup_best_practice)

Antonio Magliulo, La politica economica del centrismo degasperiano (1948-1953), © Author(s), CC BY 4.0, DOI 10.36253/979-12-215-0775-1.06, in Piero Bini, Antonio Magliulo, Letizia Pagliai (edited by), L’Italia repubblicana in cammino. Ricostruzione, crescita, instabilità, pp. -85, 2026, published by Firenze University Press, ISBN 979-12-215-0775-1, DOI 10.36253/979-12-215-0775-1