1. Introduzione

Fra le diverse direttrici che caratterizzano le ricerche in tema di ‘beni comuni’1 almeno due filoni vengono alla mente leggendo la vicenda giurisprudenziale relativa a Villa Borghese: il dibattito sulla costruzione di pretese collettive sui beni, che si è portati a mettere a confronto con le elaborazioni e la giurisprudenza attuali in materia di diritti di uso pubblico, e il rapporto fra regime dei beni e interessi costituzionalmente protetti.

In questa postilla ai testi qui ripubblicati, si guarderà a quanto della ricostruzione di Mancini è rimasto nella giurisprudenza attuale della declinazione dei diritti di uso pubblico, per poi interrogarsi sul loro rapporto con i dibattiti e le riflessioni in tema di ‘beni comuni’.

2. La persistenza dei diritti di uso pubblico e la loro qualificazione nella giurisprudenza contemporanea

Un aspetto da cui si può partire è la laicità con cui Mancini e le Corti discutono e ammettono l’esistenza di diritti reali riferibili a una collettività, che incidono sul diritto di proprietà privata senza eliderne la titolarità. In proposito, l’inizio dell’arringa di Mancini è significativo. Scrive il giurista che non si tratta di discutere della proprietà della Villa, pacificamente nella titolarità del Principe, ma dell’esistenza di un diritto concernente la cosa in capo alla ‘universalità degli abitanti’.

Mancini definisce il diritto di uso pubblico in questione come ‘multiforme e complesso’, che nel caso concreto

non si limita al solo passaggio, ma comprende altresì il libero godimento, qualunque libero e prolungato trattenimento e riposo nella Villa, la visita di qualunque parte del vasto luogo di delizia, godimento salutare ed igienico, specialmente in certe stagioni dell’ anno in cui il clima di Roma suole divenire alla sanità infesto; comprende il diritto di coglier fiori ed erbe, quelle almeno che sono presso i viali; quello di udire la Messa in una cappella destinata al pubblico; il diritto essenzialissimo di accedere in determinati giorni nel Palazzo a visitare il Museo ricco d’insigni oggetti d’arte e di antichità, aperto al pubblico nella medesima Villa.

Il contenuto del diritto – si potrebbe dire – è modellato anche in base alle caratteristiche del bene.

Nell’orazione il diritto di uso pubblico è distinto dalle servitù, in quanto – afferma l’Avvocato – manca il fondo dominante, ed è piuttosto da accostare ad alcuni usi civici. Al tempo stesso, nel richiamare alcune pronunce giurisprudenziali vicine nel tempo a quella relativa a Villa Borghese, l’oratore mostra come in casi simili la giurisprudenza facesse riferimento alle servitù di uso pubblico, poste a favore dell’universalità degli abitanti di una comunità2.

L’affermazione dell’esistenza dei diritti di uso pubblico e la loro peculiarità persiste anche nella giurisprudenza attuale, per lo più in casi relativi a strade vicinali3. In particolare, nel 2020 il Consiglio di Stato ha definito il diritto di uso pubblico come un «diritto reale di cui è titolare un ente pubblico al fine del perseguimento di un pubblico interesse e che è gravante su beni appartenenti a privati, seppur in assenza di un rapporto funzionale tra beni»4. Continua il Consiglio di Stato affermando che, sulla base di tale diritto, una collettività determinata di persone può utilizzare parzialmente tali beni, che «pur rimanendo di proprietà privata, nel contempo sono destinati al soddisfacimento del predetto pubblico interesse»5. I giudici amministrativi nella medesima pronuncia connettono tali diritti e l’art. 42 Cost.

La giurisprudenza appena richiamata risuona con la prospettiva di Mancini e permette di affermare che quando vi è un diritto di uso pubblico non ci sono un fondo servente e uno dominante, ma un diritto posto in capo ad una collettività, che insiste su un bene ed è autonomo dal diritto di proprietà che insiste sul medesimo bene6. E infatti, con riguardo ai caratteri dei diritti di uso pubblico, la giurisprudenza amministrativa afferma che il loro contenuto non è predeterminato, «dovendo unicamente essere idoneo a soddisfare un interesse pubblico attraverso il suo esercizio da parte di una collettività indistinta di persone»7.

Altri due aspetti oggetto dei giudizi attuali sono di particolare interesse. Il primo concerne la legittimazione ad agire, il secondo attiene alla costituzione dei diritti di uso pubblico.

Sotto il primo profilo, la giurisprudenza ammette che, accanto all’ente pubblico, possa agire in giudizio a difesa del diritto di uso pubblico anche «uti singulus e avvalendosi dei mezzi ordinari di tutela, ciascun cittadino appartenente alla collettività cui l’uso pubblico pertiene»8. Dunque, si potrebbe dire, siamo di fronte ad una situazione giuridica soggettiva posta in capo a una collettività, che può essere esercitata anche da ciascun componente del gruppo, e non soltanto dell’ente portatore dell’interesse in senso unitario – e dunque in qualche modo oggettivo – della collettività. Tale indirizzo giurisprudenziale è di rilievo anche perché si svolge parallelo a quei dibattiti in materia di interessi diffusi che da tempo occupano la dottrina e la giurisprudenza, con esiti interpretativi diversi fra loro e che mostrano però le tensioni fra una nozione oggettiva e una soggettiva degli interessi non esclusivamente individuali9. Il che chiama in causa le ricerche che, anche in chiave critica rispetto al diritto soggettivo, riflettono sulla costruzione di situazioni giuridiche soggettive che tengano conto delle interferenze fra le posizioni dei diversi titolari nel caso in cui una pretesa sia riferibile a una collettività10.

Per quanto riguarda la costituzione dei diritti di uso pubblico, il Consiglio di Stato individua tre modi di acquisto di tali diritti, l’usucapione, la dicatio ad patriam e una possibile convenzione stipulata tra l’ente pubblico e i privati. Con riguardo al secondo modo di acquisto, peculiare, questo consiste nel comportamento del proprietario che

seppure non intenzionalmente diretto a dar vita al diritto di uso pubblico, mette volontariamente, con carattere di continuità e dunque senza precarietà o spirito di tolleranza, un proprio bene a disposizione della collettività, assoggettandolo al correlativo uso, al fine di soddisfare un’esigenza comune ai membri di tale collettività uti cives, indipendentemente dai motivi per i quali tale comportamento venga tenuto, dalla sua spontaneità e dallo spirito che lo anima11.

Fra i modi di costituzione dei diritti di uso pubblico si può aggiungere la legge in quanto non è da escludere che, in virtù dell’art. 42 Cost., il legislatore possa costituire tali diritti.

3. Diritti di uso pubblico e beni comuni. Alcune connessioni

Quanto detto fin qui permette di svolgere qualche riflessione rispetto al ruolo dei diritti di uso pubblico – di ora e di allora – rispetto alle riflessioni contemporanee in tema di beni comuni.

In primo luogo, emerge l’importanza di tali diritti come esempio di una tecnica di costruzione del regime del bene dove vi sono una pluralità di soggetti e di diritti che insistono sul bene: il diritto di proprietà e i diritti di uso pubblico, autonomi rispetto al primo. Diviene evidente l’accostamento, anche nel diritto oggi vigente, con gli usi civici in senso stretto, diritti in re aliena esercitati, con le parole della l. 168/2017, dai residenti di un comune o di una frazione su terre di proprietà di soggetti pubblici o privati12 e dei quali la Corte Costituzionale ha affermato la realità13. Infatti, in entrambi i casi si ha una situazione giuridica soggettiva caratterizzata da una dimensione collettiva che comprime il diritto di proprietà, e che è da quest’ultima concettualmente autonoma.

È chiara l’importanza di questi esempi per gli studi che riflettono sull’emersione di «una nozione di accesso che non è necessariamente e strumentalmente collegata all’acquisizione di un titolo di proprietà»14 e sulle forme giuridiche esistenti che permettono l’accesso ai non proprietari. Un riscontro della rilevanza di tale prospettiva è dato dalla definizione proposta dalla c.d. ‘Commissione Rodotà’ nel 2007, secondo cui «titolari di beni comuni possono essere persone giuridiche pubbliche o privati. In ogni caso deve essere garantita la loro fruizione collettiva, nei limiti e secondo le modalità fissati dalla legge»15. Peraltro, quest’impostazione della questione non è isolata; con una nota comparatistica si può citare l’esempio di quella dottrina francese che, in proposito dell’accesso ai beni legato al soddisfacimento di esigenze collettive o di diritti fondamentali ha affermato che «il ne s’agit pas de nier la propriété existante sur la ressource considérée mais de décréter légitime une jouissance limitée – en durée et en substance – de certaines personnes»16.

Inoltre, i diritti di uso pubblico e gli usi civici rilevano per gli studi in materia di beni comuni, anche perché, una volta «sottratto alla proprietà individuale il privilegio di fungere da estrinsecazione della natura nel campo sociale»17, mostrano le possibilità concreta, tecnica e attuale, di regimi dei beni che ne organizzino gli usi anche intorno a pretese che fanno capo ad una collettività, e ai membri che ne fanno parte. Poi, questi regimi possono essere funzionali al soddisfacimento di interessi di rilevanza costituzionale. Si pensi in questo senso a quella dottrina che ha messo in evidenza il legame fra assetti fondiari collettivi e tutela dell’ambiente, di cui all’art. 9 Cost.18, anche sulla scorta di una significativa giurisprudenza costituzionale19, e alla l. 168/2017 «norme in materia di domini collettivi» che all’art. 1, comma 1, lega il riconoscimento dei domini collettivi all’attuazione degli artt. 2, 9, 42 secondo comma e 43 della Costituzione.

Il secondo profilo su cui ci si può soffermare riguarda il tipo di interessi che l’esercizio dei diritti di uso pubblico può soddisfare. Mancini fa riferimento a un interesse pubblico legato non solo al diletto, ma anche alla salute e all’istruzione. Di questi aspetti si trova più difficilmente traccia nel contenzioso odierno, che riguarda, lo si è detto, per lo più strade vicinali.

Il caso di Villa Borghese è allora importante perché mostra la possibile connessione fra interessi (la salute, l’istruzione) che attualmente rivestono un rilievo costituzionale e regime dei beni, in particolar modo diritti di fruizione collettiva. Qui si ritrova un legame con quelle dottrine – e quella giurisprudenza – che hanno posto al centro delle riflessioni in tema di ‘beni comuni’ il rapporto fra regime dei beni e diritti fondamentali, allargando il contesto interpretativo in cui collocare il diritto dei beni, considerando da una parte i diritti della persona, e dall’altra la funzione sociale della proprietà, di cui all’art. 42 cost., giungendo ad affermare la necessità di una ridefinizione del «rapporto tra il mondo delle persone e il mondo dei beni»20. Queste riflessioni hanno trovato una (parziale) concretizzazione nei lavori della c.d. Commissione Rodotà, che ha proposto di definire i beni comuni sono «cose che esprimono utilità funzionali all’esercizio dei diritti fondamentali nonché al libero sviluppo della persona»21. Tale impostazione ha avuto un’eco anche nelle pronunce gemelle della Corte di Cassazione22 che nel febbraio del 2011 hanno definito ‘comune’ quel bene che

indipendentemente dalla titolarità, risulti per le sue intrinseche connotazioni, in particolar modo quelle di tipo ambientale e paesaggistico, destinato alla realizzazione dello Stato sociale […] [e] prescindendo dal titolo di proprietà, strumentalmente collegato alla realizzazione degli interessi di tutti i cittadini.

Richiamare la definizione di beni comuni accolta dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione appena citata, pur non immune da critiche in dottrina23, permette di vedere che se è vero che i diritti di uso pubblico possono essere uno strumento per la costruzione di beni da definire ‘comuni’, è vero anche che il rapporto non è di corrispondenza biunivoca, tanto che i Giudici di Legittimità hanno potuto qualificare alcuni beni demaniali come ‘comuni’ applicando la definizione appena citata.

4. Alcune riflessioni conclusive

In definitiva, rileggere la vicenda giurisprudenziale relativa a Villa Borghese nel quadro degli studi in materia di beni comuni può rivelarsi utile per molte ragioni, che variano a seconda della prospettiva che si adotta.

In questo scritto si è creduto di individuarne almeno due: l’apporto tecnico relativo alla costruzione di diritti sul bene che sono connotati da una dimensione collettiva, e quello relativo al rapporto fra interessi che attualmente sono costituzionalmente tutelati e regimi di beni che includono prerogative sui beni autonome dal diritto di proprietà.

Se ne può aggiungere, in chiusura, un’altra: nell’arringa di Mancini è esemplare il metodo utilizzato nel ricostruire le regole del caso: si vagliano i diversi segmenti normativi ogni volta riflettendo sulle rationes e le ragioni della possibilità di applicarli ai diritti di uso pubblico. Nel contesto attuale, questa strada può essere fertile per chi, anche nel quadro degli studi sui beni comuni, rifletta sulle pretese e sulle tutele relative a interessi costituzionalmente protetti che abbiano una dimensione collettiva. In proposito, non può non venire alla mente la recente riforma dell’articolo 9 della Costituzione, e i dibattiti che ha portato con sé24, anche alla luce della crescente rilevanza della tutela ambientale nel diritto dei beni25.

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1 Per un’esposizione delle diverse prospettive sia concesso il rinvio a: Angiolini 2018. Fra i volumi più recenti si vedano: D’Auria 2022; Fanetti 2019; Femia 2024; Marinelli 20192; Spanò 2022. Per un esame dei rischi della pluralità delle prospettive: Diciotti 2013, 347-60.

2 Il riferimento è alla pronuncia della Cassazione di Torino del 30 luglio 1873, richiamata da Mancini. Di interesse anche la pronuncia della Corte di Appello di Ancora del 12 marzo, citata anch’essa nell’arringa, che discute il carattere di queste servitù, che sono dal giudice tenute distinte da quelle personali in quanto, si legge in una nota dell’arringa di Mancini ‘dire adunque che quella Galleria fu sottoposta ad una servitù di uso in vantaggio della città o Municipio di Bologna è dire cosa giuridicamente vera, come il dire che alla Città di Bologna compete il diritto di servitù di uso su quella galleria, perché, la stessa parola Servitù vale a designare non tanto la restrizione imposta alla libertà della proprietà, che il diritto di colui in favore del quale la restrizione fu stabilita. Attesoché se una siffatta Servitù (sulla Galleria Zambeccari in Bologna), avuto riguardo alla sua causa determinante, dovrebbe qualificarsi personale, perché ordinata in favore dì persone; però, considerato che Servitù personale è propriamente quella che finisce colla vita dell’individuo a cui giova, è chiaro che ogni volta la servitù sia stata creata, come nel caso, in van­taggio di una Università di persone, degli abitanti di una Città, costi­tuenti nel loro complesso il Municipio, ente indefettibile, perché per natura sua riproducentesi continuamente nei suoi elementi, non muore mai, allora la Servitù di uso sopra una cosa, essendo necessariamente perpetua, più che personale, è a denominarsi Reale, perchè destinata a durare quanto la cosa sulla quale cade’. Sul rapporto fra diritti di uso pubblico, usi civici e servitù, di recente, V. Conte, 2023.

3 Si vedano ad esempio: Cass. Civ., 5 aprile 2016, n. 6537; Cons. Stato, 16 agosto 2017, n. 4023; Cons. Stato, 5 maggio 2021, n. 3498; Cons. Stato, 18 maggio 2020, 3158.

4 Cons. Stato, 12 maggio 2020, n. 2999.

5 Cons. Stato, 12 maggio 2020, n. 2999.

6 A parere di chi scrive possano insistere diverse situazioni giuridiche soggettive sul medesimo bene, il cui regime giuridico è funzionale proprio a dirimere i possibili conflitti fra interessi circa l’uso e la gestione della risorsa. Per una discussione delle diverse posizioni sia concesso il rinvio a Angiolini 2020, 76 ss.

7 Così Cons. Stato, 22 giugno 2022, n. 5126. Si veda anche: Cons. Stato, 6 gennaio 2017, n. 97.

8 Cons. Stato, 12 maggio 2020, n. 2999.

9 Per una trattazione e una bibliografia essenziali sul tema sia concesso il rinvio a: Angiolini 2017, 698-702.

10 Sul tema sono diversi gli studi contemporanei; si vedano: Femia 2019, 1-11; Femia, 2024; Spanò 2022. Per un ulteriore apparato bibliografico sia concesso il rinvio a Angiolini 2020, 119-37.

11 Cons. Stato, 12 maggio 2020, n. 2999 Su questo istituto si vedano anche, fra le altre: Cass. Sez. I civ. 10 novembre 1971, n 3175; Cass. Sez. II civ. 23 marzo 1978 n. 1429, Cass. Sez. 2, 13 Agosto 1980 n. 4938, Cass. Sez. 1, 19 Aprile 1983 n. 2678, Cass. Sez. 1, 27 luglio 1983. n. 5155; Cass. Sez II, 22 novembre 2000 n. 1511; Cass. Sez. II, 10 gennaio 2011, n. 133.

12 In tema si vedano: Jannarelli 2023, 689-94; Marinelli e Politi 2019; Passaniti 2019, 65-76; Pennazio 2023, 113 ss.; Volante 2018, 1167-15.

13 Corte Costituzionale, 15 giugno 2023, n. 119.

14 Rodotà 20133, 462. Scrive l’A. che «l’accesso, inteso come diritto fondamentale della persona, si configura come tramite necessario tra diritti e beni, sottratto all’ipoteca proprietaria» (Rodotà 20133, 468).

15 Art. 1, comma 3, lett. c) della proposta di articolato. La proposta è accessibile all’indirizzo: https://www.giustizia.it/giustizia/page/it/pubblicazioni_studi_ricerche_testo_selezionato?contentId=SPS47624 (ultimo accesso: 11 luglio 2024).

16 Rochfeld 2017, 11.

17 Grossi 2007, 72. Dello stesso Autore, uno studio seminale in materia di assetti fondiari collettivi, come noto, è Grossi 1977.

18 Si vedano: Grossi 2012, 1059-85; Louvin 2022, 210-25.

19 Nella pronuncia n. 46/1995 la Corte ha affermato che «Sotto questo profilo la sovrapposizione fra tutela del paesaggio e tutela dell’ambiente si riflette in uno specifico interesse unitario della comunità nazionale alla conservazione degli usi civici, in quanto e nella misura in cui concorrono a determinare la forma del territorio su cui si esercitano, intesa quale prodotto di una integrazione tra uomo e ambiente naturale». Si vedano anche, a titolo di esempio: C. Cost., n. 210/2014; C. Cost. n. 119/2023.

20 Rodotà 2012, 315.

21 Art. 1, comma 3, lett. c) della proposta di articolato.

22 Le pronunce sono quella del 14 febbraio del 2011 n. 3665 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, così come le sentenze ‘gemelle’, del 16 febbraio 2011, n. 3811 e del 18 febbraio 2011, n. 3938.

23 Ad es. Castronovo 2015, 52 ss.; Lieto 2011, 331-50.

24 Si vedano, fra i primi scritti in materia, Cecchetti 2022, 351-54; Libertini 2023, 54-87; Pellecchia, 711-26.

25 In proposito fra i contributi recenti si vedano: Cenini 2017; Passalacqua e Pozzo, 2019; Carmignani 2015. Uno scritto sempre attuale è: Bigliazzi Geri 1988, 1173-79.

Chiara Angiolini, University of Siena, Italy, chiara.angiolini@unisi.it

Referee List (DOI 10.36253/fup_referee_list)

FUP Best Practice in Scholarly Publishing (DOI 10.36253/fup_best_practice)

Chiara Angiolini, Diritti di uso pubblico e beni comuni, a partire da una vicenda giurisprudenziale paradigmatica, © Author(s), CC BY-SA, DOI 10.36253/979-12-215-0594-8.10, in Gianfranco Orlando, Chiara Angiolini (edited by), Diritti di uso pubblico e beni comuni. Riedizione critica dell’arringa di Pasquale Stanislao Mancini, Del diritto di uso pubblico del Comune e del popolo di Roma sulla Villa Borghese, corredata della pertinente giurisprudenza, pp. -138, 2025, published by Firenze University Press and USiena PRESS, ISBN 979-12-215-0594-8, DOI 10.36253/979-12-215-0594-8