Nel 2022, con il 43 per cento di gettito fiscale in rapporto al PIL, l’Italia si posizionava quinta tra i paesi dell’Ocse, appena dopo Francia, Norvegia, Austria e Finlandia. Il raggiungimento di tale livello è in gran parte il risultato dell’imposta personale sul reddito (Irpef) che raggiunge oltre 42 milioni di contribuenti, e raccogliendo circa il 10,8 per cento del reddito nazionale, costituisce la principale entrata dello stato dopo i contributi sociali sul lavoro. In Italia, tuttavia, la moderna imposta di massa sul reddito, personale e progressiva, è un’innovazione relativamente recente. Mentre negli altri paesi occidentali essa esisteva già nel periodo tra le due guerre, in Italia fu introdotta solo nel 1973 a seguito di dieci anni di discussioni teoriche.

Il presente contributo si propone di indagare le origini della moderna imposta sui redditi in Italia, evidenziando il ruolo giocato dalle nuove teorie keynesiane di finanza pubblica che circolarono in Italia durante gli anni Cinquanta e Sessanta, grazie soprattutto al lavoro di Cesare Cosciani. All’epoca, la scienza delle finanze italiana, rappresentata da illustri esponenti come Luigi Einaudi, spiegava il fenomeno fiscale come un pagamento per i beni pubblici prodotti dallo Stato, da distribuire proporzionalmente su ogni unità della produzione nazionale. Le imposte, perciò, dovevano minimizzare la distorsione degli equilibri di mercato e possibilmente incoraggiare il risparmio a scapito del consumo. A tali principi erano conformate le imposte sui redditi vigenti in Italia fino alla riforma del 1973, considerate reali perché loro oggetto era il reddito prodotto individualmente da ogni cespite piuttosto che la somma complessiva dei redditi ricevuti da un individuo, che invece è l’oggetto delle moderne imposte personali. Le imposte reali erano di norma proporzionali e non includevano deduzioni.

Dopo la Seconda guerra mondiale, l’egemonia della scuola italiana di scienza delle finanze venne progressivamente messa in discussione dalla circolazione delle nuove teorie di finanza pubblica provenienti dagli Stati Uniti, che avevano fondamento teorico nella General Theory di John Maynard Keynes. Tali idee vedevano nel bilancio dello Stato e nella tassazione uno strumento non solo per il finanziamento della spesa pubblica, ma anche per il governo della congiuntura economica. Mentre la maggioranza degli economisti italiani rimase molto scettica di fronte alle teorie di Keynes (Bini 2019), Cosciani fu tra i pochi in Italia ad aderire al nuovo paradigma. Formatosi alla scuola di Renzo Fubini e Mauro Fasiani, entrambi allievi di Einaudi, Cosciani godeva di una solida reputazione all’interno della tradizione italiana di scienza delle finanze. Negli anni Cinquanta, egli iniziò ad interessarsi alla nuova finanza funzionale statunitense, secondo la quale le politiche fiscali avevano effetti diretti su reddito, occupazione e livello dei prezzi. Nel 1962, quanto il nuovo governo di centro-sinistra convocò una commissione di studio per la riforma tributaria, Cosciani fu scelto come coordinatore. In questo ruolo, disegnò un nuovo sistema fiscale incentrato su un’imposta personale progressiva di massa secondo il modello statunitense.

Le teorie di Cosciani giocarono un ruolo fondamentale nel disegno di riforma del 1973, ma la vittoria di Cosciani fu comunque parziale. Altri membri della commissione, ma anche e soprattutto gli esperti economici del governo e delle associazioni datoriali non condividevano le convinzioni di Cosciani. Lo scetticismo riguardò soprattutto la tassazione dei redditi da capitale, di cui si temevano gli effetti sul risparmio. Il governo preferì dunque assoggettare i redditi da capitale ad un regime fiscale proporzionale, con diverse aliquote a seconda del tipo di reddito (maggiori per dividendi e obbligazioni di imprese private, minori per obbligazioni pubbliche e aumenti di capitale). Tale scelta fu il risultato dell’influenza delle teorie della scuola italiana di scienza delle finanze.

La decisione di riformare il sistema fiscale nel 1973 si dimostrò cruciale. Negli anni seguenti, l’inflazione sistematicamente superò la doppia cifra, con picchi fino al 20 per cento nel 1974 e di nuovo nel 1980. Tale inflazione, accompagnata dall’aumento dei salari dovuto all’indicizzazione automatica, spinse il reddito nominale dei contribuenti verso scaglioni di aliquota maggiori, anche nel caso di stagnazione dei redditi reali, in un fenomeno chiamato fiscal drag. Nonostante i periodici interventi del governo per aggiornare i valori degli scaglioni, il fiscal drag trasformò l’Irpef nella principale fonte di entrate per lo Stato (Visco 1984, 127-49). Un tale risultato fu solo possibile per la presenza di un’imposta sui redditi progressiva a larga base imponibile.

Il presente contributo intende mostrare come il pensiero economico giochi un ruolo fondamentale nella definizione delle politiche fiscali (Steinmo 2003). Come ha scritto lo storico Mark Blyth, mentre i cambiamenti esogeni possono spiegare perché un certo ordine istituzionale diviene instabile, tali fattori esterni non spiegano come e perché il nuovo ordine assuma certe specifiche forme (Blyth 2002, 8). Per questo è necessario studiare le idee economiche alla base del nuovo regime istituzionale. Facendo ciò, il presente lavoro contribuisce anche al dibattito sulla circolazione delle idee keynesiane in Italia (Becattini 1984; De Cecco 1989), in cui già Paladini e Rodano (2003) hanno mostrato il contributo fondamentale di scienziati delle finanze quali appunto Cesare Cosciani alla circolazione delle nuove idee economiche.

Un’ampia letteratura contemporanea ha sottolineato le carenze del sistema tributario introdotto nel 1973 (Gerelli Vitale 1979; Gerelli Valiani 1984; Fausto 2023), soprattutto per quanto riguarda il trattamento differenziato dei lavoratori dipendenti rispetto ai lavoratori autonomi, agli imprenditori, agli agricoltori e ai rentiers (Pedone 1979). Nel 2014, alcuni allievi di Cosciani hanno prodotto una prima raccolta di studi retrospettivi sulla riforma del 1973, indagando tanto le origini intellettuali e la fortuna, quanto il portato innovatore delle idee di Cosciani (Bises 2014). Più recentemente, Lars Döpking ha analizzato lo sviluppo dello stato fiscale in Italia dal 1945 dal punto di vista sociologico. Döpking indaga le diverse dimensioni della tassazione guardando alla professionalizzazione dell’amministrazione fiscale, al cambiamento del rapporto tra stato e contribuenti, al ruolo delle relazioni sub- e sovranazionali, nonché alla progressiva politicizzazione del sistema fiscale (Döpking 2023). Il mio contributo intende far luce sul ruolo del sapere economico nel plasmare l’evoluzione del sistema fiscale, e non tratterà invece i dibattiti politici intorno alla riforma. La riforma infatti divenne parte del dibattito politico solo all’inizio degli anni Settanta, alla vigilia dell’approvazione in parlamento. A quel punto, però, la sua struttura era già stata decisa all’interno della commissione Cosciani quasi un decennio prima ed era ormai largamente accettata. I dibattiti politici in parlamento si limitarono piuttosto alla discussione delle aliquote, delle detrazioni e dei meccanismi di accertamento. Anche il regime separato per i redditi da capitale incontrò il generale consenso delle parti politiche.

Il saggio è costruito come segue: la sezione 2 analizza il pensiero fiscale italiano alla fine della Seconda guerra mondiale; la sezione 3 discute la circolazione delle nuove idee di finanza pubblica; la sezione 4 presenta la figura di Cosciani e ne discute il contributo alla circolazione delle idee keynesiane in Italia sottolineando la difficoltà della cultura economica italiana nell’accettare la tassazione personale dei redditi da capitale.

Il sistema fiscale italiano alla vigilia della riforma del 1973 nelle linee generali risaliva al periodo postunitario. L’imposizione diretta era la pietra angolare del sistema, che consisteva in tre diverse imposte sul reddito, ognuna delle quali colpiva diverse fonti. Due di esse si concentravano sul reddito prodotto da terreni e fabbricati. La vera innovazione del sistema postunitario era l’imposta sulla ricchezza mobile, che contribuiva a più della metà del gettito delle imposte dirette (De Cecco Pedone 1995, 274-78). L’imposta era stata concepita sulla falsariga dell’imposta sul reddito britannica, con diverse categorie a seconda del tipo di reddito: capitale, impresa e lavoro (Daunton 2001, 185). A differenza del modello britannico, i politici italiani optarono fin dall’inizio per una differenziazione delle aliquote, più alte per i redditi da capitale e più basse per quelli da lavoro autonomo (erano esenti i lavoratori dipendenti), basandosi sull’idea che i redditi da capitale avessero una maggiore capacità contributiva rispetto ai redditi da lavoro (Galeotti 1967, 412). Le aliquote dipendevano solo dal tipo di reddito a cui si applicavano. La condizione personale del contribuente non giocava alcun ruolo nella determinazione dell’imposta, rendendo tali imposte ‘reali’ a differenze di quelle ‘personali’ come l’imposta sul reddito britannica. Questo regime era preferito anche perché richiedeva una minore capacità amministrativa.

Come apparve chiaro durante la Prima guerra mondiale, il sistema lasciava però poco spazio per aumentare le aliquote, poiché la proporzionalità e l’assenza di detrazioni rendeva insostenibile l’onere per i gruppi a più basso reddito. Le carenze del sistema portarono nel 1919 all’introduzione, in aggiunta alle imposte reali esistenti, di un’imposta complementare personale progressiva sul reddito per i contribuenti più ricchi. La base imponibile dell’imposta complementare era semplicemente la somma dei redditi imponibili delle imposte reali, con una significativa deduzione che limitava l’imposta a poche centinaia di migliaia di contribuenti. In termini di entrate, la nuova imposta sul reddito delle persone fisiche ebbe un impatto minimo.

Come negli altri paesi, anche in Italia il secondo dopoguerra fu denso di richieste radicali, che però si risolsero in una conferma del sistema esistente. La riforma Vanoni, dal nome del ministro delle Finanze della Democrazia Cristiana, Ezio Vanoni, portò l’aliquota massima dell’imposta complementare al 50 per cento, ristrutturò l’amministrazione fiscale e rese obbligatoria la presentazione della dichiarazione dei redditi per tutti, tranne che per i lavoratori dipendenti. Secondo il primo rapporto successivo alla riforma, nel 1952, le imposte reali incidevano su circa 2 milioni di famiglie, mentre poco più di 1 milione di famiglie pagava la complementare su un totale di 12 milioni di famiglie residenti in Italia all’epoca (Ministero delle Finanze 1953). In quel periodo, il gettito delle imposte dirette costituiva solo il 20 per cento delle entrate erariali o il 5 per cento del PIL. Altrove ho cercato di mostrare come questo risultato deludente fu in parte il risultato della cultura economica del tempo, estremamente diffidente nei confronti della tassazione progressiva e redistributiva, e della debolezza delle alternative proposte dai partiti di sinistra in materia di politica tributaria (Bozzi 2021).

Quando, dopo la Seconda guerra mondiale, le nuove idee economiche keynesiane iniziarono a circolare, grazie soprattutto all’influenza statunitense, gli economisti italiani mostrarono un generale disinteresse, con poche critiche aperte (Becattini 1984, 26). Il panorama economico era dominato dai seguaci della scuola marginalista, a cui l’Italia aveva dato esponenti come Vilfredo Pareto e Maffeo Pantaleoni (Dallera 2013). Negli anni Quaranta, il campione dell’ortodossia in finanza pubblica era senz’altro Luigi Einaudi. Seguendo le teorie di Antonio De Viti de Marco e della scuola italiana di scienza delle finanze, Einaudi considerava la tassazione un pagamento per un servizio prodotto dallo Stato, come infrastrutture, servizi e protezione. Ogni lira di produzione, quindi, comportava un debito nei confronti dello Stato (Einaudi 1941 [1912], 13). Le lire risparmiate sarebbero state inevitabilmente tassate due volte, una volta al momento della creazione del capitale e poi ogni volta che il capitale avesse prodotto interessi. Per rispettare pienamente il postulato dell’uguaglianza ed evitare la doppia tassazione del medesimo reddito, il reddito destinato al risparmio doveva essere esentato dalla tassazione. Per Einaudi, il sistema fiscale ottimale si basava esclusivamente sulla tassazione proporzionale del consumo, da cui andavano esentati i ‘consumi primari’, cioè i beni e i servizi essenziali. Questo non per alleggerire il carico sui contribuenti più poveri, ma per assicurarsi che l’«uomo-macchina» fosse in grado di riprodursi attraverso il risparmio (Einaudi 1941 [1912], 56-7). Le aliquote dell’imposta sul reddito consumato avrebbero dovuto rimanere basse, al di sotto del punto oltre il quale l’imposta non avrebbe prodotto nuovo gettito a causa del suo effetto deprimente sul consumo (Einaudi 1941 [1912], 65-6).

Tramite questa teoria, Einaudi arrivava a disegnare un sistema fiscale che traeva la sua legittimità non da motivazioni politiche o morali, ma dalla logica e dall’efficienza economica che a suo parere avrebbero dovuto diventare anche il metro per valutare i sistemi fiscali esistenti. Infatti, non solo l’imposta sul reddito consumato era l’imposta più razionale, ma era anche la più efficiente dal punto di vista economico perché incoraggiava il risparmio. Il nucleo della teoria fu elaborato nel 1912, ma Einaudi continuò a perfezionarla negli anni tra le due guerre. In un contributo del 1929, sostenne che l’imposta avrebbe portato al «migliore soddisfacimento dei bisogni pubblici compatibilmente con la produzione del più abbondante flusso di reddito nazionale». Il che significava che la tassazione del reddito consumato avrebbe anche incoraggiato il risparmio e l’accumulo di capitale (Einaudi 1929, 75).

Queste concezioni portarono Einaudi a sostenere la conservazione del sistema esistente di tassazione diretta basato principalmente su imposte proporzionali: più alte per i redditi da capitale, che non avevano bisogno di risparmi aggiuntivi per riprodursi, e più basse per il lavoro, che aveva bisogno di maggiori risparmi per finanziare la pensione e la riproduzione dei futuri lavoratori. Nell’edizione del 1948 del suo manuale di finanza pubblica del 1932, Einaudi elogiava il tradizionale sistema reale di tassazione del reddito, affidabile e semplice da gestire (Einaudi 1948, 167). Al contrario, la tassazione progressiva personale era pericolosa perché poteva portare all’esproprio delle classi abbienti. Inoltre, secondo lui, la tassazione progressiva non aveva una giustificazione razionale, poiché era impossibile confrontare l’utilità tra individui diversi. Pertanto, non era necessariamente vero che i ricchi traevano un’utilità minore dalla stessa unità di reddito rispetto ai poveri (Einaudi 1940 [1938], 170-75). Questo punto di vista fu condiviso da molti economisti della scuola italiana (Fausto 2008, 301-2), e la sua fortuna arrivò persino negli Stati Uniti attraverso le opere di James Buchanan (Buchanan 1960, 45-7).

Le idee di Einaudi erano rappresentative del pensiero economico italiano dell’epoca. In un contributo del 1945 per la Commissione economica per l’Assemblea costituente, Gino Borgatta condivideva la concezione di Einaudi: «Allo stato attuale della dottrina la progressività non ha ancora un fondamento finanziario razionale; risulta un fatto meramente politico, soggetto a largo margine di arbitrio, e quindi ad ingiustizie e danni economici». Aggiungeva che la tassazione progressiva avrebbe «turba[to] risparmiatori e mercato del risparmio» e sarebbe stata dannosa alla creazione del reddito nazionale (Borgatta 1946, 278-79). Le preoccupazioni di Borgatta erano condivise da Ernesto D’Albergo, altro esponente della scuola italiana di scienza delle finanze. Dopo la distruzione del capitale fisico dovuta alla Seconda guerra mondiale, la politica fiscale doveva incoraggiare il risparmio nazionale per fornire le risorse necessarie ad aumentare il tenore di vita dei lavoratori (D’Albergo 1946, 459-60). Pertanto, mentre la progressività era appropriata per le economie ad alta intensità di capitale come gli Stati Uniti ed il Regno Unito, essa era una minaccia per la ripresa italiana. Piuttosto, l’abolizione della nominatività obbligatoria dei titoli azionari, introdotta durante la Seconda guerra mondiale, e l’estensione della tassazione cedolare ai redditi da capitale avrebbero potuto aumentare il risparmio nazionale e i capitali esteri diretti verso l’Italia.

La convinzione del ruolo cruciale del risparmio non era limitata agli economisti liberali. Nella sua monografia sul pensiero di Einaudi, Francesco Forte sottolinea come l’attenzione al pareggio di bilancio e alla stabilità monetaria come premesse principali per l’accumulo di risparmio fosse condivisa anche dall’economista della sinistra cattolica e ministro delle Finanze Ezio Vanoni (Forte 1982, 136). Tuttavia, mentre in Einaudi la produzione prevaleva sulla distribuzione, in Vanoni la redistribuzione giocava un ruolo fondamentale, se non in termini economici, quantomeno in termini politici (Magliulo 1991). Questa visione era condivisa da una minoranza di esperti di finanza pubblica, come il democristiano Salvatore Scoca (1945), autore dell’art. 53 della Costituzione sulla progressività tributaria. Tuttavia, questo gruppo aveva limitate opportunità di influenzare la politica fiscale, dominata dagli economisti liberisti (Barucci 1978, 141). Anche da ministro delle Finanze tra il 1948 e il 1954, l’operato di Vanoni non produsse un cambiamento strutturale nella tassazione italiana.

Gli economisti pubblici italiani riconosceva allo strumento fiscale la sola funzione di finanziamento della spesa. A livello internazionale, invece, la funzione redistributiva della tassazione era ormai accettata grazie ad autorevoli sostenitori come Adolph Wagner, Edwin Seligman e Henry Simons (Mehrotra 2013). In Italia, la funzione redistributiva era sostenuta solamente da una minoranza al di fuori della scienza delle finanze accademica. Inoltre, le istanze redistributive potevano giustificare solo una forma limitata di progressività, ma non un’imposta sul reddito di massa come in Germania, Regno Unito e Stati Uniti, dove l’imposta aveva anche una funzione economica.

Nel Regno Unito e negli Stati Uniti, la Grande depressione mise radicalmente in discussione i regimi fiscali esistenti, quali la neutralità dell’imposta e il bilancio in pareggio, aprendo la strada a un nuovo approccio alla finanza pubblica. A partire dalla fine degli anni Trenta, oltre alle tradizionali funzioni di finanziamento dello Stato e di redistribuzione, la tassazione acquisì una nuova cruciale funzione, in quella che l’economista Abba Lerner ha definito «finanza funzionale». Lerner considerava la tassazione dal punto di vista dei suoi effetti sull’economia:

Queste nuove idee sono state tradizionalmente associate alla rivoluzione keynesiana, ma sarebbe più corretto affermare che la General Theory di Keynes fornì le basi teoriche per un insieme di politiche che erano state adottate in modo non sistematico nel tentativo di risanare l’economia durante la Grande depressione (Stein 1990). Elaborazioni embrionali sugli effetti della tassazione sul livello generale dei prezzi si trovano anche nelle discussioni sul finanziamento della guerra in Gran Bretagna durante la Prima guerra mondiale. Tuttavia, fu solo durante la Seconda guerra mondiale che i principi della finanza funzionale furono pienamente implementati in Gran Bretagna (Keynes 1940) e Stati Uniti (Shoup, Friedman, and Mack 1943). Ai fini di questo articolo, mi riferirò a queste politiche con i termini di «tassazione moderna» e di «nuova finanza pubblica».

Nell’ambito della nuova finanza pubblica, la tassazione diventa un mezzo per stabilizzare il reddito nazionale. Durante una recessione, il gettito fiscale deve diminuire proporzionalmente più del reddito nazionale per fornire ulteriore reddito disponibile al settore privato, sostenendo così la domanda aggregata. Al contrario, durante un boom economico, le entrate fiscali devono aumentare proporzionalmente di più per ridurre il reddito disponibile e deprimere la domanda aggregata così contenendo la pressione inflazionistica. Poiché il gettito delle imposte progressive sul reddito e sul patrimonio varia più che proporzionalmente al variare della base imponibile, ciò le rende preferibili alle imposte sui consumi.

La tassazione progressiva influisce sull’economia anche modificando le decisioni di consumo o di risparmio. Le classi più ricche generalmente risparmiano gran parte del loro reddito, mentre le classi più povere spendono la maggior parte di esso in beni di consumo necessari. Un’imposta altamente progressiva ridurrà quindi il reddito a disposizione dei ricchi, riducendo così il risparmio, e aumenterà il reddito a disposizione dei poveri, incoraggiando il consumo. Poiché, in uno schema keynesiano, il consumo si traduce direttamente in domanda aggregata, la tassazione progressiva stimola la produzione e l’occupazione. Come scrive Keynes, «If fiscal policy is used as a deliberate instrument for the more equal distribution of incomes, its effect in increasing the propensity to consume is, of course, all the greater» (Keynes 2013 [1936], 95).

Alla fine degli anni Quaranta, tutti i principali paesi occidentali disponevano di un sistema fiscale moderno, ad eccezione di Francia e Italia. Gli Stati Uniti e la Gran Bretagna introdussero moderne imposte sul reddito durante la Seconda guerra mondiale. Nel Regno Unito, il numero di contribuenti passò da 9,7 milioni a 21 milioni tra gli anni fiscali 1937/8 e 1947/8 (Daunton 2002, 180). Negli Stati Uniti, l’imposta sul reddito ad ampia base e altamente progressiva divenne il fulcro del nuovo regime fiscale con il Revenue Act del 1942. Tra il 1939 e il 1945, il numero di contribuenti passò da 3,9 milioni a 42,6 milioni (U.S. Bureau of the Census 1975, 1110). In Germania, l’imposta personale introdotta nel 1919 fu conservata sotto il nazionalsocialismo, e le aliquote furono notevolmente aumentate nel dopoguerra durante l’occupazione alleata (Buggeln 2022, 572). Nel 1936 circa 16,1 milioni di contribuenti pagavano l’imposta sul reddito in Germania su una popolazione di circa 67,3 milioni. Nel 1950, nella Repubblica federale, i contribuenti erano 12,9 milioni su una popolazione di 50,6 milioni (Statistisches Bundesamt 1972, 103, 237-38).

Dopo la Seconda guerra mondiale, mentre in altri paesi europei dimensioni e funzioni dello stato crescevano, l’Italia entrava nella golden age con un sistema fiscale risalente al XIX secolo. Il ritardo riguardava sia il gettito totale che il gettito da imposte sui redditi, le quali all’epoca costituivano meno del 40 per cento delle entrate tributarie. Sebbene la situazione dell’imposizione diretta italiana fosse oggetto di frequenti critiche, solo pochi economisti intuirono il bisogno di un cambiamento radicale nella finanza pubblica.

Fino alla Seconda guerra mondiale, Cesare Cosciani ebbe una carriera piuttosto tipica nel solco della scienza delle finanze italiana. Nato a Trieste nel 1908, studiò finanza pubblica nella stessa città sotto la guida di due allievi di Einaudi, Mauro Fasiani e Renzo Fubini (Da Empoli 1978). Il suo primo importante lavoro fu uno studio sull’effetto dell’imposizione fiscale sull’offerta di lavoro, in dialogo con gli scritti di Pantaleoni ed Einaudi (Cosciani 1934)2. A partire dal 1938, si divise tra il mondo accademico e l’Assonime (Associazione fra le società per azioni italiane), per la quale scrisse diversi rapporti su questioni fiscali. L’Assonime sostenne materialmente Cosciani anche per la pubblicazione periodica di una rassegna stampa nel campo della finanza pubblica3.

Nel 1947, Cosciani prese parte a una commissione ministeriale per lo studio di una riforma fiscale guidata da Vanoni. In questa sede, egli disegnò un sistema fiscale modellato sull’imposta sul reddito britannica, con un’imposta proporzionale per tutti e un’addizionale progressiva per i contribuenti più ricchi. Le ragioni per l’attuazione della riforma, tuttavia, erano ancora la debole capacità del sistema fiscale italiano di produrre gettito e l’iniqua distribuzione del carico fiscale (Cosciani 1948). Nel 1949 Cosciani fu inviato a Londra per scrivere un rapporto sull’imposta sul reddito britannico, poi pubblicato da Assonime, in cui si riconosceva l’efficienza dell’amministrazione e la moralità dei contribuenti. L’ampia base imponibile e le alte aliquote non solo rendevano l’imposta sul reddito una preziosa fonte di entrate, ma trasformavano la tassazione in uno strumento di redistribuzione del reddito e di esproprio delle grandi fortune (Cosciani 1949, 218-19). Tuttavia, come seguace della scuola italiana di scienza delle finanze, Cosciani non approvava un livello di tassazione così elevato, che riteneva dannoso per l’imprenditorialità e il risparmio.

Negli anni seguenti, Cosciani si allontanò dalla tradizione italiana per abbracciare la moderna finanza pubblica funzionale. La nuova edizione del 1954 del suo manuale di politica economica si apriva con la teoria keynesiana del reddito nazionale. Il libro riproduceva il famoso grafico domanda aggregata-offerta aggregata (Fig. 1), con la caratteristica curva di offerta a 45 gradi, riconducibile al libro di testo di Samuelson del 1948 (Cosciani 1954, 77). Tuttavia, l’uso della lettera Z per indicare l’offerta aggregata si riferisce probabilmente direttamente al sistema di notazione della General Theory. A metà degli anni Cinquanta, Cosciani era uno dei pochi economisti italiani ad aver compreso la portata della teoria keynesiana.

La sua adesione alla moderna finanza pubblica è testimoniata da alcune pubblicazioni dei primi anni Sessanta. Il contributo più importante fu pubblicato nel 1960 sul Giornale degli Economisti. La rivista, che contava tra i suoi ex direttori Maffeo Pantaleoni e Antonio De Viti de Marco, era il baluardo dell’economia neoclassica in Italia. L’articolo di Cosciani sottolineava che, oltre al finanziamento delle spese statali e alla redistribuzione del reddito, la tassazione aveva anche la funzione di aumentare o ridurre il potere d’acquisto dei cittadini. La tassazione poteva contribuire alla stabilità dei prezzi e alla crescita del reddito nazionale (Cosciani 1960, 446-47). In totale rottura con la tradizione italiana, la tassazione progressiva diveniva uno strumento per incoraggiare la crescita economica:

Le nuove idee di Cosciani trovarono attuazione nel progetto di riforma fiscale da lui redatto per la nuova coalizione di centro-sinistra nel 1963. Nel 1962, il ministero delle Finanze aveva nominato una commissione che comprendeva i maggiori studiosi italiani di finanza pubblica e diritto tributario, presieduta da Cosciani. In un documento interno, poi pubblicato come premessa alla relazione della commissione, Cosciani elencava i principali obiettivi della riforma (Cosciani 1964). Si sottolineava come la tassazione potesse essere utilizzata anche per aumentare il risparmio, gli investimenti e i consumi, sia a livello nazionale che a livello locale, con politiche fiscali specifiche per le aree meno sviluppate del paese. La vera rottura con la tradizione italiana, tuttavia, era rappresentata dal ruolo della tassazione nella stabilizzazione del reddito e del livello dei prezzi, che era ormai «principio universalmente riconosciuto» nella scienza finanziaria4.

Vi erano altre due ragioni esterne per l’adozione della tassazione progressiva. In primo luogo, la Costituzione repubblicana del 1947 stabiliva chiaramente che il sistema fiscale doveva essere progressivo. La norma, approvata all’unanimità, proveniva dall’ala sinistra della Democrazia Cristiana (Bozzi 2021, 463-64). In secondo luogo, in quanto membro della Comunità economica europea, l’Italia doveva armonizzare il proprio sistema fiscale con quello degli altri paesi europei, sostituendo la vecchia imposta a cascata sui consumi (Imposta generale sull’entrata, Ige) con una nuova Imposta sul valore aggiunto (Iva). I riformatori italiani sfruttarono l’opportunità delle pressioni esterne per estendere la riforma alla tassazione del reddito, che, sebbene raccomandata, non era richiesta dalla direttiva CEE (Lynch 2007). A differenza dell’Irpef, però, l’introduzione dell’Iva non ha inciso significativamente sull’entrata fiscale italiana, in cui il gettito dell’Iva ha semplicemente sostituito quello della precedente IGE.

Durante il lungo processo di gestazione della riforma, che, iniziata nel 1962, fu infine approvata dal parlamento solo nel 1971, il progetto di Cosciani si scontrò a più riprese con le concezioni tradizionali della finanza pubblica italiana. Principale tema di confronto fu la tassazione dei redditi da capitale. Come abbiamo visto, Einaudi e altri economisti accademici consigliavano un trattamento privilegiato dei redditi da capitali, in modo da incoraggiare il risparmio e favorire l’accumulazione di capitale. Anche tra gli industriali l’imposta progressiva non godeva di particolare favore. Assonime vedeva con favore una semplificazione del sistema esistente di contribuzione diretta e si limitava a domandare un trattamento omogeneo per i redditi da capitale al di fuori dell’imposta personale (Assonime 1967, 26). Più critico era il presidente di Confindustria, Angelo Costa il quale, in una lettera indirizzata a Cosciani ribadiva la sua contrarietà ad un sistema fiscale redistributivo preferendo un prelievo proporzionale indirizzato al solo finanziamento delle spese pubbliche5.

Lo scetticismo nei confronti della tassazione personale dei redditi da capitale era altrettanto diffuso tra i politici. Nel 1964, Cosciani fu nominato capo di una nuova commissione incaricata di redigere il disegno di legge per la riforma fiscale. Alla fine del 1966, la commissione discusse l’inclusione dei redditi da capitale nell’ambito dell’imposta personale progressiva sul reddito alla presenza del ministro delle Finanze, Luigi Preti. Vale la pena di leggere il verbale dell’incontro:

All’obiezione di Cosciani che questi tipi di reddito costituivano una delle pietre angolari della riforma, Preti propose allora di redigere due testi, uno che includesse i redditi da capitale e uno che li esentasse, entrambi da presentare al Consiglio dei ministri.

Non sappiamo come la discussione proseguì nel Consiglio dei ministri, ma possiamo aspettarci un generale rifiuto delle proposte di Cosciani. Un documento interno del ministero del Tesoro sottolineava la necessità di un trattamento omogeneo di azioni, obbligazioni e conti correnti per evitare una concorrenza sleale, e offriva diverse ragioni a favore dell’esclusione dei redditi da capitale dall’imposta sul reddito delle persone fisiche. In primo luogo, l’amministrazione non sarebbe stata in grado di implementare un complicato sistema di registrazione nominale di azioni, obbligazioni e conti bancari, compreso il problema del segreto bancario. In secondo luogo, la tassazione dei redditi da capitale nell’ambito dell’imposta sul reddito personale avrebbe influito negativamente sulla creazione di risparmio: l’inclusione era in radicale opposizione alle «esigenze di una politica di sviluppo economico che trova la sua imprescindibile condizione in un costante e intenso afflusso del risparmio nel finanziamento della produzione». In terzo luogo, l’inclusione della tassazione personale avrebbe incoraggiato i risparmiatori a portare i loro capitali all’estero7.

Nel progetto di Cosciani, la tassazione dei redditi di capitale giocava un ruolo chiave. Secondo l’economista, il nesso tra risparmio, investimenti e sviluppo economico passava per il risparmio «collettivizzato», con cui egli intendeva il risparmio forzato per i contributi sociali, gli utili accantonati dalle imprese e il rimborso del debito pubblico tramite imposte (Cosciani 1961a, 757). Ciò era in totale contrasto con l’impostazione tradizionale, che vedeva il risparmio esclusivamente come l’astensione volontaria dei ricchi. Nell’analisi di Cosciani, le classi più abbienti, soprattutto nei paesi in via di sviluppo, spendevano il proprio reddito in consumi di lusso spesso frutto di importazioni dall’estero, non solo quindi deprimendo il livello di risparmio nazionale ma anche danneggiando la bilancia commerciale. Per questa ragione, l’imposizione progressiva poteva avere un effetto positivo sul livello di investimento interno tramite la funzione redistributiva dello stato (Cosciani 1961b). Inizialmente elaborata da Cosciani all’inizio degli anni Sessanta, questa visione trova una propria definizione all’interno del manuale di scienza delle finanze a partire dall’edizione del 1968, in cui vi era un intero capitolo intitolato “Politica fiscale per lo sviluppo economico” dove si discutevano i diversi strumenti di politica fiscale che possono influenzare il tasso di risparmio (Cosciani 1968, 469-84). In questo senso, l’inclusione dei redditi di capitale nell’Irpef non aveva soltanto la funzione di ridurre il risparmio nell’ottica della stabilizzazione di breve termine, ma soprattutto aveva lo scopo di permettere un accertamento puntuale dei redditi elevati in modo da sottoporli alla tassazione personale e così da favorire risparmio «collettivizzato» e investimenti nel lungo periodo.

Come si è visto, la tradizione economica italiana rimaneva scettica nei confronti della finanza redistributiva e ancor più di quella funzionale keynesiana. Economisti come Vanoni e Forte appoggiavano la progressività, ma solo nei limiti di una più equa redistribuzione del carico fiscale. Fintanto che l’identità classica tra risparmio volontario e investimento resisteva, non c’era spazio per un’imposta generale progressiva sul reddito. Fu invece il pensiero keynesiano di Cosciani che permise di disegnare un nuovo sistema. Qui la tassazione progressiva prometteva di portare non solo equità e giustizia sociale, ma anche stabilità dei prezzi e sviluppo economico. Tuttavia, al di là della cerchia accademica di Cosciani, non si osserva quasi alcuna circolazione delle moderne idee fiscali sulla finanza funzionale. Negli anni Sessanta, il dibattito era ancora influenzato dagli sviluppi del periodo interbellico, con la scuola italiana di finanza pubblica da un lato e la sfiducia nei meccanismi di mercato dall’altro. La moderna imposta sui redditi italiana nasce dunque dall’unione delle idee keynesiane di Cosciani con i portati della scienza delle finanze. Il modello straniero rielaborato da Cosciani si ibridò con la cultura economica italiana incorporando la preoccupazione dottrinaria per il risparmio individuale.

Grafico 1 – Rappresentazione grafica del modello keynesiano di determinazione del reddito (Cosciani 1954, 71 e 73).

L’Italia fu l’ultimo grande paese a implementare una moderna tassazione del reddito prima che l’ascesa del neoliberismo negli anni Ottanta ne mettesse in discussione i benefici economici. Dopo la Seconda guerra mondiale, l’Italia era tra gli ultimi paesi europei in termini di gettito raccolto. Una delle ragioni principali era l’opposizione di molti economisti italiani alla moderna tassazione del reddito. Fino agli anni Sessanta, infatti, la scuola italiana di scienza delle finanze mantenne la sua egemonia e respinse con successo i tentativi di introdurre la tassazione redistributiva.

Il presente saggio ha inteso mostrare che la circolazione di nuove idee dagli Stati Uniti e Gran Bretagna, grazie alle opere di Cesare Cosciani, ha fornito la giustificazione intellettuale per riformare il sistema fiscale italiano. La riforma disegnata da Cosciani offriva alla classe politica un sistema che avrebbe aumentato le entrate, stabilizzato il ciclo economico e incoraggiato gli investimenti. Ciò metteva in discussione il fondamento delle tradizionali argomentazioni degli economisti italiani contro la tassazione progressiva. Sebbene i tempi della riforma dipendessero da pressioni esterne e da equilibri politici, il carattere specifico della riforma e la sua enfasi sulla centralità della imposta sul reddito delle persone fisiche furono primariamente il risultato degli sforzi di Cosciani.

La vittoria del paradigma di Cosciani, tuttavia, fu al massimo parziale, specialmente per quanto riguarda la tassazione dei redditi da capitale. Mentre Cosciani e gli altri membri della commissione sostenevano la necessità di un’imposta sul reddito globale che includesse i dividendi, le plusvalenze e gli interessi dei conti correnti e delle obbligazioni, i politici italiani riprendevano le argomentazioni della scuola italiana di finanza pubblica, optando per un regime separato più mite per i redditi da capitale. Sebbene queste convinzioni fossero più forti tra i conservatori, erano condivise da tutti i principali partiti. Nel 1975, l’Italia fu tra i primi paesi a implementare un doppio sistema di tassazione del reddito, con un’imposta progressiva sui redditi da lavoro e da impresa e un’imposta proporzionale sui redditi da capitale.

Ciononostante, la riforma fu uno straordinario successo in termini di entrate. Tra il 1973 e il 1983, il gettito fiscale italiano in percentuale del Pil è aumentato dal 23 al 34 per cento (fonte Ocse), soprattutto grazie all’aumento dell’imposta sul reddito delle persone fisiche. Nonostante questo, sempre più gruppi ne sono stati esentati, sia in modo informale, tollerando l’evasione fiscale, sia in modo formale, aumentando il numero di regimi fiscali separati (affitti immobiliari, agricoltori, lavoratori autonomi). L’economista Antonio Pedone ha etichettato con successo i due gruppi, quelli che evadono/eludono l’imposta e quelli che la pagano regolarmente, gli «evasori» e i «tartassati» (Pedone 1979). Tale discriminazione esisteva già nel sistema precedente al 1973, ma il massiccio aumento del gettito ne fece una questione centrale nel dibattito politico italiano per i decenni a venire (Döpking 2025).

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Paolo Bozzi, Institut für Geschichtswissenschaften, Humboldt-Universität zu Berlin, Germany, paolo.bozzi@hu-berlin.de, 0009-0008-1101-2281

Referee List (DOI 10.36253/fup_referee_list)

FUP Best Practice in Scholarly Publishing (DOI 10.36253/fup_best_practice)

Paolo Bozzi, Cesare Cosciani e l’introduzione dell’imposta personale sul reddito in Italia (1950-1970) , © Author(s), CC BY 4.0, DOI 10.36253/979-12-215-0775-1.12, in Piero Bini, Antonio Magliulo, Letizia Pagliai (edited by), L’Italia repubblicana in cammino. Ricostruzione, crescita, instabilità, pp. -184, 2026, published by Firenze University Press, ISBN 979-12-215-0775-1, DOI 10.36253/979-12-215-0775-1