It is available online at https://doi.org/10.36253/978-88-6453-965-2

Sommario

Introduzione7

Giorgia Bulli, Alberto Tonini

Migrazioni e politiche migratorie: uno sguardo europeo13

Maurizio Ambrosini

Il fenomeno migratorio secondo i dati statistici31

Gian Carlo Blangiardo

Le origini della politica migratoria italiana nel contesto europeo e mediterraneo: il nesso nazionale-internazionale in una prospettiva storica41

Simone Paoli

Politica e politiche dell’Italia in Africa, 2008-201861

Sheyla Moroni, Maria Stella Rognoni

L’eterno confine. L’evoluzione della politica italiana in materia di protezione internazionale e accoglienza sul territorio a seguito della «crisi dei rifugiati» del 201585

Ivana Acocella

La governance dell’accoglienza straordinaria in Toscana113

Ivana Acocella, Erika Cellini, Miriam Cuevas, Giovanna Tizzi

Parole pesanti. Hate Speech e comunicazione politica ai tempi dei social media155

Marinella Belluati

Migranti e rappresentazioni. Linguaggio, integrazione, discriminazione169

Letizia Materassi, Silvia Pezzoli

La politicizzazione della questione migratoria tra vecchi e nuovi attori191

Giorgia Bulli, Sorina Cristina Soare

Introduzione

Giorgia Bulli, Alberto Tonini

Il fenomeno delle migrazioni è sempre più al centro dell’attenzione accademica. Da almeno tre decenni, le analisi dei processi migratori si susseguono, producendo una grande quantità di ricerca sempre più dettagliata in termini di oggetti di studio, e sofisticata dal punto di vista metodologico. In questo sconfinato panorama, in cui spesso i principali fruitori degli studi sono gli stessi membri della comunità scientifica, le autrici e gli autori del presente volume sono stati motivati alla produzione di un ulteriore contributo sul tema delle migrazioni contemporanee dalla volontà di presentare – principalmente alla comunità delle studentesse e degli studenti – una riflessione multidisciplinare che prenda in considerazione il possibile superamento del paradigma delle migrazioni come ‘sfida’.

Il titolo del libro Migrazioni in Italia: oltre la sfida è un esplicito riconoscimento del fatto che da anni – anche in Italia, dove il passaggio da paese di emigrazione a paese di immigrazione si è compiuto più recentemente che in altri paesi europei – la presenza di migranti rappresenta un fatto sociale compiuto. Come tale, esso sembra gradualmente assumere caratteri di sfida comparabili a quelli di altri fenomeni sociali osservabili, monitorabili, influenzati e a loro volta capaci di influire su processi di governance complessi e multilivello (Zincone e Caponio 2006).

Ad influire sull’adozione di questa prospettiva sono stati quattro motivi principali, che hanno ispirato la struttura del volume. In primo luogo, a suggerire di tentare di superare la lettura spesso utilizzata nel passato delle migrazioni come sfida nazionale (Cesareo 2015), europea (Zanfrini 2019) e transnazionale (Ambrosini 2008), concorrono considerazioni sulla natura del fenomeno in Italia, in relazione all’ampiezza della presenza di migranti e alla definizione di chi venga considerato come tale. I due aspetti sono certamente correlati, poiché la definizione del migrante è strettamente legata alle modalità con cui questi vengono ‘contati’. Il primo di questi aspetti è trattato nel capitolo di Maurizio Ambrosini che, a partire dal tema della percezione sociale nella categorizzazione del «migrante», affronta il problema definitorio e le sue conseguenze in termini di politiche a livello nazionale e sovranazionale. Attraverso l’analisi statistica delle presenze di migranti in Italia, il saggio di Gian Carlo Blangiardo evidenzia l’illegittimità della rappresentazione del fenomeno come ‘invasione’, soffermandosi invece sulla combinazione dei fenomeni di povertà, guerre, mancanza di libertà di regimi non democratici alla base degli elementi di spinta alle migrazioni, anche verso il nostro paese.

In secondo luogo, si è voluto sottolineare che, dal punto di vista storico, le migrazioni hanno – anche nel breve periodo della storia repubblicana italiana – contribuito a plasmare la società italiana per come oggi la conosciamo. Se di sfida si deve parlare, quindi, si tratta di un concetto di durata ben più ampia degli ultimi due decenni, che rappresentano l’arco temporale che ha visto in Italia un’inedita crescita di rilevanza del tema, sia a livello di agenda politica, sia dal punto di vista della percezione della rilevanza del fenomeno da parte dei cittadini. Includiamo infatti nella storia delle migrazioni in Italia il fenomeno dell’emigrazione e quello delle migrazioni interne. Come mostrato da Simone Paoli (cap. 3 nel volume), le politiche italiane sul tema delle migrazioni del decennio compreso tra la metà degli anni Ottanta e la metà degli anni Novanta – la cui analisi è di fondamentale importanza perché indica già da allora l’esistenza di interessi politici e sociali diversificati nella gestione del fenomeno – si fondavano sulla presa d’atto dell’avvenuta transizione migratoria in Italia (da paese di emigrazione a paese di immigrazione) fin dai primi anni Settanta. Allo stesso modo, l’adozione di una prospettiva storica ci restituisce la complessità della natura transnazionale delle migrazioni. Da questo punto di vista, un territorio finora molto poco esplorato nella ricerca sulle migrazioni comprende la vasta prospettiva dei rapporti che l’Italia ha sviluppato nel corso degli anni con paesi – come quelli dell’Africa subsahariana – di rilevanza cruciale per la comprensione della natura dei flussi migratori recenti verso il nostro paese, e della loro gestione. Il saggio di Moroni e Rognoni (cap. 4), che indaga le relazioni tra Italia e Senegal nel decennio 2008-2018 attraverso il prisma delle migrazioni, è esemplificativo dell’ampiezza degli studi ancora da svolgere con un approccio storico alla ricerca sulle migrazioni.

In terzo luogo, il paradigma della sfida viene accolto, ma al tempo stesso superato, dalla contemporanea esistenza di processi di globalizzazione e localismo politico anche nella gestione dei fenomeni migratori in Italia. La prospettiva dello spostamento del confine adottata da Ivana Acocella (cap. 5) nell’analisi della politica italiana sul diritto di asilo getta luce proprio sull’interdipendenza tra principi adottati a livello internazionale e legislazione nazionale. Se, sulla carta, i primi dovrebbero delimitare i perimetri del policy making a livello nazionale, nella realtà il legame tra cornice internazionale e normative nazionali cede facilmente di fronte alla natura politica della gestione dei fenomeni migratori, non solo in Italia. La tensione tra livelli di governance differenziati è evidente anche nel contesto locale. La gestione dell’accoglienza di richiedenti asilo (e migranti) a partire dalle cosiddette «Primavere arabe», fino alle conseguenze della «crisi dei rifugiati» del 2015, evidenzia l’incidenza della governance multilivello in paesi con decentramento territoriale (Caponio e Correa 2018). Il capitolo 6 di Ivana Acocella, Erika Cellini, Miriam Cuevas e Giovanna Tizzi offre una descrizione del «modello diffuso» realizzato dalla Regione Toscana, mettendone in luce da una parte l’ispirazione partecipativa e inclusiva, dall’altra le debolezze conseguenti all’adozione di una logica emergenziale determinata a livello nazionale e successivamente influenzata dai cosiddetti «Decreti Sicurezza».

Infine, la rappresentazione mediatica e la politicizzazione del tema delle migrazioni in Italia si mostrano sempre più in linea con i fenomeni di spettacolarizzazione, emotivizzazione e drammatizzazione della comunicazione politica, anch’essi diffusi a livello globale. Da questo punto di vista, la sfida pare non derivare tanto dalla gestione dei fenomeni migratori in sé, quanto dalla comprensione delle trasformazioni politico-sociali che hanno determinato un aumentato livello di polarizzazione politica a livello sociale ed elettorale. Ad incidere su questo panorama sono anche le trasformazioni del sistema delle comunicazioni. L’avvento dei social media ha velocizzato e intensificato il fenomeno del discorso d’odio che, nella logica binaria del «noi contro loro» tipica del linguaggio politico contemporaneo (Cosenza 2017), ha trovato nella rappresentazione di migranti e richiedenti asilo un perfetto terreno di coltura. Ne descrive le caratteristiche Marinella Belluati (cap. 7) che, oltre a analizzare le componenti di base dell’hate speech, si interroga anche sulle modalità di messa in atto di logiche politiche e discorsive per il contrasto a questa pratica ormai divenuta pervasiva. Preoccupazioni non dissimili informano la comunità dei professionisti della carta stampata, della radio e della televisione, che hanno dato vita a misure di monitoraggio della rappresentazione dei migranti sui media tradizionali. L’esperienza dell’Associazione Carta di Roma, che si è posta da più di un decennio l’obiettivo di analizzare le tendenze di questa rappresentazione, è descritta da Letizia Materassi e Silvia Pezzoli, che presentano nel capitolo 8 l’evoluzione del tema delle migrazioni sui media italiani, sottolineandone l’aumento della notiziabilità al crescere della politicizzazione. Su quest’ultimo aspetto, Giorgia Bulli e Sorina Soare offrono un quadro ampio dell’uso crescente del tema delle migrazioni da parte di imprenditori politici che ne hanno compreso il rendimento in termini elettorali fin dalla metà degli anni Ottanta. Il capitolo offre un’analisi comparata dell’evoluzione di quattro partiti – appartenenti alla famiglia politica del populismo di destra in Italia, Spagna, Austria e Germania – e mostra come le posizioni anti-immigrazione abbiano pagato in termini di successo elettorale, costituendo una parte rilevante del programma politico di partiti stabilmente presenti nei sistemi partitici europei e di quelli di più recente formazione.

I quattro ambiti sopra esposti evidenziano come il carattere di sfida che il fenomeno delle migrazioni presenta alle società contemporanee è quantomeno interpolato ai grandi temi della trasformazione politica e sociale che interessano anche il nostro paese.

Oltre ad offrire una riflessione multidisciplinare, il volume presenta anche una lettura che evidenzia la complessità dell’interazione esplicita ed implicita tra attori sociali, politici mediatici nel rapporto con le migrazioni. Che si tratti della gestione, della rappresentazione, della regolamentazione del fenomeno migratorio, la dimensione multilivello e il carattere transnazionale emergono con chiarezza, trascendendo i confini statuali all’interno dei quali si è soliti parlare delle politiche migratorie. L’ampia gamma di interrelazioni tra contesti territoriali e politici diversi, ormai riconosciuta in letteratura attraverso l’adozione di un approccio incentrato sulla multi-level governance (Zincone e Caponio 2006), trova quindi spazio nella trattazione degli autori parallelamente agli impliciti interrogativi sul «modello» di integrazione prevalente nel nostro paese. Non vi è dubbio, infatti, che l’ormai classico filone di studio e di ricerche che vede nella multi-level governance l’interrelazione tra diversi livelli di governo e la contemporanea presenza in questi di attori governativi e non governativi (Alcantara e Nelles 2004) si sposi con le pratiche di integrazione dei migranti promosse o avversate nei diversi livelli territoriali.

La riflessione sulla realtà italiana della gestione delle migrazioni e dell’integrazione dei cittadini migranti pone inoltre interrogativi sia in merito ai principi ispiratori delle politiche di immigrazione e delle politiche sull’immigrazione, sia in relazione alla natura di un concetto – quello di integrazione – per sua natura multiforme e polisemico.

Sebbene non si possa ignorare il fatto che ogni individuo segue un proprio progetto migratorio, non vi è dubbio che il diverso esito di questo processo risiede in gran parte nelle politiche e nelle pratiche di accoglienza che sono applicate nel contesto di arrivo, e dalle modifiche di queste nel corso del tempo.

In linea generale, l’analisi sui processi di integrazione di cittadini stranieri nelle società di accoglienza deve confrontarsi con almeno tre aspetti essenziali del concetto di integrazione sociale: si tratta anzitutto di un concetto polisemico, poiché non consente una definizione univocamente intesa, ma richiede apporti disciplinari differenti che sono chiamati a definire non solo l’obiettivo, ma anche il processo che mira a conseguirlo; in secondo luogo, il concetto di integrazione è una nozione quali-quantitativa, che può essere indagata attraverso dimensioni biografiche e individuali, ma anche mediante l’analisi di dati quantitativi; infine, si tratta di una nozione multidimensionale, che dipende da una molteplicità di variabili interrelate e non sempre facilmente distinguibili. Da qui, ancora, deriva l’utilità di un approccio multidisciplinare, come è emerso anche nel corso dell’ideazione di questo volume. Nel nostro paese la ridotta capacità di programmazione, la sovrapposizione fra norme diverse e la forte differenziazione delle pratiche adottate a livello locale hanno prodotto un’ampia varietà di esiti diversi nelle esperienze di integrazione dei nuovi cittadini, al punto che risulta ancora oggi difficile individuare un modello prevalente di gestione del fenomeno migratorio per il caso italiano.

Tale individuazione è inoltre resa difficoltosa da una letteratura ormai quasi unanime nel sottolineare il superamento dei modelli un tempo ritenuti classici di integrazione (Joppke 2007, Bertossi 2011). Negli ultimi 25 anni l’esperienza italiana di gestione delle politiche migratorie ha oscillato tra le possibili intersezioni presenti fra l’approccio assimilazionista tipico del contesto francese, quello della «precarizzazione istituzionalizzata» tedesco e quello multiculturale olandese, senza che si giungesse alla definizione di una linea univoca, sia dal punto di vista dell’implementazione delle politiche, sia relativamente alla loro valutazione analitica.

Questo quadro, sovente frammentato e talvolta contraddittorio, si è progressivamente aggravato a seguito di scelte politiche e di governo dei fenomeni migratori che, negli anni recenti, hanno apparentemente privilegiato l’esclusione dei nuovi membri della società italiana, rispetto alla loro integrazione: esclusione dai canali di arrivo sicuri, esclusione dai percorsi di accoglienza, esclusione dalle politiche abitative, esclusione dal mercato del lavoro regolare, esclusione dalla cittadinanza.

Fra queste forme di esclusione, quella che priva i nuovi arrivati (e i loro figli) dell’accesso alla cittadinanza è quella che produce i danni maggiori: in una realtà giuridico-istituzionale che attribuisce diritti e tutele sulla base della cittadinanza, la sua negazione produce esclusione, in quanto chi non è dotato di questo status semplicemente non è titolare dei diritti correlati a questo status. Con l’effetto - paradossale - che la cittadinanza intesa come membership, e spesso declinata come sinonimo di inclusione, rischia di risolversi nel suo contrario (Mindus 2014, 11).

Ogni tentativo di analisi delle esperienze di integrazione realizzate in Italia e in altri paesi europei, dunque, dovrebbe tener conto del fatto che l’interazione fra nuovi cittadini e società di arrivo non si configura in forma simmetrica: al contrario, poiché inserite nel quadro di rapporti socio-economici, l’interazione si struttura con parametri fortemente asimmetrici, determinati da una ripartizione dei ruoli che favorisce esclusivamente chi si trova in una posizione avvantaggiata; questo determina una relazione tra autoctoni e stranieri che si declina nei termini di una evidente subalternità economica e sociale.

A questo riguardo, Maurizio Ambrosini ha infatti definito la partecipazione degli immigrati alla vita della società e al mercato del lavoro italiani nei termini di una «integrazione subalterna», con un’accettazione degli immigrati nella misura in cui sono impegnati nelle professioni a cui gli italiani non ambiscono più (Ambrosini 2001). La stessa mobilità sociale ridotta, che ha reso più difficile per tutti i membri della collettività nazionale migliorare il proprio status rispetto a quello della famiglia di origine, si riflette e si amplifica sui nuovi cittadini e sui loro figli, perpetuando l’asimmetria e la subalternità rispetto agli autoctoni.

Riferimenti bibliografici

Alcantara, C., Nelles J. 2014. “Indigenous Peoples and the State in Settler Societies: Toward a More Robust Definition of Multilevel Governance”. Publius: The Journal of Federalism 44 (1): 183-204.

Ambrosini, M. 2001. Utili invasori. L’inserimento degli immigrati nel mercato del lavoro. Milano: F. Angeli-Ismu.

Ambrosini, M. 2008. Un’altra globalizzazione: la sfida delle migrazioni transnazionali. Bologna: Il Mulino.

Bertossi, C. 2011. “National Models of Integration in Europe: A Comparative and Critical Analysis”. American Behavioral Scientist 55 (12): 1561-80.

Caponio, T., Correa, M. 2018. “Theorising migration policy in multilevel states: the multilevel governance perspective”. Journal of Ethnic and Migration Studies 44 (12): 1995-2010.

Cesareo, V. 2015. La sfida delle migrazioni. Milano: Vita e Pensiero.

Cosenza, G. 2017. Semiotica e comunicazione politica. Bari: Laterza.

Joppke, C. 2007. “Beyond National Models: Civic Integration Policies for Immigrants in Western Europe”. West European Politics 30 (1):1-22.

Mindus, P. 2014. Cittadini e no. Forme e funzioni dell’inclusione e dell’esclusione. Firenze University Press: Firenze.

Zanfrini, L. 2019. “Beyond the Complementarity Postulate. How Immigration Challenges the Sustainability of the Italian Accumulation Regime”. Rivista Internazionale di Scienze Sociali 127 (1): 85-104.

Zincone, G., Caponio, T. 2006. “The Multilevel Governance of Migration”. In The Dynamics of Migration and Settlement in Europe. A state of the Art, a cura di Rinus Penninx, Maria Berger e Karen Kraal, 269-304. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Giorgia Bulli, University of Florence, Italy, giorgia.bulli@unifi.it, 0000-0001-7232-1987

Alberto Tonini, University of Florence, Italy, alberto.tonini@unifi.it, 0000-0002-6175-9921

FUP Best Practice in Scholarly Publishing (DOI 10.36253/fup_best_practice)

Giorgia Bulli, Alberto Tonini, Introduzione, pp. -12, © 2021 Author(s), CC BY 4.0 International, DOI 10.36253/978-88-6453-965-2.01, in Giorgia Bulli, Alberto Tonini (edited by), Migrazioni in Italia: oltre la sfida. Per un approccio interdisciplinare allo studio delle migrazioni, © 2021 Author(s), content CC BY 4.0 International, metadata CC0 1.0 Universal, published by Firenze University Press (www.fupress.com), ISSN 2704-5919 (online), ISBN 978-88-6453-965-2 (PDF), DOI 10.36253/978-88-6453-965-2

Migrazioni e politiche migratorie: uno sguardo europeo

Maurizio Ambrosini

Abstract: In the coming years the European Union will be called to make challenging choices on three aspects of migration policies. The first is that of entry conditions, with particular reference to labour immigration. Having acquired a positive reception for skilled immigrants, the most relevant issue concerns the opening of new access possibilities for less skilled workers. In this regard, only few countries have already launched an opening for immigrants with vocational training certificates, i.e. with medium-low qualifications.The second theme concerns the integration of immigrants already present on EU territory. Despite progress in the area of social rights, the delays are particularly evident, as is the resistance of Member States on issues related to national identity, history and representation of political communities. The European Union will have to resolve issues such as greater harmonisation of criteria for naturalisation and access to local voting, especially with regard to second generations of immigrant origin. The third major arena for discussion concerns the issue of asylum and involves internal EU solidarity. The Dublin Conventions have been under discussion for some time, and the solution of outsourcing of controls and reception obligations does not meet the standards of legal civilisation in the Union. The idea of flexibility in the implementation of the principles of solidarity and human rights protection, supported by the Visegrad Group countries, is generating a potentially destructive paradox for the European project: a Union that is very strict on economic rules, but very flexible and almost silent when fundamental human rights are at stake.

Le migrazioni internazionali sono un tema complesso e faccettato, la cui trattazione richiede l’apporto di diverse discipline: dalla sociologia al diritto, dall’economia all’antropologia, dalla demografia alla storia, dalla psicologia sociale alla scienza politica, dalla geografia alle relazioni internazionali. Già soltanto definire chi siano gli immigrati è questione tutt’altro che agevole, così come cogliere gli scarti tra la dimensione statistica, le definizioni giuridiche, la percezione sociale del fenomeno (Castles, de Haas e Miller 20145).

L’immigrazione è poi una delle questioni più controverse del progetto europeo: un luogo di contraddizioni, tra governi che cercano di mantenere prerogative decisionali sul tema e rituali rimandi alle istituzioni comunitarie perché prendano in mano la questione e trovino soluzioni ai suoi nodi più intricati.

La categoria degli «immigrati» raccoglie inoltre soggetti molto eterogenei, e con una dotazione assai differenziata di status legali e di diritti (Ambrosini 2017). Molta confusione e difficoltà di gestione del fenomeno derivano dalla sovrapposizione e commistione di popolazioni diverse: migranti tra paesi dell’UE, che godono di diritti assai prossimi a quelli dei cittadini nazionali; immigrati da paesi esterni con permessi di lunga durata; immigrati con permessi a breve termine; immigrati altamente qualificati, che nell’UE godono di un permesso di soggiorno ad hoc, la blue card; nonché altre categorie, come gli studenti, gli sportivi, i ministri di culto. Anche nella galassia dei rifugiati le distinzioni sono rilevanti: richiedenti asilo in attesa di un verdetto definitivo, che arriva spesso dopo anni; rifugiati pleno iure, ai sensi della convenzione di Ginevra; titolari di una protezione sussidiaria, perché provenienti da zone di guerra; titolari di forme di protezione più debole e temporanee, come la protezione umanitaria che l’Italia ha ora quasi del tutto abolito. Discutere di immigrazione e di politiche migratorie significa navigare tra queste diverse popolazioni, evitando di confonderle. Cercherò in questo contributo di fornire alcune coordinate generali per la comprensione del fenomeno, approfondendo poi la dimensione europea della questione.

La conoscenza contro il senso comune: l’invasione che non c’è

L’immigrazione è antica come l’umanità, ma in epoca moderna è stata definita e regolata in rapporto al concetto di nazione e all’istituzione degli Stati nazionali. La costruzione delle identità nazionali si è basata sull’idea di comunità omogenee, solidali al loro interno e racchiuse entro confini ben definiti. Gli immigrati internazionali hanno sempre rappresentato un inciampo rispetto ai progetti di formazione di società coese sotto l’insegna della bandiera nazionale: sono stranieri, portatori generalmente di lingue e abitudini diverse da quelle localmente prevalenti, che vengono a insediarsi sul territorio della nazione (Ambrosini 2014).

A partire da questa premessa, possiamo introdurre il concetto di immigrato così come viene definito dall’ONU: «una persona che si è spostata in un paese diverso da quello di residenza abituale e che vive in quel paese da più di un anno». La definizione include tre elementi: l’attraversamento di un confine nazionale; lo spostamento in un altro paese, diverso da quello in cui il soggetto è nato o ha vissuto abitualmente nel periodo precedente il trasferimento; una permanenza prolungata nel nuovo paese, fissata convenzionalmente in almeno un anno. Intende chiarire così che l’immigrato non è un turista, un partecipante a un congresso di pochi giorni, un operatore commerciale che accede a una fiera o viaggia per incontrare dei clienti.

Nella vita quotidiana però la definizione assume una declinazione operativa sensibilmente diversa. Di fatto noi definiamo come «immigrati» solo una parte degli stranieri che risiedono stabilmente e lavorano nel nostro paese. Ne sono esentati non solo i cittadini francesi o tedeschi, ma pure statunitensi, giapponesi e coreani, anche quando ricadono nella definizione convenzionale di immigrato prima riportata. Raramente si contesta a un cittadino statunitense o giapponese il diritto di entrare, uscire e circolare nel nostro paese. Gli si consente di portare con sé la propria famiglia. Il riconoscimento dei suoi titoli di studio, benché non proprio agevole, gode di un trattamento preferenziale rispetto a quello a cui sono sottoposti i titoli in possesso dei cittadini di paesi più deboli (Ambrosini 2017).

Lo stesso vale per il termine «extracomunitari», un concetto giuridico (non appartenenti all’Unione europea), diventato invece sinonimo di «immigrati», con conseguenze paradossali: non si applica agli statunitensi, ma molti continuano a usarlo per i rumeni. Di fatto il termine ha recuperato la sua valenza etimologica: noi chiamiamo extracomunitari coloro che non fanno parte della nostra comunità intesa in senso lato, di cittadini del Nord del mondo: della nostra comunità di benestanti, se la vediamo in una prospettiva globale.

Immigrati (ed extracomunitari) sono dunque ai nostri occhi soltanto gli stranieri provenienti da paesi che classifichiamo come poveri, mai quelli originari di paesi sviluppati. Il concetto contiene quindi un’implicita valenza peggiorativa: in quanto poveri, questi stranieri sono minacciosi, perché potrebbero volerci portare via qualcosa, oppure sono bisognosi di assistenza, e quindi suscettibili di rappresentare un carico per la nazione; e comunque sono considerati meno evoluti e civilizzati di noi.

C’è però un’interessante eccezione: si riferisce ai cittadini di paesi di per sé classificabili come luoghi di emigrazione, ossia poveri e arretrati, ma individualmente riscattati dall’eccellenza nello sport, nella musica, nell’arte, o quanto meno negli affari. Neanche a essi si applica l’etichetta di «immigrati»: il loro successo li ha affrancati da quella condizione di povertà che si associa intrinsecamente alla nozione di immigrato. Come ha detto qualcuno, «la ricchezza sbianca». Il calciatore africano o l’uomo d’affari medio-orientale non allarma particolarmente le società riceventi, e anche le sue eventuali diversità, religiose o alimentari, sono ampiamente tollerate. La stessa rappresentazione della diversità, e della sua eventuale minaccia per l’identità culturale della società ricevente, non sembra coinvolgere i benestanti.

Si può quindi affermare che l’impiego del concetto di immigrato allude alla percezione di una doppia alterità: una nazionalità straniera e una condizione di povertà. Generalmente, quando un individuo o un gruppo riesce a liberarsi di uno di questi due stigmi, cessa di essere considerato un immigrato.

La distanza tra la percezione del fenomeno e le sue effettive dimensioni si riflette nel grande inganno che ha dominato la rappresentazione dei fenomeni migratori negli ultimi anni: quella di un’invasione di popolazione africana, maschile e mussulmana, almeno fino alla (pretesa) chiusura dei porti.

Data la confusione tra sbarcati, rifugiati e immigrati, il blocco dell’approdo dei primi viene scambiato con il contenimento dell’immigrazione nel suo complesso. Non solo: grandi giornali hanno parlato con frequenza in questi anni di «sconvolgimenti demografici» o di pressione migratoria «insostenibile», non senza evocare lo scontro di civiltà.

Il fatto è che l’invasione non c’è mai stata. I dati resi noti nel mese di ottobre 2018 documentano la sostanziale stabilizzazione della popolazione immigrata da quattro anni a questa parte, poco sopra i 5 milioni di persone: esattamente 5,33 milioni secondo il Dossier IDOS 2018, pari all’8,5% della popolazione residente. Le migrazioni non sono state fermate dagli accordi con la Libia o dalla mano dura sugli sbarchi dell’attuale governo, ma dalla crisi economica che ha inaridito gli sbocchi occupazionali che si erano resi disponibili per gli immigrati nei venticinque anni precedenti.

I più tenaci sostenitori della tesi dell’invasione potrebbero obiettare che guardando all’immigrazione più recente, gli ingressi per asilo sarebbero diventati preminenti. I dati smentiscono anche questa più circoscritta credenza. L’asilo anche negli ultimi anni, in presenza di un netto calo dei nuovi ingressi complessivi (nel primo decennio di questo secolo erano in media circa 400.000 all’anno) ha inciso intorno a un terzo del totale dei nuovi permessi di soggiorno concessi a chi proviene da paesi extracomunitari. Nel 2018 senz’altro molto meno, dopo gli accordi con governo e milizie locali libiche e la campagna contro le ONG che salvano le persone in mare. Le motivazioni familiari prevalgono anche negli ultimi anni, attestandosi tra il 44 e il 46% del totale.

A questi dati bisogna poi sommare gli ingressi dei cittadini UE che non hanno bisogno di permessi, non arrivano in barca e non presentano domanda di asilo. Anch’essi molto calati, ma sempre da conteggiare in una categoria alternativa al presunto primato degli ingressi dal mare e dell’asilo. In definitiva l’opinione pubblica è stata fuorviata dalla visibilità degli sbarchi e dei dispositivi di accoglienza sul territorio di un numero in sé contenuto di richiedenti asilo.

La stabilizzazione complessiva dei numeri relativi agli immigrati dipende in parte dalle naturalizzazioni, che hanno assunto in Italia dimensioni cospicue negli ultimi anni. Parecchi immigrati sono riusciti con il tempo a maturare le pur penalizzanti condizioni previste dalla normativa (dieci anni di soggiorno ininterrotto per i cittadini di paesi non comunitari): 200.000 nel 2016, circa 150.000 nel 2017. Ma soprattutto ha inciso la lunga recessione 2008-2015 e la troppo timida ripresa degli ultimi anni. Per citare un dato molto eloquente, le nascite da cittadini stranieri avevano sfiorato quota 80.000 nel 2012, erano circa 72.000 nel 2015 e sono scese sotto quota 68.000 nel 2017. Pur ammettendo che un certo numero di genitori essendo diventati italiani siano sfuggiti alla rilevazione, è difficile sostenere che gli immigrati stiano invadendo sale parto e asili nido, come pure nutrire la speranza che ci salveranno dal declino demografico. Semmai va riconosciuto che si tratta di quasi il 15% delle nascite complessive, con marcate sperequazioni territoriali: si va da punte superiori al 20% nelle regioni settentrionali a un modesto 5% nel Mezzogiorno e nelle Isole. Dunque una presenza significativa, ma non debordante.

Notiamo di passaggio che definire come stranieri i minori nati in Italia da genitori immigrati, ma cresciuti e scolarizzati nel nostro paese, è una scelta politica, non certo la fotografia del loro effettivo rapporto con la nostra società.

Assieme alla stabilizzazione e alla crescita delle nuove generazioni, l’altro dato di maggior rilievo riguarda la composizione della popolazione immigrata. Impressionati dagli sbarchi, molti italiani pensano che gli immigrati siano in grande maggioranza maschi, africani, di religione mussulmana. Di nuovo, assecondati e sospinti dalla propaganda governativa e dalla narrazione mediatica prevalente. Anche gli ultimi dati, pur tenendo conto dei recenti ingressi di persone in cerca di asilo dall’Africa (circa 350.000 tra rifugiati riconosciuti e richiedenti in attesa di risposta), confermano un quadro assai lontano dalle rappresentazioni correnti: gli immigrati residenti in Italia sono prevalentemente donne (52%), prevalentemente europei (50,9%, in maggioranza cittadini dell’UE: 30,4% del totale), prevalentemente originari di paesi di tradizione culturale cristiana: qui la stima è più incerta, ma il dato più accurato parla di un 57,5% di cristiani, prevalentemente ortodossi, contro un 28,2% di musulmani (Caritas-Migrantes 2018). Se guardiamo all’UE, il quadro è analogo: l’immigrazione è prevalentemente femminile, europea, di tradizione cristiana. Negli ultimi anni è cresciuta poco, e in buona parte si tratta di trasferimenti da altri paesi dell’UE.

Non arrivano i più poveri

Anche l’idea largamente diffusa di un nesso diretto tra povertà e migrazioni è ugualmente approssimativa. Certo, le disuguaglianze tra regioni del mondo, anche confinanti, spiegano una parte delle motivazioni a partire. Anzi, si può dire che i confini sono il maggiore fattore di disuguaglianza su scala globale. Pesano più dell’istruzione, del genere, dell’età, del retaggio familiare. Un bracciante agricolo nell’Europa meridionale guadagna più di un medico in Africa: questo fatto rappresenta un incentivo alla mobilità attraverso i confini.

Nel complesso però i migranti internazionali sono una piccola frazione dell’umanità: rappresentano all’incirca il 3,4% della popolazione mondiale: in cifre, intorno ai 258 milioni su oltre 7 miliardi di esseri umani (IDOS 2018). I flussi inoltre vanno in diverse direzioni, e quelli Sud-Nord che più ci inquietano non arrivano a 150 milioni. Ora, i poveri del mondo purtroppo sono molto più numerosi: si stima che 902 milioni di persone vivano con meno di 1,90 dollari al giorno. Di questi quasi la metà (430 milioni, pari al 42,7%) si concentrano nell’Africa sub-sahariana. Eppure quasi il 97% degli esseri umani non abbandona il proprio paese di origine, per male che ci viva. Tra l’altro questa percentuale è pressoché stabile nel tempo, da decenni. Nel 1990 era del 2,9%, quindi in oltre un quarto di secolo segnato dalla globalizzazione l’incremento è stato di appena 0,5 punti percentuali. La crescita delle migrazioni internazionali riguarda i valori assoluti (i migranti internazionali erano 173 milioni nel 2000), assai poco le percentuali rispetto alla popolazione mondiale.

Ciò significa che le popolazioni povere del mondo hanno in realtà un accesso assai limitato alle migrazioni internazionali, e soprattutto alle migrazioni verso il Nord globale. Il temuto sviluppo demografico dell’Africa non si traduce in spostamenti massicci di popolazione verso l’Europa o altre regioni sviluppate. I movimenti di popolazione nel mondo avvengono soprattutto tra paesi limitrofi o comunque all’interno dello stesso continente (87% nel caso della mobilità dell’Africa sub-sahariana), con la sola eccezione dell’America settentrionale, che attrae immigrati dall’America centro-meridionale e dagli altri continenti.

In questo scenario, la povertà in senso assoluto ha un rapporto negativo con le migrazioni internazionali, tanto più sulle lunghe distanze. Le migrazioni sono processi selettivi, che richiedono risorse economiche, culturali e sociali: occorre denaro per partire, che le famiglie investono nella speranza di ricavarne dei ritorni sotto forma di rimesse; occorre una visione di un mondo diverso, in cui riuscire a inserirsi pur non conoscendolo; occorrono risorse caratteriali, ossia il coraggio di partire per cercare fortuna in paesi lontani, di cui spesso non si conosce neanche la lingua, di affrontare vessazioni, discriminazioni, solitudini, imprevisti di ogni tipo; occorrono risorse sociali, rappresentate specialmente da parenti e conoscenti già insediati e in grado di favorire l’insediamento dei nuovi arrivati. Come ha detto qualcuno, i poverissimi dell’Africa di norma non riescono neanche ad arrivare al capoluogo del loro distretto. Di conseguenza, la popolazione in Africa potrà anche aumentare, ma senza una sufficiente dotazione di risorse e senza una domanda di lavoro almeno implicita da parte dell’Europa, non arriverà fino alle nostre coste.

I migranti dunque come regola non provengono dai paesi più poveri del mondo. Certo, gli immigrati arrivano soprattutto per migliorare le loro condizioni economiche e sociali, inseguendo l’aspirazione a una vita migliore di quella che conducevano in patria. Ma questo miglioramento è appunto comparativo, e ha come base una certa dotazione di risorse. Lo mostra con una certa evidenza uno sguardo all’elenco dei paesi da cui provengono.

Se prendiamo ancora in esame il caso italiano, peraltro rappresentativo delle tendenze condivise dell’Europa Occidentale, la graduatoria delle provenienze vede nell’ordine: Romania, Albania, Marocco, Cina, Ucraina, Filippine, Moldova. Nessuno di questi è annoverato tra i paesi più poveri del mondo, quelli che occupano le ultime posizioni nella graduatoria basata sull’indice di sviluppo umano dell’ONU: un complesso di indicatori che comprendono non solo il reddito, ma anche altre importanti variabili come i tassi di alfabetizzazione, la speranza di vita alla nascita, il numero di posti-letto in ospedale in proporzione agli abitanti. In generale i migranti provengono prevalentemente da paesi collocati nelle posizioni intermedie della graduatoria. Per esempio negli Stati Uniti di oggi provengono in maggioranza dal Messico. In Germania sono europei in due casi su tre.

Per le stesse ragioni, i migranti non sono i più poveri dei loro paesi: mediamente, sono meno poveri di chi rimane. E più vengono da lontano, più sono selezionati socialmente. Raramente troviamo immigrati provenienti da molto lontano nei dormitori per i senza dimora, nelle mense dei poveri, precariamente accampati sotto i portici, o anche in carcere. Chi arriva da più lontano, fra l’altro, necessita di un progetto più definito e di lunga durata, non può permettersi di fare sperimentazioni o andirivieni: deve essere determinato a rimanere e a lavorare per ripagare almeno le spese sostenute e gli eventuali prestiti ricevuti. Ha anche bisogno di teste di ponte più solide, ossia di parenti o connazionali affidabili che lo accolgano e lo aiutino a sistemarsi. Lo stesso vale per i rifugiati: i siriani giunti in Germania, come ha notato la cancelliera Merkel, sono in maggioranza istruiti e professionalmente qualificati.

Anche l’idea che l’incidenza degli immigrati sulla popolazione sia particolarmente elevata nei paesi più avanzati non trova conferma nei dati statistici. I valori più elevati sono raggiunti dagli Emirati Arabi Uniti (88,4%), seguiti dal Qatar (75,5%), dal Kuwait (73,6%), dal Bahrein (51,1%), da Singapore (45,4%). In Europa, a parte il caso anomalo del Lussemburgo (44,0%), la percentuale maggiore di stranieri rispetto ai residenti è fatta segnare dalla Svizzera (29,4%), seguita dall’Austria (17,5%) e dalla Svezia (16,8%). Questi dati ci dicono anche che non è mai stata provata un’altra leggenda popolare, quella di una presunta «soglia di tolleranza», ossia di un’incidenza dell’immigrazione sulla popolazione residente superata la quale scoppierebbero automaticamente dei conflitti tra vecchi e nuovi residenti. Si noti che tra i paesi ad alta incidenza di immigrati ve ne sono di piccoli e di grandi, di molto popolati e con bassa densità di popolazione. Generalmente sono comunque paesi ad alto reddito: difficile individuare delle costanti, ma si osserva una relazione positiva tra benessere e immigrazione straniera, anziché il contrario. La stessa relazione si osserva all’interno del nostro paese: le aree con maggiore incidenza dell’immigrazione sono quelle con redditi più alti e disoccupazione più bassa.

Per le stesse ragioni una categoria di emigranti emersa nel dibattito recente, quella dei rifugiati ambientali, sta conoscendo una fortuna politica e culturale, ma risente di una debolezza di fondo. Il successo consiste nel riuscire a collegare la crescente sensibilità ecologica, la preoccupazione per i cambiamenti climatici e la protezione di popolazioni vulnerabili del Sud del mondo. Ora, le migrazioni sono fenomeni complessi e multicausali. È senz’altro vero che ci sono nel mondo popolazioni costrette a spostarsi anche per cause ambientali, direttamente indotte come nel caso della costruzione di dighe o di installazioni petrolifere, o provocate da desertificazioni, alluvioni, avvelenamenti del suolo e delle acque. Ma che questi spostamenti più o meno forzati si traducano in migrazioni internazionali, soprattutto sulle lunghe distanze, è molto più dubbio. È più probabile che i contadini scacciati dalla loro terra ingrossino le megalopoli del Terzo Mondo, anziché arrivare in Europa. Va aggiunto che l’esodo dal mondo rurale è una tendenza strutturale, difficile da rovesciare, nei paesi in cui la popolazione impegnata nell’agricoltura supera il 50% dell’occupazione complessiva.

Le politiche migratorie: tra chiusura, selettività, effetti inattesi

Se prevale nel discorso pubblico una crescente domanda di chiusura e di riaffermazione dei confini nazionali, de Haas, Natter e Vezzoli (2016) hanno invece rilevato che le politiche migratorie effettive si sono attestate su una crescente selettività, più che su una chiusura senza appello. Mentre alcune categorie di immigrati sono contrastate con più determinazione che in passato, come gli immigrati in condizione irregolare, altre devono affrontare maggiori ostacoli, come i richiedenti asilo, i partner matrimoniali e i familiari che aspirano al ricongiungimento, mentre altre ancora sono bene accette e persino attivamente ricercate: lavoratori altamente qualificati, investitori, personale sanitario, ma anche studenti. Potremmo aggiungere: la mobilità dei giovani istruiti è vista come un valore positivo nell’ambito dell’Unione Europea e anche al di là dei suoi confini. Come è stato notato (Faist 2013), mentre gli spostamenti di queste persone sono definiti come «mobilità», e quindi incoraggiati e apprezzati, quelli di altre persone, non sempre e necessariamente meno istruite, ma titolari di passaporti più deboli, sono invece definiti come «immigrazione», eventualmente «economica», connotati negativamente e combattuti con accresciuti investimenti negli apparati di controllo. Così l’idea che il sedentarismo sia sorpassato, che il localismo sia sinonimo di arretratezza e declino, che il nomadismo sia il futuro, si applica in realtà soltanto al primo tipo di soggetti in movimento; per i secondi non vale. La mobilità comporta aspettative ottimistiche di vantaggi per gli individui e per gli Stati, mentre l’immigrazione fa sorgere domande di integrazione sociale, controllo, difesa dell’identità nazionale. In tal modo, le opportunità di attraversamento delle frontiere sono diventate il fattore più importante nella determinazione della posizione degli individui nella gerarchia delle disuguaglianze dell’età globale (Faist 2013).

Le politiche tuttavia non sono onnipotenti, gli interessi che contrastano una rigida chiusura dei confini sono parecchi, dal mercato del lavoro al sistema turistico, le relazioni internazionali possono comportare un alleggerimento delle condizioni d’ingresso per gruppi anche consistenti di popolazione: oltre agli allargamenti dell’Unione Europea verso Est, i governi nazionali interessati nel tempo hanno tolto l’obbligo del visto a circa cinquanta paesi del mondo, per ingressi di natura turistica e soggiorni almeno in teoria di durata inferiore ai tre mesi. L’ultimo governo Berlusconi ha eliminato il visto per i cittadini di tutti i paesi della penisola balcanica, compresa l’Albania, oltre che per i brasiliani (Ambrosini 2017). Il governo Gentiloni nel 2017 ne ha seguito l’esempio per ciò che riguarda l’Ucraina. Come è stato osservato analizzando la politica dei visti l’Unione Europea ha perseguito un’agenda in parte esplicita, in parte non dichiarata, di favoreggiamento o almeno di tolleranza nei confronti degli ingressi dall’Europa Orientale, in contrasto con gli sforzi di chiusura verso gli accessi dal Sud del mondo (Finotelli, Sciortino 2013).

Gli aspiranti all’emigrazione colpiti dalle restrizioni dal canto loro non si lasciano docilmente rinchiudere nel recinto dei loro paesi di origine. Cercano interstizi e opportunità, si affidano a contatti e reti di appoggio di varia natura, si appoggiano a legami sociali con parenti e conoscenti già insediati nei paesi che sperano di raggiungere. Nel caso più visibile e drammatico degli sbarchi dal mare, la visione comune e molta retorica pubblica hanno prodotto una leggenda nera sul traffico di esseri umani, ma la letteratura sul tema propone una visione più sfumata e articolata. Anzitutto, lo sviluppo dell’industria del transito è una diretta conseguenza della chiusura nei confronti delle migrazioni di lavoratori e richiedenti asilo dal Sud del mondo. L’aggravamento di pattugliamenti armati e sanzioni ha come effetto un peggioramento delle condizioni di viaggio: natanti più fragili e inadatti, passeggeri in sovrannumero, piloti inesperti.

In secondo luogo, i passatori sono una galassia articolata, con varie forme organizzative e profili. Come ricorda Belloni (2016a) con riferimento al caso eritreo, si può trattare di guide che accompagnano i migranti a piedi attraverso i confini, autisti che li trasportano su gomma, mediatori che mettono in contatto guide e autisti con i potenziali clienti. Questi ultimi possono essere ben integrati nella comunità dei connazionali in esilio, e personalmente convinti di rendere un servizio ai clienti, fornendo loro i mezzi per realizzare le loro aspirazioni alla libertà di movimento e a una vita migliore. I migranti a loro volta possono persino sfruttare la pessima fama dei trafficanti libici per convincere i loro riluttanti parenti all’estero a inviare loro il denaro per finanziare il viaggio (Belloni 2016b). Anche nelle comunità di origine, come ha spiegato Alpes (2013) con riferimento al Camerun, i favoreggiatori dei viaggi della speranza sono generalmente ammirati, oggetto di stima personale e fiducia, tanto da ottenere dai loro clienti cospicui investimenti di denaro, malgrado gli elevati rischi di fallimento.

L’impostazione selettiva delle politiche migratorie nell’ambito dell’UE

Dopo questo inquadramento generale della questione, intendo sviluppare ora un’analisi delle politiche migratorie nell’ambito dell’Unione Europea.

Nell’UE nel 2017, su circa 510 milioni di residenti, figuravano 38,6 milioni di stranieri. 21, 6 milioni di cittadinanza non comunitaria, 16,9 milioni cittadini di un paese membro dell’UE. Nel 2016, 4,3 milioni di persone si sono trasferite in un paese dell’UE, compresi quanti provenivano da un altro paese dell’Unione, con un calo di quasi l’8% rispetto all’anno precedente (Idos 2018, 54), mentre circa 3 milioni hanno lasciato il loro paese. Quasi un milione di persone (994.800) nel 2016 hanno acquisito la cittadinanza di un paese dell’UE.

Il fenomeno si articola in modo molto variabile tra i paesi membri: il Lussemburgo capeggia la classifica dell’incidenza sulla popolazione residente, sfiorando il 45% mentre i paesi dell’Europa Centro-Orientale si collocano al polo opposto della distribuzione, con Bulgaria, Polonia, Romania attestati al di sotto del 2%.

Schematicamente, si può parlare di tre regioni dell’UE in relazione all’immigrazione (Triandafyllidou e Gropas 2014). La prima è l’area Nord-Occidentale, in cui rientrano i paesi di più antica tradizione di attrazione prima di lavoratori, poi famiglie immigrate: Germania, Francia e Regno Unito sono i principali. La seconda è la regione dell’Europa meridionale, passata negli ultimi decenni da area di tradizionale emigrazione ad area di prevalente attrazione di consistenti flussi d’immigrazione, malgrado il recente rafforzamento di nuovi flussi in uscita: Italia, Spagna, Grecia, Portogallo. La terza è la regione centro-orientale, bloccata fino al 1989 dal dominio dell’Unione Sovietica e diventata dopo di allora un’importante area di provenienza di nuove migrazioni. Contrariamente a quanto si crede comunemente, in Europa come in Italia la maggior parte degli immigrati sono europei. La caduta del muro di Berlino è stata l’evento più importante per l’immigrazione in Europa negli ultimi decenni.

Fin dagli esordi della costruzione politica dell’Unione Europea, la libertà di movimento attraverso i confini nazionali e la possibilità di cercare lavoro in altri paesi membri sono stati considerati obiettivi-chiave dagli Stati aderenti, al pari della libertà di circolazione di beni e servizi. Il progressivo superamento degli ostacoli alla mobilità dei lavoratori e la progressiva integrazione di nuovi paesi del Sud, del Centro e dell’Est dell’Europa hanno gradualmente allargato il mercato del lavoro interno all’UE, mentre le regole relative alla protezione sociale dei lavoratori e delle loro famiglie li hanno dotati della parità di accesso ai servizi pubblici all’estero a partire dal 1971 (Ferrera 2012).

Sul versante esterno invece la crisi economica degli anni ’70 ha segnato uno spartiacque. I paesi allora destinatari degli arrivi, quelli dell’Europa Nord-Occidentale, dichiararono improvvisamente il blocco dei nuovi ingressi per lavoro, con limitate eccezioni per managers, professionisti, e lavoratori stagionali. Da allora, la cittadinanza extracomunitaria (ma in realtà si dovrebbe precisare: da paesi economicamente deboli) è diventata un marcatore di estraneità nei confronti dell’UE.

Nella gestione della tensione tra confini e aspirazioni di mobilità l’impressione prevalente vede una mancanza di visione e di strategia, ma in realtà alcune decisive scelte politiche sono ben individuabili.

Riguardo a quelle che vengono definite «migrazioni economiche», la scelta dei governi dell’UE (e più in generale del Nord globale) è quella della selezione dei candidati secondo tre criteri, che potremmo definire le tre P: i passaporti, i portafogli, le professioni.

Rispetto ai passaporti, va anzitutto osservato che nel mondo questi hanno una capacità ben diversa di aprire le porte di altri paesi. Secondo l’Henley Passport Index, basato sui dati forniti dalla IATA, l’organizzazione internazionale delle compagnie aeree, il passaporto più ‘pregiato’ è quello del Giappone, che consente di entrare liberamente in 190 paesi su 227. Segue Singapore (189), poi Francia, Germania, Corea del Sud (188). L’Italia si colloca al sesto posto (187), insieme a Danimarca, Finlandia, Spagna e Svezia. In coda alla classifica troviamo invece i paesi con i passaporti più deboli, in grado di consentire l’accesso a un numero ristretto di destinazioni: i passaporti di Afghanistan e Iraq permettono di entrare soltanto in 30 paesi, mentre hanno bisogno di essere corredati di un visto per entrare in 196 paesi. Siria e Somalia hanno documenti di poco migliori, con 32 destinazioni accessibili, mentre il Pakistan arriva a 33. Le disuguaglianze sono quindi profonde, più di 1 a 6 tra i primi e gli ultimi della graduatoria1.

A livello europeo la selezione degli stranieri relativamente graditi riguarda principalmente il favore accordato ai cittadini dell’Europa Orientale. Si è proceduto anzitutto con l’allargamento dell’UE verso Est: una politica migratoria non dichiarata come tale, che ha concesso a milioni di persone la libertà di circolare e di cercare lavoro nei paesi più prosperi e bisognosi di manodopera, Italia compresa. Con la politica dei visti inoltre si tollera l’ingresso dei cittadini di un numero crescente di paesi europei non comunitari: sotto un governo di centro-destra, Maroni ministro degli Interni, l’Italia nel 2010 ha eliminato l’obbligo del visto per tutti i paesi dell’area balcanica, a partire dall’Albania, per ingressi turistici e per un periodo non superiore a 90 giorni. Il governo Gentiloni nel 2017 l’ha eliminato per l’Ucraina e la Moldova, in ottemperanza a una politica dell’UE che alleggerisce i vincoli all’ingresso per i paesi candidati all’ammissione nell’Unione.

Più in generale si autorizza facilmente l’ingresso dei cittadini di paesi sviluppati o presunti tali, favorendoli rispetto alle chiusure e ai controlli imposti ai cittadini del Sud del mondo. Nel complesso, i governi dell’UE non richiedono il visto ai cittadini di una cinquantina di paesi del mondo. Certo, formalmente si tratta di solito di ingressi per motivi turistici e per periodi inferiori ai tre mesi, ma come è ormai sufficientemente noto una volta che uno straniero è entrato sul territorio nazionale rimpatriarlo non è operazione né agevole né di poco costo. Per di più, stando alle norme vigenti, una volta espulso potrebbe agevolmente rientrare, eventualmente ricorrendo a un altro passaporto.

Così pure nella gestione caso per caso delle domande di visto, quando è richiesto, gli studi sul tema mostrano che verso l’Est dell’Europa le autorità dell’UE sono più liberali che verso il Sud del mondo (Finotelli, Sciortino 2013). Anche per questa ragione gli immigrati residenti nell’UE oggi sono prevalentemente europei, mentre non sempre lo erano trent’anni fa, quando la cortina di ferro era ancora chiusa. L’europeizzazione dell’immigrazione è stata quindi un risultato ricercato e attivamente perseguito, anche se dichiarato solo in parte.

A proposito dei portafogli, i governi autorizzano con favore crescente l’insediamento degli stranieri che si presentano come investitori. In certi paesi, anche all’interno dell’UE come nei casi di Cipro e Malta, si accorda loro non solo l’ingresso e il soggiorno ma persino la cittadinanza, se investono una certa cifra e assumono una o due persone. Mentre in Italia discutiamo di ius soli e ius sanguinis, nell’UE è stato introdotto di fatto lo ius pecuniae: la facoltà di acquistare la cittadinanza grazie al denaro. Parecchi magnati russi per esempio si sono avvalsi di questa facoltà, aggirando così le sanzioni anti-Putin.

Infine le professioni: con uno specifico permesso, la Carta Blu, analoga alla Carta Verde statunitense, l’UE ammette l’ingresso di professionisti di diversi settori. Al di là di questo specifico canale, entrano per ragioni professionali non solo scienziati ed esperti di tecnologie di punta: la circolazione di migranti qualificati, nell’UE come in tutto il Nord del mondo, riguarda soprattutto il personale sanitario. Per esempio in Lombardia già oggi un terzo degli infermieri sono stranieri.

Tra le professioni privilegiate dalle normative figura anche quella di studente. Alcune restrizioni sono intervenute negli ultimi anni, negli USA di Trump, nel Regno Unito della Brexit, occasionalmente anche in paesi come il nostro, quando gli studenti provengono da paesi sospetti o etichettati, come il Bangladesh dopo l’attentato di Dacca o l’Egitto del caso Regeni. In generale però gli studi superiori all’estero sono uno dei pochi canali d’ingresso per i giovani (abbienti) del Sud del mondo. Molti di essi poi in un modo o nell’altro rimangono nei paesi in cui hanno studiato.

La travagliata definizione di un quadro normativo di politica migratoria

Storicamente nell’UE lo sviluppo di un libero mercato del lavoro interno è stato promosso in contrapposizione con una chiusura selettiva nei confronti dei lavoratori esterni. L’accordo di Schengen, stabilito nel 1990, subito dopo la dissoluzione dell’impero sovietico, è considerato la pietra angolare di questa politica. In seguito, il Trattato di Amsterdam (siglato nel 1997, in vigore dal 1999) ha istituito un quadro di comunitarizzazione delle politiche migratorie degli Stati membri, all’interno della concezione più generale dell’UE come un’«area di libertà, sicurezza e giustizia». Il perseguimento di questo disegno si basa su programmi pluriennali, nell’ambito dei quali gli accordi (milestones) di Tampere (1999-2004) hanno fissato tre principali obiettivi: primo, la gestione dei flussi migratori, con riguardo al controllo dei confini e alla lotta contro «l’immigrazione illegale». Secondo, l’equo trattamento dei cittadini extracomunitari, con riferimento alle procedure di ammissione sul territorio dell’UE e all’integrazione sociale. Terzo, i partenariati con i paesi di origine, relativi alla dimensione esterna delle politiche migratorie.

Un altro passo avanti nella definizione di un quadro comunitario di politica migratoria è stato compiuto con il Trattato di Lisbona (siglato nel 2007, in vigore dal 2009), che ha esteso la competenza dell’UE in materia, aggiungendo una serie di principi-base, come la solidarietà tra i paesi membri e il rispetto dei diritti umani: un principio questo in seguito rafforzato dalla Carta dei Diritti Fondamentali del 2009. A sua volta, il codice di Schengen del 2006 ha fissato regole comuni per il movimento delle persone attraverso i confini, rafforzando i controlli alle frontiere esterne dell’UE e quasi abolendo in pratica le frontiere interne tra gli Stati aderenti all’accordo.

L’attuazione di questo quadro normativo si è però rivelata più complessa e travagliata del previsto. Non tutti gli Stati membri hanno accettato di condividere la politica comune dell’UE, mentre alcuni Stati esterni hanno accettato di cooperare su determinati argomenti. In particolare, Regno Unito, Irlanda e Danimarca hanno deciso di adottare solo alcuni elementi delle politiche europee in materia di controllo delle frontiere, mentre dall’esterno Islanda, Norvegia e Svizzera hanno scelto di aderire alle regole di Schengen.

Concludendo, l’obiettivo di una politica migratoria comune dell’UE non è stato finora raggiunto, se non parzialmente. L’attenzione si è concentrata soprattutto sul controllo dei confini e la sicurezza. In quest’area, la cooperazione tra gli Stati membri ha conseguito risultati sostanziosi. Un progresso-chiave è consistito nell’istituzione nel 2004 di un’Agenzia europea per la gestione della cooperazione nel controllo dei confini esterni dell’UE, comunemente conosciuta come Frontex. La sua capacità operativa è stata rafforzata nel 2011, quando è stata lanciata inoltre la proposta dell’introduzione di un Sistema europeo di sorveglianza dei confini (EUROSUR). A questo apparato di controllo si sono aggiunti nel 2007 i RABITs (Rapid Intervention Teams), incaricati di fornire assistenza agli Stati membri in caso di crisi ai confini esterni. Per completare il quadro, una strategia dell’UE «per lo sradicamento del traffico di esseri umani» (2012-2016) è stata adottata dal Consiglio dell’Ue nel 2010.

In sintesi, gli Stati membri dell’UE non stanno perdendo il controllo sui flussi migratori, come a volte si sostiene, ma si stanno rapidamente adattando alle pressioni interne ed esterne ricorrendo a una combinazione di nuove misure finalizzate a porre sotto controllo l’immigrazione indesiderata. Tra queste rientra lo sforzo d’integrazione tra controlli esterni e interni (Ambrosini 2014). I controlli esterni riguardano la sorveglianza dei confini e le misure collegate, come le politiche dei visti, gli accordi di riammissione, la cooperazione con i paesi di transito e la pressione sui vettori internazionali. I controlli interni invece attengono a quattro ambiti: l’esclusione dai servizi pubblici, come l’edilizia sociale o le cure mediche non urgenti; le misure d’identificazione; la detenzione ed espulsione degli immigrati in condizione irregolare; i controlli sul mercato del lavoro. Sono in generale più difficili, perché colpiscono interessi interni (come le attività economiche), possono minacciare diritti fondamentali e richiedono la cooperazione di altri attori, come le autorità locali, i servizi di welfare e i professionisti di questi settori (medici, assistenti sociali, insegnanti…) (Broeders, Engbersen 2007). Anche in questo campo tuttavia i governi nazionali hanno assunto diverse iniziative per escludere, espellere, scoraggiare gli immigrati non autorizzati.

Al contrario, le politiche di ammissione di nuovi residenti, l’integrazione sociale degli immigrati e la protezione dei diritti umani non hanno compiuto i medesimi progressi, avendo incontrato una fiera resistenza da parte degli Stati membri. I governi nazionali hanno difeso le loro prerogative in materia, e le istituzioni dell’UE hanno ampiamente fallito nel tentativo di stabilire regole e politiche comuni. La politica risultante si rivela quindi sbilanciata in favore delle misure di sicurezza. Gli ambiti in cui la cooperazione intergovernativa ha raggiunto i maggiori successi sono quelli della lotta contro l’immigrazione non desiderata: il Consiglio dell’UE ha adottato varie direttive su questioni come il traffico di esseri umani, la responsabilità dei trasportatori, il mutuo riconoscimento delle decisioni sulle espulsioni, l’assistenza in caso di transito nelle espulsioni per via aerea, le sanzioni contro il favoreggiamento dell’immigrazione illegale.

L’immagine della «Fortezza Europa» si è pertanto impressa nel discorso pubblico e nell’immaginario collettivo, anche oltre la sua effettiva capacità di raggiungere gli obiettivi dichiarati: l’immigrazione irregolare è tutt’altro che scomparsa (Ambrosini 2018).

Integrazione ‘civica’ e contrasto delle discriminazioni

Il secondo ambito delle politiche dell’immigrazione nell’UE si riferisce all’integrazione sociale degli immigrati e all’accesso alla cittadinanza. Qui, nonostante i limiti e ritardi già ricordati, alcuni progressi sono stati conseguiti, soprattutto mediante l’adattamento delle legislazioni nazionali. Uno di questi è lo sviluppo di legislazioni tolleranti nei confronti della doppia cittadinanza, una tendenza che vede gli Stati dell’UE all’avanguardia di un processo globale, che comprende attualmente più di cento paesi del mondo: un rapido e impressionante sviluppo, se si considera che per lungo tempo la doppia cittadinanza è stata vista con sospetto dagli Stati nazionali (Brøndsted Sejersen 2008).

Al vertice di Tampere inoltre i governi hanno aderito al principio di riconoscere agli immigrati extra-comunitari diritti e doveri comparabili a quelli dei cittadini dell’UE, anche se questi impegni sono stati attuati lentamente e fra molte difficoltà.

Si può osservare altresì una certa convergenza negli approcci europei all’integrazione degli immigrati internazionali. A partire dall’Olanda, in precedenza portabandiera dell’approccio multiculturalista, una nuova domanda di «integrazione civica» è diventata un tratto comune delle politiche in materia, come mostra l’accordo del 2004 del Consiglio Europeo sui «principi basilari comuni» (Consiglio UE 2004). Agli immigrati neo-arrivati è ora richiesto di frequentare corsi specifici per imparare la lingua nazionale, di acquisire una conoscenza basilare di costituzioni, leggi e vicende storiche dei paesi di destinazione, di dichiarare esplicitamente di accettare le regole delle democrazie liberali, di mostrare lealtà nei confronti del paese in cui chiedono di stabilirsi. Accordi specifici, come il «contratto d’integrazione» in Francia e in Italia, mirano a conferire una veste contrattuale a questo complesso di obblighi.

Un altro aspetto dell’integrazione civica riguarda l’autosufficienza economica: gli Stati si propongono come compito principale quello di rendere gli immigrati più indipendenti dagli Stati stessi (Joppke 2007).

La convergenza delle politiche dell’UE per l’integrazione degli immigrati ha però un contrappunto più liberale: l’accordo del 2004 stabilisce anche l’impegno nei confronti dell’uguaglianza di trattamento e della non discriminazione, non solo per i cittadini dei paesi membri dell’UE, ma anche per gli immigrati extracomunitari. Un altro principio-base afferma che «l’accesso da parte degli immigrati alle istituzioni, così come ai beni e servizi pubblici e privati, su basi di uguaglianza con i cittadini nazionali e con modalità non discriminatorie è un fondamento cruciale per una migliore integrazione» (Consiglio UE 2004, 21). In sintesi, l’integrazione civica e le misure anti-discriminatorie sono i due pilastri delle politiche dell’UE per l’integrazione degli immigrati adottate negli ultimi due decenni (Joppke 2016).

La «crisi dei rifugiati» e l’arroccamento dell’Unione Europea

I conflitti degli ultimi anni hanno provocato la fuga di milioni di persone in cerca di asilo, mentre è crollata la rete di alleanze con i regimi autoritari che proteggevano di fatto i confini meridionali dell’UE. Di conseguenza, oltre ai profughi dei conflitti mediorientali, sono aumentati i flussi provenienti dall’Africa sub-sahariana. Qui le motivazioni umanitarie si mescolano con altri fattori, ma essendo l’asilo pressoché l’unica porta di accesso legale al territorio dell’UE dal Sud del mondo anche i flussi definiti «misti» si traducono in domande di protezione internazionale.

I naufragi e la perdita di vite umane nel Mediterraneo, probabilmente il mare più attraversato e sorvegliato al mondo, hanno ripetutamente scioccato le opinioni pubbliche europee. I timori di invasioni e le minacce terroristiche hanno però prevalso nel tempo, rafforzando la richiesta di chiusure e respingimenti. I partiti anti-establishment ne hanno tratto vantaggio, ma anche i governi e le forze politiche tradizionali hanno gradualmente aderito a queste richieste: più apertamente nell’Europa centro-orientale, in forme più moderate e con diverse accentuazioni interne nell’Europa occidentale.

Per inquadrare la questione, va ricordato che in realtà, secondo i dati prodotti dall’UNHCR (2018) l’85% delle persone in cerca di asilo al di fuori dei propri confini (23 milioni su 68,5 milioni complessivi di rifugiati nel 2017) trova accoglienza in paesi del terzo mondo. Circa 40 milioni sono sfollati interni, accolti in altre regioni dello stesso paese, 5,4 milioni i palestinesi assistiti da un’altra agenzia dell’ONU. Soltanto il 13% arriva nell’UE. L’unico paese europeo che compare tra i primi dieci paesi di accoglienza di rifugiati è la Germania, collocata peraltro dietro il piccolo Libano.

La percezione dell’opinione pubblica e dei mass-media è però un’altra, e la politica si deve misurare con questa.

Come è noto, il pilastro delle politiche dell’UE sull’asilo è rappresentato dalle convenzioni di Dublino, in cui si prevede che il primo paese d’ingresso dei richiedenti asilo deve identificarli, fornire loro la necessaria assistenza e valutare la loro istanza di protezione internazionale. Questi accordi comportano almeno due problemi. In primo luogo, non tengono conto delle aspirazioni e dei legami dei rifugiati, che spesso vorrebbero ricostruire la loro vita in un paese diverso da quello di primo approdo. In secondo luogo, scaricano il peso dell’accoglienza su alcuni paesi dell’Europa meridionale, segnatamente la Grecia e l’Italia. Questi paesi tradizionalmente agivano da ponte, favorendo il passaggio dei richiedenti asilo verso l’interno dell’Europa. Negli ultimi anni questa politica implicita è stata attivamente contrastata dai paesi confinanti ricorrendo a diversi strumenti: costruzione di barriere nell’Europa centro-orientale, reintroduzione di controlli ai confini, rimando dei richiedenti asilo al primo paese di ingresso ai sensi delle convenzioni di Dublino. Soprattutto, Italia e Grecia sono state costrette a introdurre nel 2015 i cosiddetti hotspots per identificare all’arrivo i richiedenti asilo, registrarli e raccogliere le impronte digitali. Gli accordi prevedevano in cambio un ricollocamento di parte dei rifugiati in altri paesi europei, ma hanno incontrato un sostanziale fallimento, non solo per l’opposizione del gruppo di Visegrad. In tutto soltanto 13.000 rifugiati sono stati ricollocati, finché nel 2018 il progetto è stato ingloriosamente abbandonato.

Sottoposta alle pressioni sopra richiamate, l’UE insieme ai governi nazionali ha compiuto nel 2016 una sorta di rovesciamento delle politiche sul fronte dell’accoglienza dei rifugiati. Nel marzo 2016 l’UE, sotto la regia tedesca, ha firmato un controverso accordo con la Turchia per bloccare gli arrivi dalla Siria, malgrado le proteste delle organizzazioni umanitarie. In cambio ha promesso ad Ankara cospicui fondi, l’abolizione del visto per l’ingresso dei cittadini turchi sul territorio UE e soprattutto l’accelerazione delle trattative per l’ingresso della Turchia nell’Unione. Il successivo sconvolgimento politico della Turchia, con il fallito colpo di Stato del 15 luglio e la svolta autoritaria del presidente Erdogan non hanno bloccato l’attuazione dell’accordo dal lato turco. Le organizzazioni umanitarie hanno continuato a denunciare l’impossibilità di presentare domanda di asilo dopo l’approdo sulle isole greche, la definizione della Turchia come paese sicuro senza un chiaro impegno nel garantire ai rifugiati i servizi di base, la mancanza di dispositivi di monitoraggio sulle condizioni di accoglienza. Amnesty International, a un anno di distanza dall’accordo, ha parlato dell’«anno europeo della vergogna»2.

Gli accordi con paesi terzi d’altronde non sono un fatto nuovo, e formano una strategia che già nel 2014 Amnesty International ha definito «esternalizzazione verso paesi terzi del controllo delle migrazioni». Si può affermare che nell’ultimo periodo l’UE ha rafforzato questa politica, estendendola dal controllo dell’immigrazione non autorizzata al controllo del transito delle persone in cerca di asilo.

A dispetto delle critiche degli attori umanitari, l’UE e i governi nazionali hanno replicato la medesima politica nella gestione degli arrivi dall’Africa, prima con il Niger e poi con la Libia. In modo particolare il nostro governo con l’accordo del marzo 2017 con Tripoli, il riarmo della guardia costiera libica, le azioni contro le ONG impegnate nei salvataggi in mare, i finanziamenti alle autorità locali dei porti d’imbarco, ha riproposto il vecchio ruolo della Libia come guardia di confine esterna a protezione del nostro paese contro arrivi indesiderati. L’aver consegnato i richiedenti asilo al governo di un paese che non ha firmato le convenzioni internazionali sulla protezione dei rifugiati, sollevando soltanto dopo la firma degli accordi la questione delle condizioni di vita nei centri di detenzione in Libia, rivela su quali priorità si sia mossa la strategia italiana ed europea.

Se il successo di questa politica si misura in termini di volume di arrivi, indubbiamente questa strategia per ora si è dimostrata efficace. Dimostra tra l’altro che non era in atto nessuna invasione, se è stato così facile bloccarla. Se i criteri si allargano alla protezione dei diritti umani, il bilancio diventa più fosco.

Quali politiche migratorie per quale Unione Europea?

Va ribadito che gli immigrati sono una popolazione sempre più composita, tanto che parlare di immigrati e di politiche migratorie in termini generali risulta fuorviante. È vero comunque che le questioni riconducibili all’immigrazione si sono rivelate negli ultimi anni tra le più controverse e su cui è risultato più difficile giungere a soluzioni condivise e praticabili. Hanno anzi avuto un peso non indifferente nella scelta traumatica della Brexit.

In termini sintetici, l’UE nei prossimi anni sarà chiamata ad assumere scelte politiche impegnative su tre tematiche. La prima è quella delle condizioni di ingresso, con particolare riferimento all’immigrazione per lavoro. Acquisita l’accoglienza positiva per gli immigrati qualificati e almeno in parte per altre categorie come gli studenti, la questione più rilevante riguarda l’apertura di nuove possibilità di accesso per lavoratori meno qualificati. La Germania ha ribadito il proprio ruolo-pilota nell’autunno 2018 varando un’apertura per gli immigrati dotati di certificati di formazione professionale, ossia con qualifiche medio-basse.

La seconda tematica riguarda l’integrazione degli immigrati insediati sul territorio dell’UE. Qui malgrado i progressi nell’ambito dei diritti sociali i ritardi sono particolarmente evidenti, come pure le resistenze degli Stati membri a cedere sovranità su questioni che hanno a che fare con l’identità nazionale, la storia e la rappresentazione delle comunità politiche. Un’UE più integrata e socialmente coesa non potrà però evitare di porsi questioni come quelle di una maggiore armonizzazione dei criteri di naturalizzazione e di accesso al voto locale, soprattutto nei riguardi delle seconde generazioni di origine immigrata.

La terza grande arena di discussione concerne la questione dell’asilo e coinvolge la solidarietà interna all’UE. Le convenzioni di Dublino sono da tempo in discussione, e la soluzione dell’esternalizzazione dei controlli e degli obblighi di accoglienza non risponde agli standard di civiltà giuridica che l’UE rivendica con orgoglio. L’idea della flessibilità nell’attuazione dei principi di solidarietà e di tutela dei diritti umani sostenuta dai paesi del gruppo di Visegrad (ma in modo più opaco anche da altri) sta ingenerando un paradosso potenzialmente distruttivo per il progetto europeo: siamo in presenza di un’Unione rigidissima in materia di regole economiche, dalle banche alle quote latte, ma molto elastica e in fin dei conti pressoché silente quando sono in gioco diritti umani fondamentali.

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Maurizio Ambrosini, University of Milan, Italy, maurizio.ambrosini@unimi.it, 0000-0003-1788-8686

FUP Best Practice in Scholarly Publishing (DOI 10.36253/fup_best_practice)

Maurizio Ambrosini, Migrazioni e politiche migratorie: uno sguardo europeo, pp. -30, © 2021 Author(s), CC BY 4.0 International, DOI 10.36253/978-88-6453-965-2.02, in Giorgia Bulli, Alberto Tonini (edited by), Migrazioni in Italia: oltre la sfida. Per un approccio interdisciplinare allo studio delle migrazioni, © 2021 Author(s), content CC BY 4.0 International, metadata CC0 1.0 Universal, published by Firenze University Press (www.fupress.com), ISSN 2704-5919 (online), ISBN 978-88-6453-965-2 (PDF), DOI 10.36253/978-88-6453-965-2

Il fenomeno migratorio secondo i dati statistici

Gian Carlo Blangiardo

Abstract: A thorough understanding of the reality of migration is the best way to manage it and seize its value. For it, statistical data, can help do just that: they show that the foreign presence in Italy has not undergone major variations in recent years. A major part has been played by recent Italian citizenship acquisitions; and this takes place, paradoxically, while there is a much lamented lack of legislation and changes are invoked all round.

Future perspectives seem to confirm, at least in the short term, a certain stability, generated by a weak attractiveness for ‘traditional’ immigration and a significant maturation of older immigration components, accompanied by changes in status.

The contrast between ‘old’ and ‘new’ immigration and the different degrees of settlement in the Italian society are very evident in the dynamics relative to the number of presences in terms of national origin: Europeans (and North Africans) have become Italians, Asians have settled down while they too wait for a new (Italian) citizenship status, whereas Sub-Saharan Africans are still looking for a place to settle down.

Una popolazione di quasi 6 milioni di individui

Al 1° gennaio 2018, la popolazione stranieri presente in Italia è stimata in 6.108.000 unità. Di questi, l’84% sono residenti, regolarmente registrati presso gli uffici anagrafici dei comuni, mentre 431.000 sono regolarmente soggiornanti ma non residenti (o non ancora) e 533.000 si trovano in una condizione irregolare (Tabella 1).

Se confrontiamo questi numeri con quelli registrati alla stessa data del 2017, troviamo un incremento delle presenze di cittadini stranieri sia in termini assoluti (+150.000), sia in termini percentuali (9.83% del totale della popolazione residente nel 2016, 10.15% nel 2017). Questo ultimo indicatore è anche il risultato della riduzione del numero complessivo di residenti registrato in Italia nel corso del 2017 (-105.000).

Tabella 1 – Stranieri in Italia il 1° gennaio 2015-2018, per categoria. Fonte: Elaborazione ISMU su dati ISTAT.

Tra il 2015 e il 2017, il leggero incremento della presenza di stranieri in Italia sembra dovuto essenzialmente all’aumento dell’immigrazione irregolare (+42.000 nel solo anno 2017), cioè da coloro che, dopo essere arrivati via mare, rimangono sul territorio italiano senza aver fatto richiesta per un permesso di soggiorno (o senza averne avuto la possibilità), talvolta perché perseguono un progetto migratorio con destinazione diversa dal nostro paese.

In ogni caso, occorre tener presente che negli ultimi anni l’incremento della popolazione straniera residente è stato fortemente contenuto dal contemporaneo aumento del numero di coloro che hanno ottenuto la cittadinanza italiana, un fenomeno che ha prodotto 202.000 cancellazioni dall’anagrafe dei residenti stranieri nel 2016 e 147.000 nel 2017.

In realtà, sulla base del solo saldo migratorio (arrivi e partenze) e del rapporto fra nascite e decessi, l’aumento degli stranieri residenti in Italia nel 2017 non sarebbe stato di sole 97.000 unità, come i valori totali sembrano suggerire, ma di 297.000. La variazione ‘reale’ dovrebbe quindi essere rivista: invece di un modesto 2,5%, che risulta dal confronto fra le cifre su base matematica, dovremmo invece indicare un aumento del 5%, che include coloro che hanno perso il loro status di cittadini stranieri. Questo dato risulta essere in linea con i valori registrati nei due anni precedenti (2015 e 2016), escluse le acquisizioni di cittadinanza, che corrispondono a un tasso di incremento consistente: un dato che potrebbe teoricamente portare al raddoppio della popolazione straniera residente in Italia nel corso di circa venti anni.

Nel lungo periodo, la probabilità di un continuo incremento di tale intensità non appare (o non appare più) probabile per il futuro del fenomeno migratorio nel nostro paese. O, per meglio dire, non appare probabile se le dinamiche che sono state recentemente registrate dovessero persistere. Secondo le stime elaborate dalla Fondazione Ismu partendo dai dati del periodo 2014-2016 (Blangiardo 2017), infatti, risulta che l’aumento della popolazione straniera residente in Italia (registrata presso le anagrafi comunali) andrà progressivamente rallentando, raggiungendo un massimo di 5.347.000 unità nel 2033, per poi entrare in una fase di relativa stabilità, intorno ai 5.300.000 residenti.

Tabella 2 –Variazione della popolazione straniera presente in Italia (2015-2017). Fonte: elaborazione ISMU su dati ISTAT.

Inoltre, è interessante notare che, secondo la stessa fonte, le variazioni più evidenti previste per la popolazione straniera residente in Italia riguarderanno le classi di età più ‘mature’, cioè gli individui con età superiore ai 50 anni, e in particolare modo quelli con un’età superiore ai 60. Al contrario, si prevede una riduzione significativa di stranieri residenti sia nelle classi di età fra i 35 e i 49 anni, sia fra i minori di 15 anni.

In sostanza, gli incrementi fra gli individui in età matura segnalano le prime evidenze del fenomeno demografico di invecchiamento della popolazione, che non riguarda solo la componente di origine straniera; la riduzione numerica fra i giovani adulti e i minori di 15 anni, invece, sarà probabilmente il risultato di un ampio processo di acquisizione della cittadinanza sia attraverso la ‘naturalizzazione’ (per gli individui in età compresa fra i 35 e i 49 anni), sia attraverso la trasmissione della stessa dai genitori ai figli (come previsto dall’art. 14 della legge 91/1992).

Grafico 1 – Popolazione straniera residente in Italia per classi di età, 1° gennaio 2017-2037 (a). (a) Il valore fra parentesi rappresenta la percentuale di popolazione, per ogni classe di età, che ha acquisito la cittadinanza italiana negli anni 2013-2015 (EUROSTAT). Fonte: elaborazione ISMU su dati ISTAT.

Il rilevante aumento del numero di nuovi cittadini appare quindi come un processo ormai consolidato e destinato a proseguire nei prossimi anni, anche in assenza di modifiche all’attuale apparato normativo in tema di cittadinanza.

Utilizzando un modello previsionale recentemente predisposto dalla Fondazione Ismu, è ragionevole attendersi fra i 470.000 e i 560.000 nuovi cittadini fra il 2018 e il 2020 e fra 1,6 e 1,9 milioni nell’intera decade 2018-2027. Inoltre, sulla base delle stime sulla popolazione straniera residente e sulle cause che ne determinano i cambiamenti, possiamo osservare come nel periodo 2017-2016, anche di fronte a un lieve incremento del flusso di immigrazione rispetto ai tre anni precedenti (ma in linea con le stime di Istat e di Eurostat1), le modifiche di cittadinanza stanno limitando la crescita degli stranieri residenti, mantenendola sotto il livello di 6 milioni (Tabella 3).

Tabella 3 – Componenti del saldo demografico della popolazione straniera residente in Italia. Valore medio annuale, 2014-2016 e 2017-2026. (a) Comprende i trasferimenti all’estero, i movimenti interni e altre registrazioni e cancellazioni. Fonte: elaborazione ISMU su dati ISTAT.

Le nazionalità degli immigrati: un nuovo profilo?

Dall’analisi delle diverse nazionalità degli immigrati che si sono trasferiti in Italia, utilizzando i dati conservati presso le anagrafi comunali, risulta ancora una volta che i Romeni sono la comunità straniera più numerosa, con 1.190.000 residenti (23,1% del totale delle presenze). A seguire, circa 440.000 Albanesi (8,6%) e 417.000 Marocchini (8,1%); in entrambi i casi si registra una riduzione (-8.000 e -4.000 residenti, rispettivamente) con riferimento al 2017. Le altre comunità di una certa entità sono costituite da 291.000 Cinesi (5,7%), 237.000 Ukraini (4,6%), Filippini (3,3%), Indiani (3%), Bengalesi (2,6%), Moldavi (2,6%) e Egiziani (2,3%).

Tabella 4 – Principali nazionalità fra gli stranieri residenti in Italia, 1° gennaio 2015-2018. Fonte: elaborazione ISMU su dati ISTAT.

Al fine di spiegare le variazioni delle presenze, è necessario tener conto del fenomeno delle acquisizioni di cittadinanza italiana, con riferimento in particolare ad alcune comunità (Tabella 4). Infatti, la rilevante riduzione del numero di residenti albanesi e marocchini è da attribuirsi all’ampio numero di acquisizioni di cittadinanza fra i membri di queste due comunità: 35.000 in entrambi i casi nel solo anno 2016 (ultimo dato disponibile). Si tratta di un fenomeno che, sebbene ridotto e non sufficiente ad annullare la crescita, ritroviamo anche fra i Romeni (13.000 nuovi cittadini italiani nel 2016), gli Indiani e i Bengalesi (9.000 e 8.000 rispettivamente).

Se l’ottenimento della cittadinanza italiana è uno dei fattori che concorrono a ridefinire la geografia della presenza straniera in Italia, allo stesso tempo non dobbiamo sottovalutare il contemporaneo sviluppo di nuovi flussi che, sostenuti da progetti migratori diversi, alimentano gli arrivi in Italia. A questo proposito, la variazione della presenza di stranieri residenti fra il 2014 e il 2017, distinti per macro-regioni di origine, indica tre grandi tendenze (Tabella 5): da un lato, i flussi provenienti dall’Europa e dal Nord Africa sembrano aver raggiunto uno stadio così consolidato che, come abbiamo visto, il processo spesso si conclude con l’acquisizione della cittadinanza italiana, a cui corrisponde una riduzione o un contenimento del numero di stranieri appartenenti a quelle comunità; più lento, ma omologo, appare il processo di consolidamento dei flussi provenienti dall’Asia – con il sub-continente indiano in evidenza – la cui crescita numerica, ancora presente, è frutto soprattutto di ricongiungimenti familiari e il cui obiettivo è ancora limitato all’ottenimento di un permesso di soggiorno di lungo periodo.

Tabella 5 – Origine degli stranieri residenti in Italia, divisi per macroregioni, al 1° gennaio 2014 e 2018 (in migliaia). Fonte: elaborazione ISMU su dati ISTAT.

I flussi migratori provenienti dall’Africa occidentale hanno assunto andamenti più dinamici in termini di crescita e caratteristiche diverse rispetto a quella del ricongiungimento familiare.

Infatti, si è registrato un incremento nel numero di residenti stranieri provenienti da Nigeria, Senegal e Ghana, ma anche fra coloro provenienti da paesi meno rappresentati come Gambia o Mali, determinato dagli arrivi di richiedenti asilo e protezione umanitaria presenti fra il mezzo milione di persone che hanno raggiunto le coste italiane nel triennio 2016-2018.

In termini generali, il nostro paese continua a rappresentare una destinazione attrattiva e più sviluppata rispetto ai paesi di origine dei migranti. Questo divario, nel caso dei richiedenti asilo, appare molto marcato e in crescita; è quindi possibile affermare che il cambiamento delle nazionalità di origine dei migranti che si è registrato negli anni recenti ha portato in Italia persone con esperienze pregresse molto distanti da quelle del paese di accoglienza; questo fattore, con tutta probabilità, si tradurrà in un processo di integrazione più lungo e complesso.

Pertanto, dopo aver evidenziato positivamente la crescente tendenza del processo di acquisizione della cittadinanza italiana, e dopo aver riconosciuto la diffusa stabilizzazione dei processi di integrazione (confermata dall’aumento dei permessi di soggiorno di lungo periodo rispetto ai permessi brevi – Grafico 2), le politiche migratorie in Italia devono ancora superare la sfida della gestione di flussi migratori determinati da motivazioni economiche e provenienti dai paesi africani più poveri.

Grafico 2 – Stranieri extra-UE regolarmente presenti in Italia, per tipo di permesso di soggiorno, 2011-2017. Fonte: elaborazione ISMU su dati ISTAT.

In ogni caso, dobbiamo tener presente che, per quanto la pressione migratoria del Sud del mondo richieda tutta la nostra attenzione – anche con riferimento alle cause che la producono, è altrettanto vero che, se consideriamo i valori complessivi della popolazione straniera in Italia, i numeri sono rimasti relativamente stabili se confrontati con il recente passato.

La riduzione delle registrazioni di arrivi ‘regolari/tradizionali’ che si è manifestata ininterrottamente dal 2007 al 2014 è stata compensata dagli arrivi ‘non autorizzati’ via mare. Una parte di questi, dopo le necessarie verifiche, è stata successivamente inclusa nelle statistiche ufficiali dei flussi in entrata (ISTAT, 2017; 2018) che risultano stabili per il triennio 2014-2016 (Grafico 3).

Grafico 3 – Ingressi ‘regolari’ e ‘non regolari’ via mare sul totale della popolazione straniera residente in Italia, 2002-2017. Fonte: elaborazione ISMU su dati ISTAT e Ministero dell’Interno.

Come evidenziato, i dati quantitativi sulle presenze di stranieri in Italia, così come quelli sui valori percentuali, non mostrano dinamiche e prospettive che possano rappresentare motivo di preoccupazione. I problemi, che pure esistono, sono perlopiù di natura qualitativa e non c’è alcuna ragione che consenta, al momento, di parlare di ‘invasione’, sebbene sia opportuno rimarcare il mutamento che si è verificato nei processi migratori: coloro che hanno completato la loro traiettoria migratoria, passando dalla condizione di ‘apripista’ (lavoratori migranti) a quella di promotori di stabilizzazioni familiari (popolazione migrante) stanno uscendo di scena, per lasciare il posto a coloro che giungono via mare, con un progetto migratorio meno definito e con un bagaglio formativo e di esperienze in genere più povero rispetto alla precedente generazione di migranti.

D’altra parte, ciò che accomuna i ‘vecchi’ e i ‘nuovi’ migranti è, ancora una volta, la motivazione economica: con riferimento ai paesi di origine di coloro che hanno raggiunto le coste italiane fra il 2014 e il 2017, i dati del Ministero dell’Interno – che si basano su quanto dichiarato dagli stessi migranti – mostrano una sensibile riduzione di migranti provenienti da paesi mediorientali e un incremento fra coloro che provengono da paesi dell’Africa sub-sahariana.

Gli individui provenienti dalla Siria, ad esempio, che nel 2014 rappresentavano circa il 25% di tutti gli arrivi, sono risultati il 5% nel 2015 e nel 2016, così da non apparire più nella lista dei principali paesi di origine. Allo stesso tempo, gli arrivi dalla Nigeria sono cresciuti sensibilmente (dal 5% nel 2016 al 21% nel 2016, con un ulteriore 15% nel 2017), così come è avvenuto con i migranti provenienti dal Bangladesh (Tabella 6).

Piuttosto che evocare scenari di invasione, il segnale che è possibile cogliere osservando i dati più recenti sugli arrivi in Italia è costituito da una forte crescita dei flussi – di origine africana, ma non solo – determinati dalla combinazione di guerre, regimi oppressivi e (soprattutto) condizioni di povertà estrema.

Questi fattori di spinta si registrano in contesti di forte crescita demografica, con la presenza di un’ampia popolazione in età giovanile che, nel mondo globalizzato, appare sempre più consapevole della propria mancanza di opportunità e della presenza di prospettive più promettenti altrove; ciò rimane vero nonostante il fatto che per alcune destinazioni, come l’Italia, non esistano – o quasi – canali legali di ingresso per motivi di lavoro.

Tabella 6 – Migranti giunti sulle coste italiane per paese (dichiarato) di origine, valori percentuali, 2014-2017. Fonte: elaborazione Ismu su dati del Ministero dell’Interno.

Conclusioni

Nonostante il clamore mediatico e il vivace dibattito che si è sviluppato su queste tematiche, i dati statistici mostrano che la presenza di stranieri in Italia non ha conosciuto variazioni significative negli anni recenti. Ciò che ha assunto un ruolo rilevante è stato il fenomeno delle acquisizioni di cittadinanza italiana e questo è avvenuto, paradossalmente, mentre molti lamentavano una mancanza di normative adeguate e ne richiedevano un aggiornamento.

Le prospettive future sembrano confermare una certa stabilità del fenomeno migratorio, almeno nel breve periodo, indotta dalla limitata attrattività del nostro paese agli occhi dei migranti ‘tradizionali’ e da un evidente consolidamento della condizione delle generazioni di migranti più ‘vecchie’, accompagnato da un cambiamento del loro status (acquisizione della cittadinanza). Il contrasto fra ‘vecchie’ e ‘nuove’ generazioni di migranti e il diverso livello di integrazione nella società di accoglienza risultano assai evidenti, se guardiamo ai dati delle presenze distinti per nazionalità di origine: gli Europei (e i Nordafricani) sono divenuti italiani, gli Asiatici si sono stabilizzati, in attesa a loro volta della cittadinanza italiana, mentre gli Africani subsahariani sono ancora alla ricerca di un percorso di integrazione e stabilizzazione.

Tutto ciò avviene mentre il dibattito pubblico si accende, spesso fomentato da visioni parziali o da posizioni ideologiche, che presentato l’immigrazione o come una minaccia letale o come la ‘formula magica’ per risolvere tutti i problemi dell’Italia: dal crollo della natalità alla crescita del PIL (Centro Studi Confindustria, 2016), fino al riequilibrino del sistema previdenziale.

In ogni caso, la realtà è molto più complessa di quanto possiamo o vogliamo vedere e l’immigrazione rimane un fenomeno che coinvolge persone e famiglie; per questo motivo dovrebbe essere avvicinato con cautela e capacità di analisi. Una piena comprensione della realtà del fenomeno migratorio costituisce la via maestro per governarlo e misurarne il valore. A questo scopo, i dati statistici, se utilizzati in modo obiettivo e con il loro valore nominale, rappresentano un ausilio prezioso.

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1 Le più recenti previsioni elaborate dall’ISTAT indicano in un valore annuo medio di +150.000 unità il saldo migratorio in Italia (differenza fra arrivi e partenze) da e per altri paesi, nel corso del decennio 2017-2026: <http://demo.istat.it/> (2019-06-20). Questo valore, se riferito solo alla popolazione di origine straniera, deve essere certamente aumentato dal momento che, come è noto, fra gli italiani i trasferimenti verso l’estero sono assai superiori dei rimpatri. In linea con quanti qui ipotizzato troviamo i flussi stimati da EUROSTAT (Database, Population Projection): il valore medio annuo del saldo migratorio in Italia per gli anni 2017-2026 è indicato in +166.000 unità.

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Le origini della politica migratoria italiana nel contesto europeo e mediterraneo: il nesso nazionale-internazionale in una prospettiva storica

Simone Paoli

Abstract: The chapter analyses the Italian policy on migration between the mid -1980s and early 1990s. In particular, it aims to shed light on the interplay between national and international variables responsible for its design and establishment. The chapter shows that the Foschi Law (1986) and the Martelli Decree-Law (1989) were conceived independently from and to a certain extent opposed to European constraints and models. On the other hand, the Martelli Law (1990) was largely influenced by European requests. Through the Schengen agreements, the governments of the main European put pressure on the Italian institutions and were able to achieve a wide control on their migration agenda. The country’s political culture and the following legislative process, too, were deeply affected by European decisions and dynamics and the Italian government was often forced to face the crucial dilemma between European loyalties and Mediterranean ambitions.

Introduzione

Questo contributo, basato su una selezione di documenti archivistici nazionali e internazionali e su fonti secondarie in lingua italiana, inglese e francese, analizza in una prospettiva storica la fase centrale di definizione della legislazione migratoria italiana compresa tra la metà degli anni Ottanta e l’inizio degli anni Novanta. L’intento è quello di esaminare come le dinamiche nazionali si siano intrecciate con i più generali processi in atto a livello europeo e mediterraneo e valutare quanto questo intreccio sia stato importante nella determinazione delle principali scelte di politica migratoria compiute dalla classe dirigente italiana.

La scelta del periodo di analisi ha solide fondamenta nelle stesse dinamiche di sviluppo della politica migratoria italiana. La storiografia nazionale, infatti, è concorde nel ritenere che la metà degli anni Ottanta abbia segnato l’avvio di una ‘stagione costituente’ della politica migratoria italiana e che, al tempo stesso, l’inizio degli anni Novanta abbia coinciso con il consolidamento della posizione italiana nel nuovo sistema migratorio internazionale e, contestualmente, con un primo assestamento della legislazione in materia; pur fortemente influenzato dalla lunga fase precedente, è questo il segmento temporale in cui vennero poste le prime basi di una legislazione organica in materia.

La scelta di mettere al centro dell’analisi il nesso nazionale-internazionale come chiave esplicativa privilegiata, invece, appare meno scontata. La letteratura italiana, infatti, appare divisa su questo punto in due principali correnti interpretative.

Da una parte, è esistita una tendenza volta a rappresentare lo sviluppo storico della politica migratoria nazionale come prodotto di dinamiche prevalentemente interne. Secondo questo tipo di interpretazione, i provvedimenti normativi e le misure politiche messe in atto tra la metà degli anni Ottanta e l’inizio degli anni Novanta sarebbero state, essenzialmente, il risultato del confronto e, poi, dell’aperto conflitto tra un fronte interno progressista, sensibile alle ragioni dell’accoglienza e dell’integrazione, e un fronte interno conservatore, più attento alle istanze di sicurezza e controllo; in questo quadro, quando evocata, la dimensione esterna e, in particolare, europea è apparsa più come sfondo che come attore delle vicende narrate (Bonetti 2001; Perrone 2005; Bonifazi 2007; Garau 2015; Melchionda 2015).

Dall’altra parte, invece, si è affermata una tendenza che ha valorizzato maggiormente il fattore internazionale e, in particolare, europeo nelle scelte di politica migratoria nazionale. In maniera non dissimile da quanto Sandra Lavenex (Lavenex 1999) ha fatto in relazione alle politiche migratorie dei Paesi ex comunisti dell’Europa Centro-Orientale o a quanto, su fronti interpretativi distinti, Wayne Cornelius (Cornelius 1994) e Joaquín Arango (Arango 2000) hanno affermato a proposito della politica migratoria della Spagna postfranchista, in particolare, una serie di studiosi ha fatto emergere come le istituzioni e le politiche europee abbiano influenzato gli orientamenti politici italiani, favorendo processi capaci di intrecciarsi o, persino, imporsi rispetto alle dinamiche meramente nazionali.

Kitty Calavita (Calavita 1994) e Giovanna Zincone sono state all’avanguardia in questo approccio, svelando, alla metà degli anni Novanta, quanto il contesto europeo fosse stato importante nella definizione della prima legislazione italiana in materia migratoria. Successivamente, Ferruccio Pastore (Pastore 2004), Enrico Pugliese (Pugliese 2006), Asher Colombo (Colombo, Sciortino 2004) e Giuseppe Sciortino (Sciortino 1999) hanno meglio precisato gli ambiti di influenza; pur basandosi prevalentemente su fonti nazionali, essi sono stati in grado di dimostrare come le politiche di controllo delle frontiere siano state in larga misura il frutto di condizionamenti europei mentre, viceversa, le più complessive politiche di gestione del fenomeno migratorio siano state il prodotto di valutazioni, convergenze e conflitti interni. Lo stesso Luca Einaudi, autore del più compiuto tentativo di ricostruzione storica delle politiche italiane di immigrazione nell’intero periodo postunitario, ha rimarcato come «la pressione europea per un controllo più efficace delle frontiere ebbe un peso notevole nell’evoluzione delle politiche di controllo» (Einaudi 2007). Allo stesso modo, nella sua interessante opera di ricostruzione della storia dell’immigrazione straniera nel periodo postbellico, Michele Colucci ha più di recente sottolineato come «l’integrazione europea si presenta durante i diversi periodi al centro della storia dell’immigrazione [italiana]» (Colucci 2018, 199).

Pur accomunato dal riconoscimento dell’importanza del fattore europeo nello sviluppo della politica migratoria italiana, un gruppo di studiosi si è sua volta diviso rispetto al giudizio di valore relativo a questa influenza e alle sue ricadute culturali e politiche. Una corrente ampiamente maggioritaria della comunità scientifica nazionale ha accusato le istituzioni e i Governi europei di aver avuto un impatto essenzialmente regressivo sulla politica italiana, favorendo un approccio repressivo al fenomeno che si può sintetizzare nella fortunata, seppur controversa, nozione di «Fortezza Europa» (Lonni 1995; Dal Lago 1999; De Giorgi 2000; Rivera 2003; Palidda 2009; Caputo 2010). Una corrente minoritaria, invece, ne ha apprezzato la funzione modernizzatrice, argomentando come i vincoli di Bruxelles e, soprattutto, di Schengen abbiano in realtà contribuito a far crescere la consapevolezza degli attori nazionali e a far nascere una più evoluta politica di controllo delle frontiere e dei flussi (Melotti 2004).

Senza rinunciare a entrare nella discussione sulla valenza positiva o negativa del vincolo europeo, il presente saggio si colloca principalmente all’interno del dibattito sul ruolo del contesto europeo nello sviluppo della politica migratoria italiana, valutando quale sia stato il suo peso e come esso abbia agito rispetto ai principali interventi di definizione e riforma a cui la politica migratoria italiana venne sottoposta nel periodo cruciale compreso tra la metà degli anni Ottanta e l’inizio degli anni Novanta. La principale tesi esposta in questo saggio è che il contesto internazionale sia stato fondamentale nel condizionare e, persino, plasmare la politica migratoria nazionale e che Schengen, in particolare, sia stato lo strumento principe attraverso cui i maggiori soggetti europei hanno contribuito a modificare in profondità mentalità, posizioni e scelte delle istituzioni e delle forze politiche e sociali nazionali; in questo percorso, peraltro, le istituzioni e la classe politica italiana si sono spesso trovate di fronte a fondamentali dilemmi di politica estera, prevalentemente anche se non esclusivamente riassumibili nella dicotomia tra vocazione europea e propensione mediterranea. Accanto a questa, lo studio sostiene la tesi secondo cui, pur concepito in funzione dei valori e degli interessi dei Paesi centrali della Comunità Europea (CE) e, poi, dell’Unione Europea (UE), il vincolo di Schengen abbia finito per avere un impatto fondamentalmente positivo sulla politica italiana, accelerando e, in certi casi, imponendo processi di necessaria riforma. Allo stesso tempo, però, la logica stessa con cui il sistema Schengen e, più tardi, il complementare sistema Dublino vennero pensati e realizzati dai suoi promotori hanno naturalmente penalizzato i Paesi della periferia comunitaria, facendo ricadere su di essi la maggior parte del costo politico e finanziario del controllo delle frontiere e, soprattutto, della gestione del complesso fenomeno migratorio.

La transizione da ‘paese di emigrazione’ a ‘paese di immigrazione’

La più recente storiografia ha opportunamente messo in luce come fenomeni variegati di immigrazione straniera si siano sviluppati nella penisola sin dalla fase successiva alla fine della Seconda Guerra Mondiale e, addirittura, sin dal periodo immediatamente successivo all’unificazione nazionale. Pur a lungo circoscritta in termini di consistenza numerica e visibilità politica e sociale, già in età liberale questa presenza divenne oggetto di una serie di misure amministrative e di pratiche di controllo volte a gestire il fenomeno. Fronteggiata con mentalità e metodi prevalentemente polizieschi in epoca fascista, la presenza straniera si mantenne estremamente contenuta anche nella seconda metà degli anni Quaranta e in tutti gli anni Cinquanta, attirando, di conseguenza, scarso interesse e ancora più scarsa attenzione (Einaudi 2007; Colucci 2018).

Questa realtà cominciò a crescere in maniera significativa solo tra l’inizio degli anni Sessanta e l’inizio degli anni Settanta. Una prima, importante componente dei flussi migratori in entrata era costituita da studenti asiatici, africani e, soprattutto, greci. Una seconda filiera era invece composta prevalentemente da donne, generalmente provenienti da ex colonie italiane come Etiopia e Somalia e da Paesi africani e asiatici di religione cattolica, come, rispettivamente, Capo Verde e Filippine; questi gruppi trovarono perlopiù occupazione nel settore della collaborazione domestica. Successivamente si consolidò una terza filiera, composta prevalentemente da uomini provenienti da Paesi mediterranei geograficamente prossimi come Tunisia e, più tardi, Marocco, Egitto e Iugoslavia; mentre una minoranza di questi lavoratori trovò impiego nell’industria, una maggioranza s’inserì nel settore ittico e agricolo e, soprattutto, nel terziario dequalificato. La crescita e la diversificazione del fenomeno portarono all’assunzione di una serie di nuove misure amministrative volte a governare, seppur in maniera frammentaria e caotica, una realtà che stava diventando numericamente consistente e, in certe aree geografiche, socialmente visibile; anche se a prevalere erano ancora europei e statunitensi, alla fine degli anni Sessanta erano presenti sul territorio circa 165.000 stranieri, con una quota rilevante di asiatici e, soprattutto, africani (Colucci 2016).

La trasformazione dell’Italia da Paese prevalentemente di emigrazione a Paese prevalentemente di immigrazione giunse a compimento a cavallo tra l’inizio degli anni Settanta e la metà degli anni Ottanta. La storica inversione del saldo tra partenze e arrivi, verificatasi nella prima metà degli anni Settanta, fu principalmente dovuta a una combinazione tra la riduzione degli espatri e il crescente rientro di emigranti italiani. In un contesto europeo in cui le opportunità di impiego si stavano riducendo in conseguenza della recessione economica causata dalla prima crisi petrolifera, il trasferimento all’estero divenne una prospettiva meno allettante mentre, viceversa, il ritorno in patria stava diventando un’opzione relativamente appetibile; sebbene l’Italia stesse sentendo in maniera particolarmente drammatica gli effetti della congiuntura negativa, infatti, l’aumento degli investimenti pubblici nelle aree depresse e il parallelo incremento delle risorse a fini assistenziali migliorarono le prospettive di occupazione e, soprattutto, di vita nelle regioni meridionali del Paese. Allo stesso tempo, peraltro, la realizzazione del principio di libera circolazione dei lavoratori a livello comunitario garantiva possibilità teoricamente illimitate di movimento e soggiorno all’interno dei principali Paesi europei, incoraggiando fenomeni di spostamenti periodici tra luogo di origine e luogo temporaneo di destinazione (Romero 1991).

Pur dominata dal ritorno di migranti italiani, l’inversione di tendenza nel saldo migratorio trasse origine anche dal consolidamento e dall’ampliamento delle presenze straniere. Mentre diminuivano le partenze e aumentavano i rientri di cittadini italiani, crescevano parallelamente anche gli arrivi di cittadini provenienti da un numero sempre maggiore di Paesi extraeuropei; alle più antiche filiere, infatti, si affiancarono nuove catene migratorie, a cominciare da quella senegalese, particolarmente attiva nel settore del commercio ambulante (Macioti, Pugliese 2003).

Le ragioni di un fenomeno poco spiegabile alla luce della difficile situazione occupazionale del Paese si situavano nel complesso intreccio tra dinamiche internazionali e nazionali.

La crisi economica mondiale scoppiata nella prima metà degli anni Settanta aveva portato a una crescente divaricazione di interessi tra Paesi di arrivo e Paesi di invio. Mentre i Paesi europei di emigrazione, già da tempo scettici, per ragioni politiche e sociali, sull’opportunità di proseguire con politiche di reclutamento attivo della manodopera straniera, avevano sempre meno necessità economica di importare lavoratori stranieri, i principali Paesi mediterranei di emigrazione non esportatori di petrolio, colpiti dalla crisi, da politiche economiche fallimentari e da tendenze demografiche esplosive, avevano sempre più interesse a esportare quote rilevanti della propria manodopera in esubero (Castles, de Haas, Miller 2014)1. A seguito della sospensione degli accordi bilaterali di reclutamento della manodopera da parte dei principali Paesi europei di immigrazione e in coincidenza con il fallimento di tutti i tentativi di soluzione multilaterale condotti in seno alle principali Organizzazioni internazionali, i Paesi di emigrazione della sponda meridionale del Mediterraneo cercarono di riorientare i propri flussi migratori verso la Libia e verso gli Stati produttori di petrolio del Golfo Persico. Gli sforzi, tuttavia, si rivelarono piuttosto deludenti. Con la parziale eccezione della Turchia, i Paesi della sponda meridionale del Mediterraneo, compresi Egitto, Marocco e Tunisia, non furono in grado di esportare significative quote di manodopera in Medio Oriente mentre i più cospicui contingenti inviati in Libia erano costantemente minacciati dal fluttuante stato delle reciproche relazioni politico-diplomatiche. In questo contesto, lo sbocco italiano venne considerato con sempre maggiore interesse sia dai migranti sia dagli stessi Governi dei Paesi di invio, tanto più che, a causa del Miracolo Economico, i differenziali di reddito e di benessere tra Italia e Paesi dell’Europa Centro-Settentrionale si erano notevolmente assottigliati (Collinson 1993). A questo importante fattore internazionale, a sua volta, si aggiunsero le peculiarità del modello economico italiano e, in particolare, la complessa opera di riorganizzazione a cui il sistema produttivo nazionale venne sottoposto durante gli anni Settanta. Il desiderio di aumentare la flessibilità di un mercato del lavoro interno che, dopo le grandi riforme sociali post-Autunno Caldo, appariva eccessivamente rigido portò a un graduale ridimensionamento delle unità produttive e a una crescente precarizzazione di interi comparti occupazionali; questi processi consentirono la formazione e l’ampliamento di interstizi produttivi illegali o semilegali in cui poterono trovare impiego crescenti quote di manodopera straniera (Pugliese 1993).

In questa lunga fase di transizione, caratterizzata anche dall’arrivo di crescenti contingenti di profughi politici provenienti dall’Africa e, in misura maggiore, dall’America Meridionale, dall’Asia Orientale, dal Medio Oriente e dall’Europa Centro-Orientale, si moltiplicarono i tentativi di comprensione del fenomeno sia da parte di singoli studiosi sia da parte di istituti di ricerca (Prodi 1977; Sylos Labini 1978; Fuà 1978; Censis 1979).

Governo e Parlamento, intanto, rimanevano apparentemente inerti, perseguendo una politica di sostanziale apertura ai flussi migratori in un contesto di generale assenza di diritti e strumenti di tutela e integrazione per gli immigrati presenti (Ambrosini 2010). Se l’assenza di percorsi certi e formalizzati di inserimento era funzionale al tipo di mansioni e settori a cui la maggior parte dei migranti veniva chiamata a prestare la propria opera, la politica di ‘porte aperte’ era il riflesso di un misto di sottovalutazione del fenomeno, calcolo economico e sociale, influenza politico-culturale della lunga tradizione emigratoria del Paese, ascendente della cultura e delle istituzioni cattoliche, impronta internazionalista di tutti i principali soggetti dell’arco costituzionale e, in maniera più oscillante, propensione della classe dirigente a giocare un ruolo di primo piano nell’area mediterranea (Colombo, Sciortino 2004).

Pur essendo poco rispettoso dei diritti dei migranti residenti, l’atteggiamento italiano venne guardato con un certo favore sia dai Governi dei Paesi di emigrazione nella sponda meridionale del Mediterraneo sia dai Governi dei tradizionali Paesi europei di immigrazione. Impegnati, a partire dall’inizio e, più ancora, dalla fine degli anni Settanta, in un difficile sforzo di contenimento dei flussi migratori motivato dalle minori richieste del sistema produttivo e da una maggiore resistenza sociale, politica e culturale al fenomeno, infatti, i Paesi dell’Europa Centro-Settentrionale videro nell’Italia una conveniente valvola di sfogo per l’immigrazione diretta verso il continente (Harris 1995).

Tra la fine degli anni Settanta e la prima metà degli anni Ottanta, tuttavia, una serie di fattori interni ed esterni al Paese costrinsero la classe politica italiana a misurarsi con il fenomeno e a discutere e compiere le prime, importanti scelte legislative.

La legge Foschi: un fragile punto di compromesso tra le ragioni di Roma, Ginevra e Schengen

Sulla scorta delle prime riflessioni avviate a livello accademico e istituzionale, tra la fine degli anni Settanta e l’inizio degli anni Ottanta si succedettero una serie di disegni di legge, sia di iniziativa governativa sia di iniziativa parlamentare, volti a regolamentare la materia; a questi, inoltre, si aggiunse un cospicuo numero di proposte provenienti, rispettivamente, da sindacati, enti regionali e associazioni. Durante l’intera VIII legislatura, però, fu impossibile trovare un accordo. Pesava, in primo luogo, il confronto tra i Dicasteri che, a vario titolo, si interessavano della questione: il Ministero dell’Interno, più attento ai riflessi sulla sicurezza nazionale, il Ministero della Sicurezza Sociale, più sensibile ai diritti degli immigrati, e il Ministero del Lavoro, orientato a ricercare un difficile equilibrio tra le mutevoli esigenze del mercato del lavoro interno. Rilevava, inoltre, una più recondita divergenza di natura politica, destinata a rafforzarsi nel decennio successivo. Alla tradizionale e ampiamente maggioritaria impostazione di stampo ‘aperturista’, infatti, cominciava per la prima volta ad affiancarsi una linea di maggiore cautela che, pur sommessamente, faceva proprie le preoccupazioni diffuse in tutto il continente europeo sull’impatto dell’immigrazione a seguito della fine del lungo ciclo di crescita economica e dell’emergere di nuove tensioni demografiche, economico-sociali, politiche e religiose nella regione del Medio Oriente e del Nord Africa. Si faceva sentire, in terzo luogo, il crescente ruolo di stimolo e, per converso, interdizione giocato dalla Chiesa cattolica, dall’associazionismo laico e confessionale e, più a sorpresa, dai sindacati dei lavoratori (Mottura, Pinto 1996). Impegnati in un importante ruolo di supplenza rispetto a una politica a lungo assente e a istituzioni statali che stavano cominciando a delegare crescenti competenze e responsabilità in materia sociale ai soggetti del cosiddetto terzo settore, infatti, essi scelsero di mettere da parte le tradizionali prudenze del sindacalismo europeo e di collocarsi, con pochissime eccezioni, su posizioni di riconoscimento di pieni diritti per gli stranieri ed estrema generosità in termini di disponibilità all’accoglienza (Penninx, Roosblad 2000; Haus 2002; Watts 2004; Menz 2009). Figlia dell’impronta internazionalista e, in quella fase, persino terzomondista della propria cultura organizzativa, oltre che della lunga esperienza di promozione e tutela delle condizioni dei migranti italiani, questo atteggiamento trovava solide motivazioni nella stessa sfera economica. Prevalentemente impiegata nell’economia sommersa e nei settori periferici del mercato del lavoro, infatti, la manodopera straniera non sembrava ancora in grado di mettere in discussione le condizioni e i livelli salariali raggiunti dalle categorie più sindacalizzate; per le sue caratteristiche, viceversa, l’immigrazione poteva persino contribuire a salvaguardare diritti e posizioni del nocciolo più sindacalizzato del mondo del lavoro, consentendo margini di necessaria flessibilità senza costringere a ripensare il più complessivo impianto normativo (Zanetti Polsi 2006).

Sulla base di questi orientamenti, i sindacati, d’intesa con il variegato mondo dell’associazionismo, furono determinanti nel far naufragare tutte le principali proposte di legge orientate a un approccio pur vagamente restrittivo in materia. Si arenarono su questo fronte di opposizione, infatti, sia un provvedimento di carattere più repressivo avanzato dal ministro dell’Interno Virginio Rognoni sia un più conciliante tentativo di fondere questo provvedimento con il disegno di legge sul lavoro degli immigrati presentato dal ministro del Lavoro e della Previdenza Sociale Michele Di Giesi.

Mentre in rapida successione si rincorrevano circolari e micro-sanatorie degli immigrati illegali presenti nel Paese, tuttavia, prese avvio una nuova, più produttiva fase della politica immigratoria nazionale. In coincidenza con il varo della IX legislatura, avvenuto alla metà del 1983, tutti i precedenti disegni di legge decaddero e l’iniziativa passò dal Governo al Parlamento. In questo passaggio, i principali Gruppi parlamentari decisero di presentare proposte di legge volte a regolamentare i flussi migratori e a riconoscere maggiori diritti agli immigrati. Oltre che un riflesso della crescita del fenomeno e della più diffusa consapevolezza sulla necessità di colmare il vuoto legislativo venutosi a creare, l’attivismo parlamentare era figlio dell’urgenza di dare attuazione alla Convenzione sulle migrazioni in condizioni abusive e sulla promozione della parità di opportunità e di trattamento dei lavoratori migranti approvata dall’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL) il 24 giugno 1975 e ratificata dall’Italia, primo Paese al mondo, il 10 aprile 1981 (Perrin 1981). La Convenzione dell’OIL, originariamente promossa e sostenuta dal Governo italiano a tutela dei propri migranti, rappresentò, in questo senso, una prima, fondamentale forma di pressione esterna sulle istituzioni e sulla classe politica italiana (Magni 1992).

Sebbene tutte le proposte parlamentari fossero orientate a un atteggiamento fortemente solidaristico, il testo avanzato dal Gruppo Democristiano e, in particolare, dall’ex segretario del Comitato Interministeriale per l’Emigrazione ed ex-ministro del Lavoro Franco Foschi era quello più favorevole a consentire l’arrivo di nuovi immigrati, oltre a garantire i diritti e la piena integrazione dei migranti residenti. Sia la proposta socialista sia, soprattutto, la proposta comunista denotavano, invece, una certa preoccupazione per i problemi socioeconomici che sarebbero potuti derivare da un’immigrazione di massa e, contestualmente, una maggiore volontà di tutela dei lavoratori già presenti sul territorio rispetto alla nuova concorrenza straniera (Hornziel 1990). Queste impostazioni, a loro volta, riflettevano le distinte posizioni che, in maniera più o meno velata, stavano cominciando a emergere nelle segreterie dei due principali Partiti italiani. La Democrazia Cristiana (DC) guidata da Ciriaco De Mita, infatti, assunse una linea di piena apertura ai flussi migratori, in coerenza con le sempre più pressanti esortazioni all’accoglienza provenienti dal pontefice polacco (Giovanni Paolo II 1985). Pur manifestando sostegno alla regolarizzazione delle vittime dell’irrisolto conflitto tra Nord e Sud del mondo presenti nel Paese e aperta contrarietà alla tendenza, diffusa nel continente europeo, ad affrontare la questione in termini puramente securitari, invece, il Partito Comunista (PCI) guidato da Enrico Berlinguer si mostrò maggiormente consapevole dei «complessi problemi che pone questo fenomeno immigratorio»; conseguentemente, Botteghe Oscure fece propria la necessità di porre vincoli all’ingresso e colpire «con la forza della legge e con provvedimenti di polizia – e noi chiediamo che sia fatto con severità – coloro che alimentano il traffico clandestino della manodopera e ne lucrano sfruttando e taglieggiando gli immigrati» (AFG, APCI. Berlinguer 1984).

Tra la metà del 1985 e la metà del 1986, intanto, l’evoluzione del dibattito internazionale e nazionale sembrò spostare i termini della questione su posizioni meno favorevoli alle ragioni dell’accoglienza.

Convinta che un’eccessiva immigrazione afroasiatica stesse minando la coesione e la stessa identità britannica, intenzionata a contrastare l’ascesa politico-elettorale del National Front, una piccola ma ambiziosa formazione anti-immigrazione di estrema destra, e desiderosa, infine, di conquistare al Conservative Party il voto delle classi lavoratrici bianche, il primo ministro britannico Margaret Thatcher dette corso a una politica che, con difficoltà, mirava a ridefinire in senso restrittivo il concetto di cittadinanza britannica e a limitare l’arrivo di nuovi cittadini extracomunitari (Spencer 1997). Contemporaneamente, lo stesso Governo tedesco guidato da Helmut Kohl cominciò, per la prima volta nella storia della Repubblica Federale Tedesca (RFT), a mettere al centro della propria iniziativa e del proprio discorso pubblico l’urgenza di ridurre il numero di stranieri presenti sul territorio nazionale e di limitare l’ulteriore afflusso di migranti economici e richiedenti asilo; maggiormente osteggiata per ragioni economico-sociali, politiche ed etno-culturali, la massiccia e crescente presenza straniera cominciava, complice la nascita dei Die Republikaner, a rappresentare anche una minaccia per il consenso verso le forze di governo e, in prospettiva, per la tenuta stessa degli equilibri democratici del Paese (Joppke 1999). La vittoria nelle elezioni municipali di Dreux alla fine del 1983 e, soprattutto, la straordinaria affermazione nelle elezioni europee alla metà del 1984, infine, proiettarono il Front National al centro della politica francese, facendo da detonatore a una situazione in cui la questione migratoria si stava sempre più politicizzando e in cui i settori sociali più esposti alle conseguenze negative dei flussi migratori si stavano sempre più radicalizzando rispetto al tema; sia con il ministro socialista dell’Interno Pierre Joxe sia, più ancora, con il suo successore gollista Charles Pasqua la politica migratoria francese entrò così in una convulsa fase di riforma volta a contenere il fenomeno e a restringere i generosi criteri di riconoscimento della cittadinanza (Weil 2004).

Oltre a sentire i riflessi di un mutato clima politico-culturale a livello europeo, una parte ancora minoritaria ma influente della classe politica italiana cominciò a essere sensibile alle pressioni dirette che provenivano dalle principali cancellerie continentali e, in particolare, da quelle dei cinque Paesi firmatari dell’Accordo di Schengen. Con il proposito di testimoniare una rinnovata volontà di rilancio del processo di integrazione e, soprattutto, di completare il Mercato Unico Europeo, infatti, il 14 giugno 1985 i rappresentanti di Francia, RFT, Belgio, Olanda e Lussemburgo si accordarono per abolire progressivamente i controlli alle frontiere comuni; a compensazione, contestualmente, essi decisero di promuovere una maggiore collaborazione tra forze di polizia, un’effettiva armonizzazione delle norme in materia di stupefacenti, armi, visti e immigrazione e un completo trasferimento dei controlli alle frontiere esterne2. Su precisa volontà francese, l’Italia venne esclusa. I francesi, in particolare, temevano il ruolo della criminalità organizzata italiana nei traffici internazionali di denaro contraffatto, opere e oggetti d’arte trafugati, auto rubate e, soprattutto, stupefacenti. Essi, inoltre, erano preoccupati per i possibili rapporti tra le Brigate Rosse e la sempre pericolosa Action Directe, oltre che per le maggiori possibilità di ingresso potenzialmente offerte ai terroristi arabi. I francesi, infine, erano soprattutto allarmati per l’assenza di una vera politica italiana di controllo sull’immigrazione e, conseguentemente, per la prospettiva che in assenza di controlli alle frontiere comuni la penisola potesse diventare un comodo varco di accesso all’Europa Centro-Settentrionale per gli immigrati illegali provenienti dai Balcani, dal Medio Oriente e dall’Africa Settentrionale e Sub-Sahariana. Se l’Italia voleva diventare un membro del sistema Schengen, venne chiaramente riferito al presidente del Consiglio Bettino Craxi e al ministro degli Affari Esteri Giulio Andreotti da parte delle autorità di Parigi, essa avrebbe dovuto preliminarmente accettare un’intesa per la collaborazione internazionale tra servizi di polizia, un accordo di riammissione degli immigrati illegali intercettati ai confini comuni e, principalmente, l’adozione di norme più severe in materia di controllo dell’immigrazione (ADN, CGF. Ministère des Relations Extérieures 1985)3.

Complice il drammatico attentato terroristico all’aeroporto di Roma-Fiumicino alla fine del 1985, intanto, le stesse dinamiche di sviluppo dei flussi migratori all’interno della penisola cominciarono a destare la preoccupata attenzione di una serie di soggetti politici nazionali, tra cui spiccava il vicesegretario del Partito Liberale (PLI) e sottosegretario all’Interno Raffaele Costa. Oltre a segnalare la presenza di 700.000 immigrati illegali, alla fine del 1985 Costa rivelò come i cittadini stranieri rappresentassero ormai il 10% della popolazione carceraria a fronte di una presenza immigrata di circa l’1,5% rispetto alla complessiva popolazione italiana; un rafforzamento delle politiche nazionali di controllo dell’immigrazione, secondo Costa, sarebbe stato necessario per mettere un argine alla crescita della criminalità comune e all’espansione delle stesse attività e reti terroristiche sul territorio italiano (la Repubblica 1985).

I gruppi di pressione più favorevoli alle ragioni dell’immigrazione e degli immigrati, tuttavia, furono abili nel riprendere l’iniziativa, rimettendo in moto l’intero processo politico-legislativo su binari consoni alle proprie posizioni. Nella primavera del 1986, in particolare, i tre sindacati confederali, la Caritas, le Associazioni Cristiane Lavoratori Italiani (ACLI), la Comunità di Sant’Egidio e una serie di associazioni di emigrati italiani e immigrati stranieri diffusero un appello pubblico attraverso il quale furono in grado di creare le condizioni per un accordo; fatto proprio dallo stesso Governo, il nuovo testo di legge fondeva le proposte dei tre principali Gruppi parlamentari.

Pur ispirato a un approccio generalmente pro-immigrazione, il dibattito parlamentare non mancò di registrare cenni ai rischi socioeconomici e, persino, politico-culturali legati al crescente fenomeno migratorio, sia da parte dei rappresentanti missini e repubblicani sia da parte di parlamentari socialisti e comunisti, preoccupati per l’impatto che l’immigrazione avrebbe potuto avere sulla manodopera italiana occupata e, soprattutto, disoccupata. Alle perplessità emerse in sede parlamentare, si aggiunsero i timori dello stesso sottosegretario Costa, oltre alle obiezioni del sottosegretario democristiano al Lavoro e alla Previdenza Sociale Andrea Borruso, sorpreso e contrariato che «un Paese come il nostro, che negli anni in cui tanto si parlava del boom economico, era caratterizzato dall’essere un Paese di emigrazione, in un momento in cui grave è il problema della disoccupazione interna, è diventato un Paese di immigrazione» (Senato della Repubblica 1986: 14).

La Legge in materia di collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine, approvata con la sola astensione del Movimento Sociale Italiano – Destra Nazionale (MSI-DN), e promulgata il 30 dicembre 1986, tentò di dare una risposta legislativa a questo complesso di sfide. In linea con le richieste provenienti dalla società civile organizzata e nello spirito della Convenzione dell’OIL, la cosiddetta Legge Foschi previde una sanatoria, regolò in maniera organica il ricongiungimento familiare e garantì parità formale di trattamento e diritti sociali tra lavoratori nazionali e stranieri; essa, inoltre, istituì una Consulta per i problemi dei lavoratori extracomunitari, affidando, nel contempo, un piccolo bilancio e ampie competenze al Servizio per i problemi dei lavoratori immigrati presso il Ministero del Lavoro. Allo stesso tempo, oltre a disporre un sistema di reclutamento all’estero che privilegiava in maniera esplicita la manodopera residente, la Legge Foschi introdusse un primo insieme di norme teoricamente volte a restringere le possibilità di immigrazione irregolare. La filosofia generale, ciò detto, rimaneva improntata a un atteggiamento di sostanziale apertura ai flussi in entrata: contrariamente a quanto si attendevano settori minoritari della classe politica italiana e i Governi dei Paesi fondatori dell’Accordo di Schengen, la Legge Foschi mancò di adottare un sistema di controlli, respingimenti, espulsioni e visti capace di rendere la politica italiana compatibile con le politiche dei partner comunitari e con il nuovo ruolo a cui l’Italia sarebbe stata chiamata una volta realizzata l’area europea di libera circolazione delle persone4.

La legge Martelli: dall’alternativa italiana alla scelta europea

Dopo due anni e mezzo in cui la presenza immigrata si era consolidata e rafforzata, conquistando spazi autonomi di rivendicazione e attirando una crescente attenzione pubblica, il processo di riforma della legislazione migratoria italiana riprese precipitosamente avvio.

Partecipando del clima di mobilitazione suscitato dall’assassinio di presunta matrice razzista di Jerry Masslo, richiedente asilo di origini sudafricane con contatti nel mondo dell’associazionismo e del sindacato, infatti, alla fine dell’estate del 1989 il vicepresidente del Consiglio dei Ministri e vicesegretario del Partito Socialista (PSI) Claudio Martelli anticipò alla stampa i principali punti di una proposta di riforma organica della politica migratoria italiana. Volta a raccogliere e tradurre in legge le istanze radicalmente pro-immigrazione che si stavano manifestando nell’attivissimo associazionismo italiano, la proposta di legge rappresentava, consapevolmente, anche una risposta polemica alle supposte pulsioni securitarie che animavano i Governi europei e che avevano ispirato l’Accordo di Schengen. Martelli, in particolare, propose un ampio programma di regolarizzazione, un ampliamento della parità di diritti e garanzie sociali e un nuovo meccanismo di programmazione dei flussi migratori, non concedendo niente alle misure poste come condizione di ingresso nell’Accordo di Schengen e nella Convenzione di applicazione che si stava discutendo tra i cinque Paesi firmatari dell’accordo originario. Nessun cenno veniva così rivolto alla necessità di rafforzamento dei sistemi di controllo, respingimento alle frontiere ed espulsione degli immigrati irregolari. Nessun riferimento, allo stesso tempo, veniva fatto alla necessità di introdurre un sistema generalizzato di visti, condizione ritenuta irrinunciabile dalle autorità francesi ma considerata dal Governo italiano come un inaccettabile ostacolo al regolare sviluppo dei flussi turistici e, soprattutto, al mantenimento di relazioni privilegiate con la Turchia e, più ancora, con i Paesi membri della neonata Unione del Maghreb Arabo, composta da Algeria, Libia, Marocco, Mauritania e Tunisia (Paoli 2018). L’unica concessione apparente era l’eliminazione della riserva geografica per i richiedenti asilo, chiesta dalle autorità di Bonn per alleggerire il peso degli asilanti sulle proprie frontiere; questa misura, tuttavia, non veniva giustificata dalla necessità di adempiere alle condizioni di ingresso all’Accordo di Schengen quanto, piuttosto, dalla volontà politica e morale di aprire le porte ai perseguitati provenienti dai Paesi in via di sviluppo (Hein 2010).

Sulla scia del primo sciopero degli immigrati contro il caporalato e della prima grande manifestazione nazionale antirazzista tenutasi a Roma il 7 ottobre 1989, il vicepresidente del Consiglio rafforzò ulteriormente le proprie convinzioni, arrivando a mettere in discussione la volontà italiana di aderire al sistema di Schengen. In un’audizione presso la Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati tenutasi il 18 ottobre 1989 nell’ambito dell’Indagine conoscitiva sull’immigrazione e la condizione dello straniero, Martelli condannò aspramente la strategia attraverso la quale «alcuni Paesi della Comunità (Germania Federale, Francia, Benelux) hanno inteso programmare la regolamentazione dei flussi migratori, ipotizzando la costituzione di un cordone sanitario all’esterno degli Stati membri» (Martelli 1990, 212). Denunciando la natura essenzialmente illiberale dell’operazione e giudicandola contraria alla storia, ai valori e agli interessi del Paese, Martelli collocò la propria proposta di legge all’interno di un più ampio e ambizioso «tentativo di programmare i flussi di immigrazione, sperimentando accordi bilaterali con i Paesi di provenienza, e dando vita, entro il 1993, a un ordinamento comunitario flessibile e articolato, ma soprattutto coerente con la visione solidaristica del nostro Paese e con la necessità e la convenienza di impiegare e integrare nella società italiana gli immigrati extracomunitari» (Martelli 1990, 229).

La proposta di legge avanzata da Martelli venne inizialmente sottoposta a una serie di rilievi critici che, a sorpresa, provenne principalmente dal composito fronte progressista e, soprattutto, dalla sua componente comunista. Mentre la sinistra DC, per voce del ministro del Lavoro Carlo Donat-Cattin, propose di offrire una possibilità di impiego a tutti gli immigrati irregolari provvisti di un mero permesso di soggiorno turistico, il PCI presentò una proposta di legge basata sulla completa libertà di emigrare verso il Paese, a condizione che il migrante avesse preventivamente sottoposto una comunicazione; a questa, le autorità italiane si sarebbero potute opporre solo per gravi motivi di pubblica sicurezza. Il rifiuto di qualsiasi logica di controllo era già condiviso da una parte maggioritaria del mondo sindacale e associativo; sottoposto alle forti pressioni del cosiddetto movimento antirazzista e alle accelerazioni dei processi di disgregazione in atto nel blocco comunista, il Partito Comunista finì, in quella fase, per sostenerne le ragioni (Balbo, Manconi 1990; 1992).

In questo clima e, in particolare, sotto l’influenza di «un periplo di incontri con le associazioni, i sindacati, gli uffici di tutti i Ministeri e le rappresentanze sociali implicate, ma anche le Ambasciate, la Caritas e le altre Chiese, i corpi di polizia e i pochi esperti di quel tempo», Martelli si convinse dell’opportunità di modificare in senso ancora più ‘aperturista’ la propria proposta (Martelli 2013, 432). In linea con i pressanti inviti rivolti dai Governi di Rabat e, soprattutto, Tunisi, il vicepresidente del Consiglio aprì, infatti, alla possibilità di alleggerire ulteriormente i vincoli all’ingresso, contrapponendo al principio del numero programmato precedentemente ventilato il più generoso principio della contrattazione con i Paesi di provenienza, a cominciare dai Paesi del Maghreb.

Questi atteggiamenti apparivano pienamente legittimati dalle stesse difficoltà in cui si stava dibattendo il percorso di definizione della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen. Alle critiche aperte che provenivano dai Governi dei Paesi dell’Unione del Maghreb Arabo, infatti, si aggiunsero in quella fase le perplessità sollevate dai Governi dei Paesi mediterranei entrati nella CE nel corso degli anni Ottanta. Le autorità spagnole, portoghesi e, soprattutto, greche erano particolarmente preoccupate per i costi del controllo delle frontiere esterne che, diventava sempre più chiaro, sarebbero ricaduti interamente sulle proprie casse (ASCE. Williamson 19895); in aggiunta, le autorità spagnole espressero riserve su un approccio giudicato troppo restrittivo in materia di ingresso e soggiorno dei migranti extracomunitari e, soprattutto, sulla condizione di dover imporre visti sia ai Paesi del Mediterraneo meridionale che ai Paesi dell’America Latina (Fuentes 2008). Contemporaneamente, in coincidenza con i tumultuosi cambiamenti che stavano avvenendo nell’Unione Sovietica e nell’Europa Centro-Orientale, lo stesso Governo della RFT decise di ritirare i propri rappresentanti dai negoziati per la Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen; la minaccia era quella di non firmare il trattato se i propri partner non avessero accettato di abolire i visti sull’Ungheria e sulla Cecoslovacchia e, soprattutto, di considerare i cittadini della Repubblica Democratica Tedesca come titolari del pieno diritto alla libera circolazione nella costituenda area Schengen (ASUE, FL. De Ceuster 1989).

Il 22 dicembre 1989, Martelli poté così festeggiare l’approvazione da parte del Consiglio italiano dei Ministri, con la sola opposizione dei rappresentanti repubblicani, di un Decreto Legge che ricalcava in modo fedele le proprie indicazioni6. Secondo le stesse parole del vicepresidente del Consiglio, la nuova norma avrebbe rappresentato una risposta, italiana e socialista, a un progetto Schengen ormai tramontato, sostenuto solo da una Francia «scossa da ondate di razzismo e con una popolazione di immigrati cinque volte superiore alla nostra» (il Giornale 1989).

Tra l’inizio di gennaio e la metà di febbraio del 1990, in effetti, Martelli aveva più di una ragione per essere ottimista. Schengen pareva solo un brutto ricordo e, complice il collasso della cortina di ferro, la CE e i suoi membri sembravano avviati verso il ritorno a un approccio liberale alla questione migratoria. Allo stesso tempo, il Decreto Legge che portava il suo nome stava ricevendo il plauso convinto di un vastissimo arco di forze politiche e sociali nazionali a cui si opponeva solo un piccolo fronte anti-immigrazione guidato dai repubblicani e un più nutrito gruppo di soggetti favorevoli a una politica ancora più aperta in materia di ingressi. La coalizione trasversale di sostenitori appariva così ampia e solida che, alla vigilia del dibattito parlamentare di conversione in legge del provvedimento, il vicepresidente del Consiglio dei Ministri poteva temerariamente affermare che «in pratica, all’opposizione restano i commercianti ambulanti, l’onorevole La Malfa, l’onorevole Russo Spena. È per questo che difenderemo in Parlamento il Decreto Legge nel testo approvato dal Consiglio dei Ministri» (Mascini, Santilli 1990).

A partire dalla metà di febbraio, tuttavia, i soggetti politici e sociali propensi a un approccio più restrittivo in materia migratoria cominciarono a mostrarsi meno marginali e remissivi di quanto fossero sembrati nella prima fase del dibattito. Oltre a un piccolo ma combattivo gruppo di sociologi di vario orientamento, la stessa Confindustria, per voce del suo direttore generale Paolo Annibaldi, chiese pubblicamente una politica programmatoria rispettosa delle necessità del mercato del lavoro e allineata alle più rigide pratiche dei partner comunitari. Su posizioni simili, a loro volta, si schierarono i dirigenti della neonata Lega Nord (LN), del Partito Socialdemocratico (PSDI), del Partito Liberale e, soprattutto, del Partito Repubblicano (PRI), sempre più preoccupato dalle potenziali ripercussioni negative sul tessuto economico e sociale e sui fragili equilibri democratici nazionali che potevano derivare da un afflusso incontrollato di migranti. Pur critica, invece, la dirigenza del MSI-DN rimase sorprendentemente defilata; la difficile transizione dalla segreteria di Gianfranco Fini, più pronto a cogliere le opportunità offerte da una esplicita strategia anti-immigrazione, alla nuova segreteria di Pino Rauti, ancora legato a una impostazione terzoforzista e terzomondista, impedì al Partito di giocare un ruolo da protagonista nell’intero dibattito in corso (Chiarini 1995).

Ciò detto, alla vigilia del dibattito parlamentare di conversione in legge, il fronte dei soggetti favorevoli al Decreto Legge nella sua formulazione originaria rimaneva fortemente maggioritario e solo l’evoluzione del contesto internazionale riuscì a modificare, in parte, i rapporti di forza interni. Nella prospettiva ormai probabile della riunificazione tedesca venne meno il principale ostacolo al raggiungimento di un compromesso per la Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen che, così, tornava a rappresentare un passaggio ineludibile per l’intera classe politica italiana. Parallelamente, sul Governo e sul Parlamento italiani ripresero a scaricarsi con ancora maggiore virulenza due speculari ordini di richieste, provenienti, da una parte, dai Governi dei Paesi magrebini e, dall’altra, dai Governi degli Stati membri della CE e dalle stesse istituzioni comunitarie. Le autorità di Rabat e, soprattutto, di Tunisi insistevano per la prosecuzione di una politica di esenzione dei visti da parte delle istituzioni italiane (Iacopino 1990; de Marchis 1990). Ambienti francesi e, ancora più apertamente, ambienti comunitari, facevano invece pressioni dirette affinché la classe politica italiana accettasse di riformare in senso restrittivo la legislazione nazionale, nella prospettiva ormai certa della realizzazione di un’area interna di libera circolazione delle persone e del complementare trasferimento e rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne (AN, ACD. De Margerie 1990)7.

Il ritorno in campo di Schengen, con il suo corollario di pressioni internazionali e comunitarie, fu importante, se non decisivo, nello spostare gli equilibri interni. Il confronto con la realtà europea fornì una sponda e ulteriori argomentazioni agli interventi critici di autorevoli e influenti commentatori politici come il direttore del «Giornale» Indro Montanelli e il cofondatore della «Repubblica» Giorgio Bocca. La necessità di adeguare la politica migratoria italiana alle più severe politiche europee, a sua volta, divenne un riferimento costante per le forze politiche intenzionate a modificare il Decreto Legge in senso restrittivo. Se per il MSI – DN l’appello all’Europa rappresentava principalmente un mezzo per legittimare posizioni che, in un clima ancora prevalentemente pro-immigrazione, rischiavano di prestarsi all’accusa di xenofobia, per il PRI esso costituiva un preciso riferimento politico-ideale e una reale motivazione. Coerentemente, tutti gli emendamenti presentati dai parlamentari repubblicani, superiori in numero rispetto a quelli presentati dai colleghi missini, si mossero nella prospettiva di rafforzare le capacità di controllo alle frontiere e di facilitare, così, l’ingresso del Paese nell’area Schengen (Senato della Repubblica 1990).

Con effetti ancora più dirompenti, le pressioni europee contribuirono a un importante riposizionamento sia all’interno della Democrazia Cristiana sia, soprattutto, all’interno del Partito Socialista. Il 19 febbraio 1990 il segretario della DC Arnaldo Forlani intervenne davanti al Consiglio Nazionale del Partito per chiedere di «introdurre modificazioni e integrazioni alla proposta del Governo [volte a] fissare norme aperte ma realisticamente equilibrate» (ASIS, DC. Forlani 1990). Allo stesso tempo, mentre il ministro socialista degli Affari Esteri Gianni De Michelis prendeva pubblicamente posizione a favore di una legislazione nazionale più restrittiva, lo stesso segretario del PSI Bettino Craxi decise di intervenire nel dibattito. Senza criticare apertamente Martelli e senza rinunciare a sostenere che la strada maestra fosse quella di «aiutare lo sviluppo delle economie del bacino del Mediterraneo, di Paesi ad alto tasso demografico ma senza posti di lavoro», Craxi prese implicitamente le distanze dall’impostazione originaria del Decreto Legge (Il Giorno 1990). Sensibile alle grida di allarme che giungevano dalle federazioni e dalle amministrazioni locali socialiste e attento a cogliere segnali che provenivano dagli ambienti europei, il segretario affermò senza mezzi termini che «non dobbiamo promettere un paradiso che non esiste», sostenendo, contemporaneamente, la necessità di una politica dell’immigrazione che non alimentasse nuovi flussi e che non allontanasse il Paese dall’alveo comunitario (Avanti 1990).

In questo mutato contesto, pur riuscendo a mantenere intatti i caposaldi della propria proposta, Martelli fallì nel proposito di salvaguardare integralmente i contenuti del Decreto Legge. A difendere il provvedimento nella sua formulazione originaria, infatti, erano ormai rimasti solo la sinistra DC, il PCI e l’area del PSI più vicina al vicepresidente del Consiglio. Il testo licenziato dal Parlamento il 28 febbraio 1990, di conseguenza, fu significativamente diverso rispetto al Decreto Legge approvato dal Consiglio dei Ministri il 22 dicembre 1989 (De Cesaris 2019). A uscire confermati erano il principio della programmazione dei flussi annuali di ingresso dei lavoratori extracomunitari, la parificazione dei diritti e dei benefici sociali, l’attribuzione alle regioni delle competenze in materia di integrazione e, nonostante la durissima opposizione dei repubblicani, un ampio programma di regolarizzazione. Veniva confermata, inoltre, l’abolizione della riserva geografica per i richiedenti asilo. Tutti gli stranieri, indipendentemente dalla propria nazionalità, avrebbero potuto richiedere il riconoscimento dello status di rifugiato in Italia ai sensi della Convenzione di Ginevra; condizione per l’accesso al sistema Schengen e richiesta esplicita di Organizzazioni Governative e Non Governative internazionali, la misura era soprattutto figlia degli orientamenti umanitari diffusi nei settori progressisti e cattolici della politica e della società italiane. A fronte di queste conferme, però, emersero importanti novità; tutte, significativamente, riflettevano richieste avanzate come condizione di accesso agli accordi di Schengen. In primo luogo, su esplicita richiesta dei rappresentanti repubblicani, il Parlamento italiano accettò di introdurre visti obbligatori per tutti quei Paesi da cui provenivano consistenti flussi di migranti e di persone condannate per traffico di stupefacenti, compresi i Paesi mediterranei a cui era stata promessa la prosecuzione di una politica di esenzione. Il Parlamento, inoltre, decise di rafforzare le misure di respingimento alle frontiere, di inasprire le sanzioni penali per coloro che favorivano l’immigrazione illegale, di introdurre responsabilità e sanzioni amministrative per i vettori marittimi e aerei che trasportavano migranti irregolari senza avvertire le autorità e di creare meccanismi, seppur timidi, di espulsione e, in casi estremi, accompagnamento alla frontiera per gli stranieri condannati per reati gravi o in violazione delle disposizioni in materia di ingresso e soggiorno8. Pur conservando il proprio impianto solidaristico, pertanto, la Legge recante norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari e apolidi già presenti nel territorio dello Stato segnava la sostanziale sconfitta di un’alternativa via italiana alle politiche migratorie e, almeno sul piano legislativo, il pieno approdo a un approccio europeo che, il 27 novembre 1990, consentì alle autorità italiane di poter finalmente firmare gli accordi di Schengen.

Conclusioni

Se è vero che la Legge Foschi e il Decreto Legge Martelli furono concepiti in relativa autonomia e, soprattutto il secondo, in esplicita contrapposizione rispetto al modello europeo, è altrettanto vero che la Legge Martelli venne scritta e approvata sotto il potente effetto di condizionamento del vincolo continentale che, in un certo senso, seppe imporsi sia rispetto alle istanze ‘aperturiste’ interne sia rispetto alle speculari richieste provenienti dai Paesi dell’arco meridionale del Mediterraneo.

L’esclusione e, poi, la prospettiva condizionata di ingresso agli accordi di Schengen, in particolare, rappresentarono gli strumenti principali attraverso i quali, consapevolmente, i principali Governi europei e le stesse istituzioni comunitarie provarono e, infine, riuscirono a forzare le scelte nazionali in un senso favorevole ai propri interessi e ai propri propositi di ridefinizione della gestione dei controlli.

Questa complessa opera di pressione e persuasione contribuì in maniera determinante a modificare sia mentalità e culture politiche sia soluzioni legislative e pratiche di governo, costringendo a una difficile scelta tra alleanze europee e ambizioni mediterranee e segnando in maniera profonda la fase di avvio della costruzione di una compiuta legislazione italiana in materia migratoria.

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1 Complici i maggiori introiti derivanti dalla nazionalizzazione delle proprie risorse petrolifere e dal successivo aumento dei prezzi degli idrocarburi, oltre che dall’ascesa all’interno del Movimento dei Paesi Non Allineati, il Governo di Algeri prese invece a pretesto una serie di incidenti a sfondo razziale scoppiati nelle città francesi di Grasse e Marsiglia per annunciare una politica di restrizione dell’emigrazione e, per una certa fase, persino di incentivazione al rientro dei propri migranti.

2 Accordo fra i governi degli stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni, Schengen, 14 giugno 1985.

3 Vedere anche: ADN, CGF. Ministère de l’Intérieur 1985.

4 Repubblica italiana, Legge 30 dicembre 1986, N. 943, Norme in materia di collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine, GU 8, 12/1/1987.

5 Vedere anche: ASCE. Ravasio 1989.

6 Repubblica italiana, Decreto Legge 30 dicembre 1989, N. 416, Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio dello Stato, Roma, 30/12/1989.

7 Vedere anche: Ripa di Meana 1990.

8 Repubblica italiana, Decreto Legge 30 dicembre 1989, N. 416, coordinato con la Legge di conversione 28 febbraio 1990, N. 39, recante Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari e apolidi già presenti nel territorio dello Stato, GU 49, 21/3/1990.

Simone Paoli, University of Pisa, Italy, simone.paoli@unipi.it, 0000-0002-3350-4999

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Simone Paoli, Le origini della politica migratoria italiana nel contesto europeo e mediterraneo: il nesso nazionale-internazionale in una prospettiva storica, pp. -59, © 2021 Author(s), CC BY 4.0 International, DOI 10.36253/978-88-6453-965-2.04, in Giorgia Bulli, Alberto Tonini (edited by), Migrazioni in Italia: oltre la sfida. Per un approccio interdisciplinare allo studio delle migrazioni, © 2021 Author(s), content CC BY 4.0 International, metadata CC0 1.0 Universal, published by Firenze University Press (www.fupress.com), ISSN 2704-5919 (online), ISBN 978-88-6453-965-2 (PDF), DOI 10.36253/978-88-6453-965-2

Politica e politiche dell’Italia in Africa, 2008-2018

Sheyla Moroni, Maria Stella Rognoni

Abstract: The contribution looks at the Italian policies towards Africa in order to attest if and how migration issues influenced the political agenda and the decision-making process both of the government and the parliament, respectively, between 2008 and 2018. This period witnessed the development of an alleged new course for Italian policies vis-à-vis Africa and some African countries in particular. Here we focus on Nigeria and Senegal. An outline of the official visits made by Italian politicians to Africa and the scrutiny of parliamentary debates on African issues allows to assess the divide between the rhetoric of a supposed ‘new course’, with Italy at the forefront of a new Euro-Africa partnership, and the continuity of ‘old’ concerns on matters such as the control of flows and mobility. The result, far from surprising, is paradoxical. On the one hand, the new rhetoric calls for more co-development, more investments, more shared interests to be placed as pillars of a new Euro-African partnership, with Italy claiming a pivotal role among European partners. On the other hand, this momentum, in Italy as in many other European countries, seems to be de-routed by internal concerns only – a trend that risks undermining any serious attempt to build an equal and fair partnership. The chosen time-frame enables to evaluate to which extent the African policy implemented by eight different foreign ministers in the decade 2008-2018 was actually ‘new’ and to highlight what the prevailing issues at the level of parliamentary debates have been since then. This brief assessment of Italian policies towards Africa, although limited in scope, confirms that, since 2013, in particular, there was no lack of governmental initiatives with reference to some African macro-regions such as the Sahel and the Horn of Africa. Nonetheless, these actions do not seem to be part of a coherent overall picture: beyond governmental rhetoric, public discourse appears increasingly polarised and parliamentary debates seem linked to strictly national urgencies and interests. The central role of Nigeria and Senegal in Italy’s African policy is historically rooted, as the longevity of the Senegalese diaspora shows, on the one hand, and as the role played by ENI in Nigeria since the 1950s confirms, on the other. For this reason, the two countries are more visible in the Italian public debate and political initiatives than other African countries, and today they are considered important political interlocutors also with regard to migration policies. However, this particular attention seems instrumental to the implementation of specific interests rather than a cornerstone of a coherent and sustainable partnership.

Le ragioni di una politica africana dell’Italia

È indubbio che l’immagine dell’Africa stia, in questi ultimi anni, subendo una profonda trasformazione: il continente, a lungo rappresentato come economicamente marginale, serbatoio di povertà, bacino di conflitti, oggi appare sotto una luce diversa. Questo cambio di prospettiva non è solo dettato da alcuni dati economici che ci raccontano di un’Africa che ‘corre’, ma è il risultato di trasformazioni più profonde che hanno a che fare con quello che accade sul continente, certo, ma anche con ciò che sta avvenendo in Europa. La presenza sempre più forte, diversificata e competitiva di attori vecchi e nuovi nel panorama politico ed economico africano – accanto alla Cina, i paesi del Golfo, la Turchia, l’India, il Brasile – da sola spinge l’Europa, e in particolare i paesi europei con un passato coloniale in Africa, a interrogarsi sulla distanza fra la retorica del partenariato euro-africano e la pratica di relazioni spesso frammentate e prive di visione di lungo periodo. Gli attuali negoziati intorno al cosiddetto post-Cotonou1 ben testimoniano la complessità di un rapporto, quello euro-africano, che fatica a superare vecchi schemi di dipendenza (Pallotti 2018). Accanto a questi nodi di ordine ‘sistemico’ ve ne sono altri che pure rischiano di produrre conseguenze negative di lungo periodo sulla tanto evocata alleanza strategica fra Europa e Africa2. Ci riferiamo, in particolare, alla tendenza a concentrare la rinata attenzione per l’Africa intorno a questioni – migrazioni e sicurezza su tutte – che vengono trattate, ancora una volta, da prospettive prevalentemente se non esclusivamente eurocentriche.

Il caso della politica africana dell’Italia del decennio 2008-2018 sembra, da questo punto di vista, particolarmente rivelatore. L’Italia, infatti, attraverso il coinvolgimento diretto delle sue massime cariche istituzionali – il governo, con il presidente del consiglio, il ministro degli esteri, ma anche quello degli interni, lo stesso presidente della repubblica e il parlamento, con la commissione esteri soprattutto – ha dimostrato negli ultimi anni di voler rafforzare le relazioni con gli omologhi africani e con l’Unione africana. Questo ritorno all’Africa, o, si potrebbe meglio dire, questa ‘svolta africana’, appare dettata da varie ragioni, alcune comuni ad altri paesi, europei e non solo: il bisogno di risorse naturali, la ricerca di nuovi mercati e di nuove opportunità economiche, l’aspirazione a sperimentare alleanze diplomatiche in consessi internazionali in via di trasformazione, e così via. Ma vi sono altre motivazioni che, pur rilevanti per molti paesi, diventano cruciali per l’Italia: il tema delle migrazioni è certamente fra queste. La geografia fa ragione a sé, ma vale da subito ricordare la storicità dei fenomeni migratori e, da questa prospettiva, lo sguardo lungo consentirebbe di mettere in proporzione i movimenti di popolazioni che oggi, a una prima osservazione, sembrano esclusivamente unidirezionali, sud-nord, ma che tali non sono e non sono stati, né oggi, né in passato (Colucci 2018). Tuttavia, è indubbio che la percezione, non sempre avvalorata dai dati, che la maggior parte dei migranti giunti in Italia negli ultimi anni provenga dall’Africa sub-sahariana ha avuto e continua ad avere ripercussioni sulle relazioni tra governi africani e Italia e ad influenzare la presunta ‘svolta africana’ della nostra politica estera.

Politica estera e questioni migratorie

Scopo del nostro contributo è di guardare alla politica africana dell’Italia fra il 2008 e il 2018 per provare a leggere, anche sotto traccia, come le questioni legate ai processi migratori e il modo di trattarle ne abbiano influenzato l’agenda, con risultati spesso contraddittori, perché contraddittorie appaiono le motivazioni di partenza. Assistiamo infatti al dipanarsi di una politica per l’Africa che, anche prima dell’insediamento del primo governo Conte che di questo ha fatto una propria bandiera (attraverso le iniziative dell’allora ministro degli Interni, in particolare), sempre di più è sembrata ispirata dalla volontà di porsi alla guida dei paesi europei nel controllo dei flussi e della mobilità verso l’Europa. Flussi che sono percepiti come il risultato del fallimento delle politiche di sviluppo dei paesi di origine, ma anche del fallimento dei propri decennali piani di sviluppo (Calandri 2013; Villani 2015; Ciabarri 2020). Il risultato, tutt’altro che sorprendente, è paradossale: da un lato la nuova retorica auspica più co-sviluppo, più investimenti, più interessi condivisi da porre come altrettanti pilastri di un nuovo partenariato euro-africano, e italo-africano («Il futuro dell’Europa è in Africa», dichiarava Gentiloni all’Assemblea delle Nazioni Unite nel settembre 2017) (Palazzo Chigi 2017); dall’altra, la preoccupazione prevalente in Italia, come in Europa, è rivolta al controllo e alla riduzione, se non all’arresto, dei flussi migratori: gli accordi più rilevanti sembrano essere quelli di natura bilaterale volti proprio al monitoraggio delle rotte migratorie e la stessa agenda di cooperazione allo sviluppo sembra sempre più dominata da logiche securitarie e appare orientata a costruire nuovi tipi di condizionalità dell’aiuto. Se ieri infatti l’erogazione degli aiuti internazionali richiamava la necessità di piani di aggiustamento strutturale e di buon governo ma inneggiava a processi di ownership da parte dei paesi africani partner, oggi il discorso ruota appunto intorno al controllo dei migranti e alla lotta contro temute derive terroristiche e sottende nuove forme di condizionalità che lasciano poco spazio a un rapporto davvero paritario fra governi europei e governi africani (CESPI 2016).

Va sottolineato come la necessità di controllare e limitare i flussi dall’Africa verso l’Europa sia proporzionale alla crescita dei flussi ritenuti illegali. Il fatto che oggi si tenda ad associare il fenomeno migratorio al concetto di migrazione illegale è di per sé significativo e non deve tuttavia nascondere un assunto fondamentale: ciò che è illegale oggi, non lo era ieri e potrà non esserlo domani. Su questo piano ci confrontiamo con un altro paradosso: con l’Unione europea e i suoi singoli stati membri che promuovono un nuovo discorso sulla collaborazione euro-africana ma, contemporaneamente, introducono regole restrittive riguardo alla mobilità fra Europa e Africa e chiedono ai partner africani di assumersi direttamente l’onere del controllo delle rotte migratorie all’interno dei loro stessi paesi, siano essi di origine o di transito, attraverso la pratica della cosiddetta ‘esternalizzazione dei controlli’.

Nello spazio di questo contributo verranno ricordate le visite ufficiali compiute da leader italiani in vari paesi africani, alcune iniziative assunte sul piano politico dai vari governi succedutisi tra il 2008 e il 2018 e le questioni più rilevanti emerse dai dibattiti parlamentari per cogliere la consistenza ma anche l’inconsistenza di questa presunta ‘svolta africana’.

L’avvicendamento degli esecutivi e la politica verso l’Africa

Nel periodo 2008-2018 l’Italia ha visto avvicendarsi 8 ministri degli esteri rappresentanti di tutto l’arco politico nazionale, da Forza Italia (Frattini) al partito democratico (D’Alema, Mogherini, Gentiloni), ai radicali, con Emma Bonino, passando per gli indipendenti (Terzi di Sant’Agata e Moavero Milanesi) fino al Nuovo Centrodestra con Angelino Alfano. Questo vorticoso turn-over non ha in realtà comportato altrettanti cambiamenti nell’impostazione della politica verso l’Africa orientata a una certa continuità, che ormai da un decennio, almeno nella retorica ufficiale, dipinge il continente come luogo di nuove opportunità, dove l’Italia avrebbe carte da giocare, al pari dei partner europei, godendo in più di un presunto favore che le deriverebbe dall’essere stata una potenza coloniale sui generis e soprattutto dal non aver sperimentato negli stessi tempi e negli stessi modi di Francia e Regno Unito le conseguenze del processo di decolonizzazione.

Al tempo stesso, a partire dal trattato italo-libico firmato nell’agosto del 2008, il controllo sulle migrazioni entra a far parte dei temi d’obbligo nelle relazioni italo-africane. È interessante notare come, nel momento in cui l’Italia riconosce e denuncia i propri misfatti coloniali, il governo italiano, allora guidato da Silvio Berlusconi, si preoccupi di collegare gli accordi economici a disposizioni in materia di migrazione. È anche la prima volta, almeno nel contesto italiano, che si affaccia l’idea di una divisione del lavoro – oggi sempre più diffusa – che affiderebbe a un paese africano la responsabilità di ‘controllare la frontiera’ in cambio di specifici aiuti economici da parte del partner europeo. Si tratta dell’innesco di una dinamica che oggi a molti appare problematica, se non perversa, fra sicurezza-sviluppo-immigrazione.

A partire da quella data, il controllo dei flussi migratori entra definitivamente nell’agenda politica del governo italiano riguardo all’Africa e vede protagonisti non solo il presidente del consiglio e il ministro degli esteri, ma anche, e significativamente, il ministro degli interni. Vale qui ricordare, a titolo esemplificativo anche di come le preoccupazioni italiane comincino a travalicare la linea del Mediterraneo per raggiungere l’Africa sub-sahariana, la visita del ministro Roberto Maroni (Lega Nord) in Ghana, nel febbraio 2010. Sarà quella l’occasione per firmare un accordo quadro in materia di sicurezza e di controllo dell’immigrazione e dei traffici illegali, con la formazione di squadre miste italo-ghanesi per il rimpatrio di immigrati clandestini e l’offerta di training della polizia ghanese nel settore migratorio.

Qualche settimana prima, nel gennaio dello stesso anno, l’allora ministro degli Esteri, Franco Frattini, così commentava il senso di un tour africano che lo aveva portato in cinque Stati Mauritania, Mali, Etiopia, Kenya e Uganda:

Abbiamo in primo luogo rilanciato il ruolo dell’Italia in tutti i principali Paesi dell’Africa orientale. Abbiamo riposizionato i nostri interessi strategici, quelli politici e quelli economici. […] Abbiamo dimostrato che l’Italia può essere protagonista in dossier che ormai riguardano l’intera comunità internazionale: la sicurezza in Somalia, la lotta al terrorismo, la questione immigrazione. Abbiamo dimostrato ai Paesi africani che li consideriamo come importanti interlocutori politici (MAE 2020).

L’anno successivo è sempre il ministro degli esteri Frattini a lanciare l’idea di un Piano Marshall per il Nord Africa3 e il Mediterraneo che colleghi in modo esplicito (ma ben poco problematizzato) stabilità, sicurezza e controllo dei flussi migratori. Si arriva poi al dicembre 2013 quando, con Emma Bonino alla Farnesina, viene presentata la nuova «Iniziativa Italia-Africa», sullo sfondo dell’operazione Mare Nostrum (Colombo, Magri 2017) che, voluta dal governo Letta a partire dall’ottobre precedente, aveva già marcato un’inversione di tendenza e un’assunzione di responsabilità da parte dell’Italia rispetto ai naufragi nel Mediterraneo centrale. Anche sul piano più generale dei rapporti con il continente africano, questa volta lo sforzo sembra puntare a un orizzonte più ampio rispetto ai precedenti, che vorrebbe tenere insieme interessi economici, sviluppo, rispetto dei diritti umani e dimensione culturale.

L’Africa merita maggiore attenzione da parte nostra. In questi ultimi anni numerosi Paesi africani – mi riferisco in particolare all’Africa Sub-Sahariana così spesso ignorata – hanno attraversato una radicale trasformazione politica, sociale ed economica, con notevoli passi avanti nel consolidamento delle istituzioni e dello stato di diritto. Una trasformazione che offre straordinarie opportunità per rafforzare i nostri rapporti con quell’area sotto ogni profilo: politico, economico, culturale. Per questo, domani presenterò l’«Iniziativa Italia-Africa» con cui la Farnesina intende riaccendere i riflettori sul continente africano e innescare una dinamica di costante attenzione che copra tutti gli ambiti di collaborazione – dalla politica alla formazione, dai diritti umani allo sviluppo sostenibile – in una cornice di raccordo unitario di tutti gli attori, pubblici e non (MAE 2013).

Arrivato a Palazzo Chigi Matteo Renzi, nel febbraio 2014, conferma la volontà di impostare la «politica africana» dell’Italia come un esercizio diversificato e di lungo respiro, potendo di lì a poco far leva sulla nuova legge sulla cooperazione allo sviluppo che sarebbe stata approvata in Parlamento nell’agosto dello stesso anno (Gazzetta Ufficiale 2014). Con la nuova legge, l’Italia si dota, al pari di molti altri paesi, di un’Agenzia per la cooperazione scorporata dal Ministero degli Esteri (divenuto MAECI, Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale) e di un viceministro ad hoc, allora Mario Giro, un esperto di lungo corso di temi africani. Come Primo ministro, Renzi compie tre viaggi in Africa, in Angola, Mozambico e Congo Brazzaville nel 2014; in Kenya e in Etiopia nel luglio 2015 e in Nigeria, Ghana e Senegal nel 2016. L’apice del nuovo corso si raggiunge nel maggio 2016 con la convocazione a Roma della prima conferenza ministeriale Italia-Africa.

È dal 2013, in particolare, che la politica italiana restituisce una nuova immagine della «strategia africana» del paese (Pizzigallo 2017). È interessante a questo punto confrontare quindi come si arrivi a questa svolta attraverso l’intensificarsi delle relazioni sul piano governativo con quanto via via è stato discusso e approvato in Parlamento con riferimento a due casi-paese, il Senegal e la Nigeria: entrambi questi Stati infatti, per ragioni diverse, occupano uno spazio particolare nell’agenda africana dell’Italia. Il primo è la patria d’origine di una tra le più vecchie e, ad oggi, meglio organizzate diaspore africane in Italia, che è stata determinante, per esempio, nella decisione di attribuire uno specifico ruolo alle «comunità di immigrati» fra i nuovi soggetti della cooperazione allo sviluppo. La Nigeria è invece il paese da cui nel 2017 proveniva ancora il più alto numero di migranti approdati a vario titolo in territorio italiano (Ministero dell’Interno 2017): questo dato ha successivamente marcato un’inversione di tendenza, collocando la Nigeria al sesto posto nel 2018 fra i paesi di provenienza delle persone sbarcate in Italia (Ministero dell’Interno 2018), mentre, sempre con riferimento agli sbarchi, il primo semestre del 2019 neppure registra la Nigeria nella lista dei primi dieci paesi per provenienza (Ministero dell’Interno 2019). Se il Senegal è un partner storico dell’Europa occidentale – attraverso i legami con la Francia – dai tempi della guerra fredda ed è oggi ritenuto un partner affidabile in un quadro regionale sempre più complesso, segnato dalle conseguenze dei cambiamenti climatici e, in particolare, da una progressiva desertificazione nella sua parte saheliana, cui si associano flussi migratori regionali, così come fenomeni di intensificazione del ricorso alla violenza armata terroristica e non; la Nigeria, prima economia del continente, è il secondo partner commerciale dell’Italia dopo il Sudafrica e, in quanto indiscussa potenza regionale, interlocutore politico obbligato (MercatiEsteri 2020). Non a caso, entrambi, Senegal e Nigeria, rientrano tra i cinque paesi prioritari nel Migration Partnership Framework dell’Unione Europea4 ed entrambi sono al tempo stesso paesi di origine, di transito e di destino di processi migratori.

Nel quadro di questi mutamenti, nel febbraio del 2016, il presidente del Consiglio, Matteo Renzi, dinnanzi alla Camera dei deputati commenta che:

L’Italia negli ultimi diciotto mesi ha fatto tre missioni, […] nell’Africa subsahariana, segnando un’inversione di tendenza evidente rispetto al passato e vi garantisco che dal Ghana, al Senegal, fino al Corno d’Africa, tutti i leader, tutti i vostri colleghi parlamentari, sono in prima fila nel chiedere che finalmente ci sia una strategia degna di questo nome, […], perché si torni a fare degli investimenti di cooperazione internazionale degni di questo nome, perché ci siano dei progetti di medio periodo che portino l’Africa ad essere finalmente se stessa, cioè un Paese capace di crescere, perché l’Africa sarà questo nei prossimi vent’anni. Ma se questo tipo di sforzo è lasciato soltanto alla buona volontà di alcuni Stati membri, tra cui il nostro, non riuscirà mai a esprimere la totalità della propria potenza e della propria forza, ecco perché noi diciamo ai nostri partner dell’Unione europea che se vogliamo affrontare la questione migrazione, il punto non è inseguire l’ultimo sondaggio […] (Camera dei Deputati 2016, 45).

L’attenzione verso l’Africa nel dibattito parlamentare: i casi di Nigeria e Senegal dalla fine della prima repubblica al 2008

In effetti, almeno la prima parte del discorso di Renzi rivela una percezione delle relazioni passate fra Italia e paesi africani abbastanza corretta così come appare esserlo la sottolineatura esplicita della mancanza di ascolto e dialogo fra i rispettivi rappresentanti degli organi legislativi. Questa mancanza appare tanto più grave dal momento in cui anche la correlazione fra la politica e le politiche degli esecutivi italiani appaiono in gran parte slegate dal dibattito parlamentare domestico. In particolare, il rapporto fra il Parlamento italiano e le strategie promosse per l’Africa specialmente verso il Senegal e la Nigeria, i due paesi su cui concentriamo la nostra attenzione, sembra effettivamente essere stato quasi nullo fra il 2005 e il 2012. Se negli anni precedenti un interesse vi era stato, grazie ad accordi fra governi a guida DC e PSI (non sempre scevri da interessi fraudolenti), gli organi legislativi successivamente al crollo della cosiddetta prima repubblica tendono a non prendere iniziative nei confronti del continente africano ed eventualmente ad utilizzare, sino al 2013, le tematiche ad esso connesse soprattutto come vetrina per richiamare l’attenzione della pubblica opinione su temi prettamente interni e, nel migliore dei casi, a lasciare agli esecutivi (o nella maggior parte delle vicende ad altri enti parastatali) il monopolio della scelta delle politiche connesse ai legami con l’Africa (e quindi anche con il Senegal e la Nigeria).

È infatti solo fra il 2003 e il 2005 che il Parlamento italiano sembra riprendersi dal lungo stallo conseguente al rivolgimento politico del 1992-1993 anche su questi temi. Soltanto nel 2004 viene infatti ratificato e messo in esecuzione, per esempio, l’Accordo tra il Governo della Repubblica italiana e il governo della Repubblica Federale di Nigeria sulla reciproca promozione e protezione degli investimenti, già siglato a Roma il 27 settembre 2000 (Gazzetta Ufficiale 2004) e lo stesso accade l’anno successivo con il Senegal (Camera dei Deputati 2006). Le ratifiche di questi accordi, che pure arrivano ad anni di distanza dalla firma, sono significative poiché servono a proteggere gli interessi italiani oltre che, come si legge nel testo, «a favorire la cooperazione economica fra i due paesi» (Camera dei Deputati 2005).

D’altra parte, fra il 2005 e il 2012, il Parlamento (nelle sue articolazioni – commissioni, dibattiti in aula, disegni di legge e interrogazioni) ribadisce con forza e costantemente il ruolo già svolto dall’Italia in e per l’Africa sostanzialmente ripetendo come l’Italia sia stato «il primo paese a fornire il suo appoggio al Programma per la Sicurezza Alimentare» (in particolare per le retoriche che riguardano il Senegal). L’impegno espresso attivamente a favore delle rivendicazioni dei paesi del continente, sempre richiamato in Parlamento, riguarda alla fine e quasi soltanto l’episodio avvenuto l’11 novembre 1996 quando il governo Prodi autorizzò l’Avvocatura dello Stato ad assumere la rappresentanza e la difesa dell’iniziativa per lo sviluppo della Repubblica del Senegal nella controversia, concernente la fabbricazione di cinque navi da pesca, contro il cantiere metalmeccanico di Senigallia (Presidenza del Consiglio dei Ministri 1996).

Questo spunto giudiziario diventa l’assunto di un leitmotiv che sia a destra come a sinistra viene ripetuto e convive con le due immagini che l’Italia dimostra di avere di se stessa (e/o vuole mostrare agli altri) nei confronti del continente: paese coloniale ‘sui generis’ e che quindi sostanzialmente ‘non si sente in colpa’, che dà il suo miglior contributo attraverso la FAO (che ha sede a Roma) e che vive quasi costantemente l’incubo/nevrosi che i governi e i partiti della prima repubblica abbiano lucrato e corrotto anche attraverso gli aiuti per il continente e soprattutto che ‘la politica’ possa continuare a farlo. Ancora nel 2007 e nel 2012 attraverso la questione degli appalti della società romana AMA (che avrebbe dovuto aprire una ‘piattaforma ecologica’ a Dakar) e il contenzioso sulle concessioni di prestiti fatti dal MedioCredito veneto in Senegal5 lo spettro della corruzione trans-statale ma soprattutto fra enti parastatali e realtà africane viene molto dibattuta.

In questo panorama, nel 2005-2006 irrompono le richieste dell’Unione Europea: la III Commissione della Camera dei deputati l’11 luglio 2006 è quasi ‘costretta’ a deliberare infatti un’indagine conoscitiva sulla politica estera della UE in merito alla protezione dei migranti e delle loro famiglie, un ambito sul quale l’Unione è chiamata ad intervenire su pressione di alcuni paesi d’origine; l’invito e l’interesse non sono però in armonia con il dibattito politico italiano. Ed infatti Donata Lenzi dell’Ulivo, citando esplicitamente il caso del Senegal, nella seduta del 17 gennaio 2007 pare essere isolata nel chiedersi se sia esatto affermare che sostanzialmente «negli ultimi anni si è assistito ad un disimpegno da parte del Governo italiano nel garantire i mezzi e le opportunità perché la cooperazione internazionale possa continuare ad operare e svilupparsi come strumento importante per la costruzione di pace, sicurezza e sviluppo» (Camera dei Deputati 2007a). Sono in effetti questi gli anni in cui i fondi della cooperazione allo sviluppo segnano il minimo storico e l’Italia è costantemente criticata sul piano multilaterale per il suo scarso apporto e il mancato rispetto degli obiettivi condivisi.

La Nigeria è invece uno dei pochi casi di paesi africani verso i quali l’Italia – giocoforza – deve mantenere comunque viva l’attenzione (anche se questa viene pubblicamente espressa sporadicamente); ma è singolare che mentre si stringono accordi nel 2004 con forte connotazione economica (per la promozione degli investimenti, in particolar modo)6 nei dibattiti pubblici delle sedute parlamentari si discuta quasi solo sulla shari’ja applicata in parte del territorio nigeriano, sulla (pur rilevante) persecuzione dei cristiani e sulla violazione dei diritti umani delle donne. Forse anche con lo scopo di cercare di far dimenticare gli scandali legati all’ENI e all’acquisizione di giacimenti petroliferi importanti tramite episodi di corruzione imponenti verso ministri nigeriani (2002, 2005 ed ancora oggi in discussione)7 e i contenziosi fra ENEL e la società nigeriana NING sulle forniture di gas liquido (dal 1998) (ItaliaOggi 1998, 14). I gruppi parlamentari, consci anche debolezza energetica della penisola perennemente dipendente da risorse esterne, aprono solo raramente discussioni pubbliche sulle politiche di rifornimento energetico. In particolare demandando – fino al 2019 – alle politiche di comunicazione pubblica degli enti coinvolti la discussione delle policies legate ai risvolti ambientali, etici e politici. Ne è un esempio, quasi costante, la questione ENI-Delta del Niger – i rapporti con le comunità locali frammentate politicamente fino alla guerriglia e la sostenibilità ambientale dell’impatto delle raffinerie e degli oleodotti sul territorio – che però viene relegata a politiche bilaterali fra enti ed industrie italiani e governo federale nigeriano e, di volta in volta, comunità locali (ENI 2019), senza che essa abbia la visibilità coerente con l’impatto economico, finanziario e geopolitico che realmente esercita per l’Europa, e l’Italia in particolare (IEA Statistics 2014).

Solo nel 2005, quando ‘debutta’ il Movimento di Emancipazione del Delta del Niger – MEND – e i guerriglieri dichiarano di agire per portare all’attenzione della comunità internazionale «l’inaccettabile situazione che vive il popolo nigeriano», il Parlamento italiano si impegna in una sessione di dibattito, ma la discussione appare francamente marginale; mentre non compaiono riferimenti a un altro tema ritenuto internazionalmente molto rilevante (come riportato anche da AlJazeera) e per cui l’Italia viene monitorata («Italy deported imam Abd al-Qadir Fall Mamour back to his native Senegal after he declared that Italians in Afghanistan and Iraq were courting attack as allies of the United States», si veda AlJazeera 2005).

Nel 2006 Romano Prodi (succeduto a Silvio Berlusconi) si deve occupare dell’area perché, a seguito di episodi di sequestro di nostri connazionali, intrattiene intensi contatti con l’ex Presidente della Repubblica nigeriana Olusegun Obasanjo. Il Presidente del Consiglio riferisce di averlo incontrato in almeno due occasioni (non a caso legate alla FAO) e che, nel quadro di tali contatti,

non si è mancato di sensibilizzare le Autorità nigeriane per indurle ad intensificare gli interventi a favore delle popolazioni del Delta del Niger, sostenendone l’emancipazione mediante un’effettiva partecipazione ai vantaggi derivanti dall’estrazione del petrolio di cui quest’area dai forti contrasti sociali ed economici è ricca (Camera dei Deputati 2007b).

Al momento di riferirne in aula, Prodi risponde quasi a nome dell’ENI, chiamata in causa da osservatori e attori internazionali:

In un contesto socio-politico complesso e attraversato da tensioni talvolta profonde, ci risulta che l’ENI abbia mantenuto l’impegno al dialogo con le istituzioni e le comunità del Delta, in favore della loro coesione sociale, del rispetto dei diritti umani e della risoluzione non violenta delle situazioni di crisi […] (Senato della Repubblica 2007).

A fronte di questo è Fabio Evangelisti (dell’Italia dei Valori) nel 2007 a fare illazioni su possibili modalità illegali con le quali lavorerebbe il nostro consolato in Nigeria con riferimento al rilascio dei visti necessari. È una delle prime volte in cui in Parlamento ci si interroga se «il Governo non ritenga opportuno avviare una verifica per controllare che l’adempimento normativo, nella fattispecie al Consolato italiano di Lagos, e che questa verifica sia efficacemente reale e non puramente chimerica» aggiungendo un quesito, che diventa cruciale: e cioè «se non [si] reputi possibile pensare ad un sistema di regolazione dei flussi più flessibile dell’attuale che renda possibile far funzionare l’incrocio tra domanda e offerta reale, senza creare sacche sempre più ampie di irregolarità, con tutti i problemi che ne conseguono»; di fatto viene sollevata l’ipotesi che fronte di presunti introiti illegali da parte degli addetti all’Ambasciata (guadagnati in cambio dei visti) sia possibile gestire dal centro (Roma) il rapporto con chi ne fa richiesta (cfr. Parlamento italiano 2017).

L’anno successivo è sempre Evangelisti a parlare di «cristianofobia» nigeriana8 come anche Claudio D’Amico (Lega) che riflette sul caso nigeriano solo per sottolineare, en passant, che «bisogna essere molto duri anche con quei Governi che sfruttano le proprie ricchezze naturali»9.

Paure e opportunità: il Parlamento italiano e le nuove sfide ‘africane’

Un cambio di clima e di attenzione è presente però nei dibattiti intercorsi fra i successivi governi Berlusconi (2008-2011) e Monti (2011-2013), come già anticipato nell’introduzione: l’Africa entra nei dibattiti anche se sempre con meno realistica attenzione ai problemi ed alle svolte delle strategie mondiali e regionali, tranne per alcune eccezioni. Fra queste spicca soprattutto l’interrogazione presentata da Federica Mogherini (Coalizione di Centro Sinistra, futuro Alto Rappresentante europeo) nel dicembre 2008. La deputata interloquisce «per sapere [se sia veritiero che] il governo italiano [avrebbe deciso] di ospitare sul territorio nazionale due dei quattro comandi generali del U.S. Africa Command (Africom)» (Camera dei Deputati 2008), un organismo che accende il dibattito internazionale durante il 2010; anno in cui in Italia si discute soprattutto sui primi morti sul lavoro nigeriani (Camera dei Deputati 2010) marcando due differenze con il passato: riconoscendoli come lavoratori vittime (al pari di ogni altro lavoratore) ma anche facendosi carico della peculiare nazionalità di provenienza. A fronte di questa realistica presa d’atto del Parlamento prevalgono però e comunque i dibattiti e le interrogazioni sulle ‘classifiche’ delle nazionalità africane di spacciatori di sostanze psicotrope in Italia (nelle quali i nigeriani permangono al terzo posto)10.

Nel 2010 però l’Italia sale e rimane stabilmente fra il nono e il decimo posto dei paesi che hanno maggiori scambi con la Nigeria, mentre è il Paese europeo da cui partono il maggior numero di rimesse per lo stato africano (oggi diminuite drasticamente) (Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali 2017). Sembra quasi che in quel momento si riapra un dibattito pieno di possibilità anche perché ricorre spesso in aula l’interesse per il tasso di sviluppo nigeriano paragonato per velocità e forza a quello cinese (ISMU 2011, 378-83).

È solo dal 2010 quindi che si comincia a guardare ad alcuni paesi africani in modo diverso (ricordiamo la visita di Frattini nel continente a gennaio; e quella del ministro degli interni Maroni in Nigeria e Ghana): se, da un lato in Italia, si esibiscono Nigeria e Senegal come parte integrante del circuito per vendere merce contraffatta (il Senegal, in particolar modo), dall’altro si presentano come possibili risorse grazie al loro tasso di sviluppo (Nigeria), ma anche come possibili partner per il controllo delle migrazioni illegali. Sempre di più infatti si staglia sullo sfondo la questione dei migranti/immigrati (la forte relazione fra Senegal e Toscana, seconda regione di accoglienza della comunità (TuttItalila 2008), in particolar modo, viene sfruttata dal forzista Gabriele Toccafondi e diventa leitmotiv di molti dibattiti)11 a cui fa da contraltare l’«allarme fame ri-lanciato da Lapo Pistelli (PD) (oggi direttore delle Relazioni Internazionali all’Eni). Da lì a pochi mesi12, è lo stesso Pistelli a far approvare il 1° agosto 2014 in via definitiva dal Senato la riforma della legge sulla cooperazione, intesa come «parte integrante e qualificante della politica estera del nostro paese» (Borgato 2014, 18).

Se nel 2012 la morte di un cittadino italiano in Nigeria diventa solo una scusa per un afflato retorico-patriottico, espresso in Parlamento dal ministro degli Esteri (l’indipendente Giuliano Terzi di Sant’Agata) (Camera dei Deputati 2014), l’anno successivo il caso di Cecile Kienge diventa paradigmatico delle accuse fatte da più media africani e arabi ad alcuni paesi europei (21 agosto 2013: «The politics of Bongo Bongo Land. The seeming ignorance displayed by some European Parliament members tells us all we need to know about their character»13). A queste si associano le insistenze di Rocco Buttiglione sul genocidio dei cristiani in Nigeria (Camera dei Deputati 2015a); un tema sul quale imposta la visibilità del suo nuovo gruppo parlamentare denominato ‘Per l’Italia’, mentre il parlamentare riallaccia i rapporti con il centrodestra (2014).

Il 2015 pare essere l’anno della svolta nelle relazioni con entrambi i paesi africani e in generale con il continente; in particolar modo si sigla l’accordo tra Italia e Senegal nel campo della cooperazione culturale, scientifica e tecnica (tra i due Paesi era ancora in vigore un accordo risalente al 1974). Se il 25 gennaio 2015 internazionalmente si discute di «Donne nigeriane intrappolate nel commercio sessuale in Italia. Molte vengono violentate, picchiate e maltrattate psicologicamente da membri della mafia nigeriana che controlla il commercio sessuale» (World Health Organization 2018), nelle aule parlamentari italiane la questione viene ritenuta sporadicamente interessante (e a cui si accenna solo per un paio di mesi).

L’attenzione generale è ormai però catturata dai flussi migratori che sono ridotti del 9% rispetto al 2014 (gli arrivi sono scesi da 170.100 a 153.842, fra cui 21.886 nigeriani e 5751 senegalesi; si veda: Polchi 2016) e la disputa politica si combatte prevalentemente sui media (notizie sugli sbarchi sono presenti per l’80% in più sulla stampa e per il 250% sui tg rispetto all’anno precedente)14 e poi anche nelle aule parlamentari. Ad ottobre Gennaro Migliore si esprime commentando come anche (e tutti) i nigeriani (in teoria) dovrebbero poter entrare in Europa visto che «non si può considerare la Nigeria un Paese sicuro nel momento in cui ci sono i matrimoni forzati, la tratta delle donne e anche Boko Haram» (Camera dei Deputati 2015b) mentre la Lega Nord si impegna, in maniera continuativa, sin da aprile, a ribadire che «le prime nazionalità dei cosiddetti richiedenti asilo in Italia sono quelle della Nigeria, del Gambia, del Bangladesh e del Senegal, che a tutti gli effetti sono da considerare migranti economici e che andrebbero rimpatriati» (Senato della Repubblica 2015, 7). Entrambi i paesi e la loro migrazione sono poi coinvolti in molte interrogazioni sulle presunte ‘epidemie’ di varie malattie proposte da vari componenti del gruppo leghista15; temi che poi torneranno nella retorica del futuro ministro Salvini.

Dall’aprile 2016 l’emittente Al Jazeera e altri mezzi di comunicazione con particolare focus sull’Africa iniziano a dare risalto, oltre alle news sulla tratta e sulle vittime nel Mediterraneo, ai casi di ritorno volontario dall’Italia al Senegal pur continuando a non trovare né ascolto né riscontro nelle aule e sui media italiani; sei mesi più tardi la Nigeria viene molto citata però durante la discussione per l’approvazione della legge Zampa sui minori non accompagnati (sia da Barbara Pollastrini del PD che dal 5S Giuseppe D’Ambrosio)16: in questa occasione viene ricordato come la Nigeria sia uno dei paesi più coinvolti nel trafficking di minori.

È però ormai il M5S, entrato in Parlamento forte di un 25,5% nelle elezioni del 2013, ad occuparsi maggiormente dei due paesi sia per il clamore suscitato dal caso delle presunte tangenti ENI, attraverso le interrogazioni polemiche e corrosive di Di Battista, Sorial e Sibilia17 messe spesso online sui siti del Movimento sia per gli scandali (veri o verosimili) che compaiono sui periodici, in generale; il partito (ancora di Beppe Grillo e di Gianroberto Casaleggio) si occupa abbastanza costantemente dei due Stati in correlazione a possibili/potenziali elementi di corruzione (soprattutto italiana); esemplificativo di questa linea rimane il discorso di Di Battista intitolato per il frammento del blog 5S Di Battista (M5S) su ENI Berlusconi e Mafia (M5S 2014). Questa campagna politica e di stampa tocca il suo apice nel maggio 2015 con l’intervento di Beppe Grillo all’assemblea dei soci ENI quando il fondatore del Movimento accusa l’azienda di avere «da molti anni dato vita a un sistema corruttivo di portata internazionale» (RaiNews 2015).

D’altra parte, dietro alle discussioni che occupano – invero assai marginalmente – i due rami del Parlamento su temi politicamente ed economicamente rilevati per gli Stati africani e, ancor più, dietro agli accordi bilaterali sempre meno facili da monitorare fra Roma e le varie capitali del continente, emerge la nuova logica che, a partire dal 2016, informa le relazioni euro-africane proprio su spinta italiana, cioè quella legata alle migrazioni.

Sono quindi i tre esecutivi di centro-sinistra (Governo Letta, dal 28 aprile 2013 al 21 febbraio 2014; Governo Renzi, dal 22 febbraio 2014 al 12 dicembre 2016 e Governo Gentiloni, dal 12 dicembre 2016 al 1° giugno 2018) ad essere protagonisti della politica e del dibattito verso i paesi africani, pur citati spesso come una sola entità (il «Paese Africa») nei dibattitti in Parlamento.

Il 23 febbraio 2017 il governo Gentiloni, mentre ricorda che Nigeria e Senegal sono fra gli Stati con i quali è stato ratificato un accordo nel quadro del Migration Compact (Senato della Repubblica 2016), promette all’Aula rimpatri più veloci soprattutto verso i 5 paesi che hanno più detenuti in Italia (e la Nigeria è fra questi), mentre nel maggio 2017 è la presidente della Camera Laura Boldrini a recarsi a Benin City polarizzando lo scontro anche giornalistico (Agi-Africa 2017; Veneziani 2017). La Lega chiede sempre più a gran voce la fotosegnalazione immediata di chi sbarca in Italia che però non pare essere un’emergenza per il Pese africano che ormai, alquanto lontano dai diktat dell’OPEC, in giugno decide di non tagliare la produzione del petrolio (coinvolgendo in questa operazione precisi e imponenti interessi italiani) (Unione Petrolifera 2018). Il 28 giugno, infine, e senza mai citare la questione migranti (che rimane quale scenario incombente ma forse troppo ingombrante da materializzare nei discorsi pubblici) rappresentanti di Nigeria e Italia, a Roma, quasi nell’indifferenza delle forze politiche italiane, finalizzano un progetto di accordo tecnico sulla cooperazione militare e sulla difesa, secondo quanto riportato dal ministro della Difesa nigeriano, Mansur Dan-Ali18. Nelle dichiarazioni nigeriane la tratta di esseri umani viene legata retoricamente solo all’azione di Boko Haram cercando quindi esplicitamente di rappresentare gli aiuti dell’Italia al governo centrale (e alla sua possibilità di rimanere o consolidarsi) come uno degli aspetti-cardine ma impliciti della lotta al trafficking.

La difficile armonizzazione tra l’agenda per l’Africa e l’agenda interna: il Migration Compact

A cinque mesi dal vertice fra paesi UE e paesi africani ‘rilevanti’ a La Valletta del novembre 2015, il 15 aprile 2016, con una lettera a Juncker, Renzi esplicitò la posizione italiana e pose alle massime cariche dell’Unione un progetto – in forma di ‘non-paper’ – dal titolo Migration Compact. Contribution to an EU strategy for external action on migration19. I fondati timori che le questioni migratorie potessero minare dalle fondamenta i pilastri stessi dell’Unione – solidarietà, collaborazione, libertà di movimento – richiedevano, secondo il Presidente del Consiglio italiano, uno sforzo comune e condiviso fra i partner europei da intraprendere insieme con i paesi di origine e di transito dei migranti. Nel tentativo di coniugare due obiettivi antitetici – proporre il governo condiviso del fenomeno migratorio attraverso una visione di lungo periodo e cogliere risultati rapidi sul fronte delle percezioni del fenomeno stesso da parte delle opinioni pubbliche europee – il governo italiano propose di collegare il supporto logistico e finanziario garantito ai paesi di origine e di transito attraverso i nuovi strumenti messi in atto dall’UE (Fondo fiduciario di emergenza dell’UE per l’Africa – EUTF for Africa –, New Partnership Framework (EUR-Lex 2016a) i cosiddetti ‘mini-compacts’ e, più tardi, lo European External Investment Plan; si veda EUR-Lex 2016b) ad impegni precisi in merito al controllo delle frontiere e dei flussi migratori, sul modello dell’accordo da poco ratificato con la Turchia. La proposta Renzi – sebbene ispirata dalla convinzione che fosse necessario guardare a quello migratorio come a un fenomeno di lungo periodo connesso ai processi di globalizzazione e influenzato dagli effetti dei cambiamenti climatici non meno che dalle crisi politiche e dalle guerre – rianima e contribuisce a mettere a sistema un tipo di condizionalità non nuovo (basti ricordare gli accordi con la Libia anche anteriori al trattato del 2008) ma che dal 2016 in poi caratterizza le politiche migratorie esterne dell’UE, ma più in generale influenza i rapporti fra l’UE e l’Africa, sia sul piano bilaterale che su quello UE-Unione Africana. Negli anni ’90 del secolo scorso si trattava quindi, in sintesi, di condizionare la cooperazione europea con l’Africa a impegni di buongoverno e aperture democratiche, oggi al controllo delle frontiere e dei flussi migratori. Posta la possibile ambiguità di ogni tipo di condizionalità nel momento in cui si dice di voler avviare una collaborazione fra pari, nello scarto fra la condizionalità di allora e quella di oggi sta la trasformazione (l’involuzione?) della proiezione esterna dell’Unione che riflette le nuove priorità.

La verifica sul campo dell’efficacia della politica euro-africana dell’Italia in tema di gestione delle questioni migratorie in senso lato, non solo in merito al controllo dei flussi, quindi, ma alla cooperazione economica, di difesa, e di sicurezza, sarebbe di lì a poco sfuggita al controllo del leader PD che, sconfitto al referendum del dicembre 2016, avrebbe in breve rassegnato le proprie dimissioni. Il 2017, l’anno della massima esposizione internazionale dell’Italia, chiamata a coprire per un’annualità il seggio al Consiglio di Sicurezza dell’Onu, la presidenza di turno del G7 e del gruppo Mediterraneo dell’OSCE e a condurre la regia delle celebrazioni dei sessant’anni dei trattati di Roma a Messina, avrebbe infatti portato Paolo Gentiloni, già ministro degli esteri con Renzi, a divenire il nuovo Presidente del Consiglio.

In questo quadro, in cui le questioni migratorie si vestono di letture sempre più ideologiche e sempre meno fondate su fatti, il 2017 rappresenta dunque per la politica estera italiana un anno fondamentale, marcato da una sovraesposizione del ruolo internazionale del paese: non a caso è questo il momento in cui l’Italia vuole porsi, in Europa, alla guida delle politiche in ambito migratorio e di sicurezza invocando un’azione concertata della quale Roma vorrebbe avere la cabina di regia e nella quale un ruolo di primo piano sarà svolto dal ministro degli Interni.

In effetti, guardando alle numerose occasioni di incontro fra rappresentanti UE in tema di rapporti euro-mediterranei, euro-africani e di questioni legate ai processi migratori a partire dal 2011 (l’anno delle cosiddette primavere arabe e della crisi libica) è facile notare il crescere del ruolo svolto in tutti questi ambiti dai ministri degli Interni dei singoli paesi. Non sorprende quindi che proprio il 2017 in Italia sia contraddistinto dal protagonismo del nuovo ministro degli Interni del governo Gentiloni, Marco Minniti, che si inserisce in piena linea di continuità con le scelte compiute dai governi precedenti. Così, come avrà modo di ripetere in varie occasioni ufficiali, secondo Minniti, l’Italia deve governare i processi migratori, che non costituiscono un’emergenza ma fenomeni di lungo periodo; l’Africa è «la chiave del futuro dell’Europa» per tre ordini di ragioni: demografia, sicurezza e sviluppo economico. Minniti quindi prosegue nel solco già avviato dai governi Letta e Renzi dai quali l’Africa era stata dichiarata una priorità della politica estera italiana ma, da ministro degli Interni, collega strettamente questa posizione alle questioni della sicurezza. Ma quale sicurezza? E sicurezza per chi? Nel discorso pubblico sembra esserci poco spazio per porsi questi interrogativi e ancor meno per provare a darvi risposta. Si dà per scontato che la questione della sicurezza si intrecci a quella dei flussi migratori non solo con riferimento all’entità degli arrivi – accordi bilaterali con paesi terzi selezionati20 proveranno la loro efficacia nel ridurre gli arrivi in Italia e in Europa – ma al fatto che vi possano essere infiltrazioni terroristiche attraverso quei flussi e anche per ciò sia necessario contenerli e ridurli al minimo (ne sono un esempio le dichiarazioni di Minniti sui foreign fighters in Adnkronos 2017). Sull’efficacia di questa opera di contenimento – provata dalla drastica riduzione degli arrivi a partire dal 2017 – si misura la capacità di governo del fenomeno anche se poi, non solo la riduzione degli sbarchi non sarà sufficiente a garantire il successo elettorale nel marzo 2018, ma presto ci si renderà conto che il fenomeno migratorio e tutte le questioni ad esso legate avranno riflessi assai più ampi dei risultati di una tornata elettorale, perché in grado di mettere in discussione i fondamenti stessi dell’Unione: solidarietà, coerenza, mobilità.

La scelta del governo Gentiloni appare netta: un impegno deciso – anche sul piano economico – perché le iniziative in tema di migrazioni siano accompagnate da piani di sviluppo da concentrare su alcuni paesi africani ritenuti prioritari (fra questi Senegal e Nigeria). Nel 2017, l’Italia partecipa al Fondo fiduciario europeo per l’Africa con 102 milioni di euro, seconda sola alla Germania, e alloca 200 milioni alla creazione di un Fondo italiano per l’Africa, d’altra parte l’83% della partecipazione italiana al primo è coperta da fondi del secondo (Di Filippo, Palm 2018, 75). Un’analisi più accurata dei singoli stanziamenti mostra però come sviluppo e controllo dei flussi siano ormai interconnessi e come il secondo rischi di dettare l’agenda del primo. Da qui le critiche del mondo della cooperazione italiana – ONG su tutti – e delle organizzazioni impegnate sul fronte del rispetto dei diritti umani volte a segnalare, in alcuni casi, un vero e proprio sviamento di fondi dalla cooperazione a vantaggio della riduzione dei flussi migratori. Il tema è solo apparentemente tecnico e ha invece ricadute politiche significative su una molteplicità di aspetti. Da una parte, l’Italia mostra un impegno rilevante che vuole inserito in una strategia di lungo periodo (MAE 2017), dall’altra, però, il controllo e la riduzione dei flussi, se certamente rispondono anche a questioni di carattere umanitario, sono imposti da preoccupazioni tutte interne alle agende politiche dei paesi europei21. Non solo, la tendenza – italiana ed europea – a concentrare i temi migratori sul piano del ‘contenimento’ quando non dell’‘azzeramento’ degli ingressi rischia di compromettere i rapporti politici con i partner africani che, se condividono le preoccupazioni umanitarie, hanno una visione dei fenomeni migratori del tutto diversa da quella prevalente al di qua del Mediterraneo22, basti pensare al tema delle rimesse, ma anche alle giuste rivendicazioni sul ruolo delle diaspore africane nei paesi di arrivo come nei paesi di origine23.

Osservazioni conclusive

L’approccio securitario che ha contraddistinto, pur con modalità e accenti diversi, la politica africana dell’Italia tra il 2008 e il 2018 trova, in quello stesso periodo, facile sponda in Europa. Non va dimenticato tuttavia che esso non si esaurisce intorno alle urgenze nazionali ed europee, ma ha conseguenze molto concrete sui paesi africani e, vale sottolinearlo, sulle società civili di quei paesi che, non a caso, lamentano ingerenze indebite, la militarizzazione dei propri territori e la poca trasparenza nella gestione dei fondi, spesso a vantaggio di leadership discusse quando non apertamente corrotte24. Ma quand’anche non vi fosse un problema di accountability – che pure è questione rilevante da parte sia europea sia africana – occorre interrogarsi sugli effetti di medio e lungo periodo di una collaborazione euro-africana in gran parte declinata a ‘fermare’ e ‘monitorare’ flussi proprio quando si invoca una partnership paritaria (il riferimento al discorso di Juncker del settembre 2018 pare una volta di più d’obbligo). Senza contare che alla riduzione dei flussi in ingresso nella sponda Nord del Mediterraneo corrisponde l’aumento di persone bloccate lungo le rotte che dall’Africa sub-sahariana portano in Europa, con conseguenze umanitarie difficilmente calcolabili e l’aumento dell’instabilità in regioni già di per sé rese fragili dalle conseguenze dei cambiamenti climatici, dalla proliferazione del traffico di armi e dal conseguente intensificarsi della presenza di gruppi armati25.

Questa pur rapida panoramica sulle politiche italiane nei confronti dell’Africa nel decennio 2008-2018 ha confermato come, soprattutto a partire dal 2013, non siano mancate iniziative governative con riferimento ad alcune macro-regioni africane in particolare, come il Sahel e il Corno d’Africa. Al tempo stesso, queste azioni non sembrano inserirsi in un quadro di insieme coerente: al di là della retorica governativa, il discorso pubblico appare sempre più polarizzato e i dibattiti parlamentari legati a urgenze e interessi tutti nazionali. Il ruolo centrale di Nigeria e Senegal nella politica africana dell’Italia è storicamente radicato, basti pensare alla longevità della diaspora senegalese, da un lato, e al ruolo svolto dall’Eni in Nigeria fin dagli anni Cinquanta (Rognoni 2015), dall’altro; per questo i due paesi risultano più visibili nel dibattito pubblico italiano rispetto ad altri Stati africani e sono oggi considerati importanti interlocutori politici anche in merito alle politiche migratorie, questa particolare attenzione tuttavia appare strumentale alla realizzazione di alcuni interessi specifici piuttosto che una pietra angolare di un partenariato coerente e sostenibile.

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1 Nel 2020 scadeva infatti l’accordo di partenariato siglato in Benin nel 2000 tra i paesi dell’Unione europea e 79 paesi dell’Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP), pilastro delle relazioni fra Europa e Africa: cfr. Consiglio europeo 2020.

2 Si veda, per esempio, Juncker 2018.

3 Nel 2017 ancora in discussione: cfr. Giro 2017.

4 Per una sintesi del Migration Partnership Framework adottato nel giugno 2016 si veda: EEAS 2016. Per il rapporto periodico relativo al giugno 2017, si veda: European Commission 2017.

5 Cfr. uno fra tutti: Banca Monte dei Paschi di Siena 2017, 75.

6 Cfr. Accordo sulla reciproca promozione e protezione degli investimenti. La Nigeria Investment Promotion Commission - NIPC è la controparte locale con competenze per l’applicazione dell’accordo. <www.nipc.gov.ng> e anche Accordo per la cancellazione di 1,5 miliardi di euro di debito pubblico nigeriano che seguono gli Accordi (firmati negli anni 1989, 1990, 1992) di carattere finanziario in tema di debito pubblico e privato nigeriano (2004).

7 Si veda la trascrizione della trasmissione Report 13/12/2015 e 23/07/2017 che riassume gli scandali.

8 Come ricordato anche da Farina, Lupi 2012.

9 Alcune questioni già presenti nelle interrogazioni della Lega (con D’Amico deputato), ad es. in Camera dei Deputati 2007.

10 Dalle discussioni in Assemblea dall’aprile 2010 fino all’allegato del 2016 (Offerta e mercato di sostanze), in Camera dei Deputati, Senato della Repubblica 2016.

11 Allarme ripetuto dal deputato sin dal 2008: cfr. Camera dei Deputati 2008. Dati.it, <http://dati.camera.it/ocd/aic.rdf/aic4_00712_16?output=text%2Fplain> (2021-10-07).

12 Camera dei Deputati Interpellanza 2/01373 presentata da Pistelli Lapo (Partito Democratico) in data 20 febbraio, 2012, <http://dati.camera.it/ocd/aic.rdf/aic2_01373_16> (2021-10-07).

13 Manuel Barcia ora anche in Filmer 2018.

14 Cfr. Carta di Roma 2018.

15 Per un trend che inizia dal 2008 e che prosegue fino al 2018, cfr. Camera dei Deputati 2014, a cui rispondono criticamente vari organismi internazionali.

16 Per l’interesse continuativo cfr. OpenParlamento 2016 e Camera dei Deputati 2016, 1.

17 A titolo esemplificativo: Camera dei Deputati 2008-2013, Atti, XVI Legislatura, Attività svolta dall’on. Sibilia Carlo, <https://www.camera.it/leg17/29?tipoAttivita=attivita&tipoVisAtt=&shadow_deputato=305918&lettera=&idLegislatura=17&tipoPersona=> (2021-10-06).

18 Cfr. Vanguard 2017. Si veda anche la sintesi per parte italiana in: Ministero della Difesa 2017. A proposito dell’opacità che spesso caratterizza questo tipo di accordi, è interessante menzionare il precedente del 1° febbraio 2016: in occasione della visita dell’allora Presidente del consiglio Matteo Renzi ad Abuja, il quotidiano nigeriano Vanguard riportava il 1° febbraio 2016, la firma di un accordo italo-nigeriano «on intelligence sharing, capacity building and provision of logistics to their respective armed forces especially the police» (Nwabughiogu 2016); sulle fonti di stampa italiane il contenuto di questo stesso accordo sembra invece riguardare «la cooperazione tra i due paesi per la lotta al traffico di esseri umani» e «una collaborazione reciproca tra le autorità per i rimpatri dei nigeriani che non hanno diritto a restare in Italia, da Il Sole 24ore 2016.

19 “Diritto, Immigrazione e Cittadinanza” 3-4/2016, 256-60. Sul tema si veda, fra gli altri, Matteo Pizzigallo 2017.

20 Si veda il discusso accordo di cooperazione in materia di difesa fra l’Italia e il Niger firmato nel settembre 2017 e reso noto solo nel febbraio 2019 grazie a un’iniziativa di alcune organizzazioni della società civile, fra cui Cild e Asgi: CILD 2019. Va ricordato che i tre quarti di tutti coloro che dall’Africa sono sbarcati in Italia lo hanno fatto passando attraverso il Niger, cfr. Howden, Zandonini 2018.

21 Si veda, fra gli altri, Alfano 2017.

22 L’Africa occidentale è la sub-regione maggiormente coinvolta da flussi migratori, o da fenomeni di mobilità trans-nazionale, l’84% di questi flussi rimane all’interno della regione stessa. Cfr. Africa Union 2016; vedi anche Altai Consulting for IOM Nigeria 2015. Particolarmente interessanti le parti dedicate alle legislazioni nazionali in tema di migrazioni con approfondimenti anche su Nigeria e Senegal.

23 Si veda: Africa Union 2016, 22-4.

24 Cfr., fra gli altri, i lavori del centro di ricerca svedese SIPRI: <https://www.sipri.org/research/conflict-and-peace/africa> (2021-09-20).

25 Cfr. fra gli altri, il rapporto dei XChange sugli effetti delle politiche migratorie europee e nigerine sulla regione di Agadez a partire dal 2015 a oggi: Niger Report 2019.

Sheyla Moroni, University of Florence, Italy, sheyla.moroni@unifi.it, 0000-0002-0219-7228

Maria Stella Rognoni, University of Florence, Italy, mariastella.rognoni@unifi.it, 0000-0003-2000-9152

FUP Best Practice in Scholarly Publishing (DOI 10.36253/fup_best_practice)

Sheyla Moroni, Maria Stella Rognoni, Politica e politiche dell’Italia in Africa, 2008-2018, pp. -83, © 2021 Author(s), CC BY 4.0 International, DOI 10.36253/978-88-6453-965-2.05, in Giorgia Bulli, Alberto Tonini (edited by), Migrazioni in Italia: oltre la sfida. Per un approccio interdisciplinare allo studio delle migrazioni, © 2021 Author(s), content CC BY 4.0 International, metadata CC0 1.0 Universal, published by Firenze University Press (www.fupress.com), ISSN 2704-5919 (online), ISBN 978-88-6453-965-2 (PDF), DOI 10.36253/978-88-6453-965-2

L’eterno confine. L’evoluzione della politica italiana in materia di protezione internazionale e accoglienza sul territorio a seguito della «crisi dei rifugiati» del 2015

Ivana Acocella

Abstract: The purpose of the article is to investigate the progressive evolution of the Italian policy on international protection and reception system. Following the «refugee crisis» of 2015, various strategies have been tested to «reconfigure» the border and control human mobility, confusing and overlapping the inviolable obligation to protect the right of asylum with security measures aimed at safeguarding public order. The «new mobility control regime» has extended beyond the borders of national states in terms of containment and filtration devices for arriving migrants in search of protection (such as the hotspot approach and border control externalization processes). Similarly, within national borders, measures of confinement and segregation for those seeking asylum have been intensified, due to their still uncertain and always reversible legal status. The article will highlight how, in a system of continuity between selective external borders and internal control procedures, these strategies are producing an «extension of the border» – prolonging the effects of its crossing in time and space – thus involving the progressive loss of meaning of the «right to asylum».

Il mondo non ha trovato nulla di sacro nell’astratta nudità dell’essere-uomo.

Hannah Arendt, Le origini del totalitarismo.

Il diritto all’asilo è un «diritto di confine» (Sciurba 2018, 145). Non solo perché i rifugiati sono persone costrette a varcare un confine internazionale per fuggire dal Paese d’origine e chiedere protezione in un altro Paese, ma anche perché tale diritto – per essere effettivamente goduto e tutelato – necessità del riconoscimento dello status di rifugiato da parte dello Stato cui è stato richiesto asilo, che deciderà se attribuire ad uno specifico fenomeno migratorio un carattere volontario oppure una valenza politica e forzata (Celentano 2018, 83-4). Il riconoscimento dello status di rifugiato è, dunque, frutto di un processo di «frazionamento burocratico» (Zetter 2007, 174) finalizzato a distinguere la condizione di chi necessita di protezione internazionale rispetto a quella di altre categorie di migrante.

È indubbio che la definizione del concetto di «rifugiato» sia tanto descrittiva quanto normativa. Peraltro, nonostante la difficoltà di stabilire un significato risolutivo per una condizione così fluttuante da non poter essere essenzializzata, in ambito istituzionale, la definizione di «rifugiato» ha assunto un potere performativo considerevole, poiché non descrive solo una condizione (presuntivamente) oggettiva, ma delinea soprattutto i confini della categoria di riconoscimento di tale status (Celentano 2018, 83-84). Per questo motivo, nonostante la proclamata universalità e inviolabilità dei diritti umani, tale definizione presenta margini di interpretazione che si ampliano o si restringono a seconda delle pratiche governative e delle prassi burocratiche che influenzano tale processo di categorizzazione (Zetter 1991), sostanziandosi e configurandosi intorno alla dicotomia – e la conseguente relazione di potere (formale e simbolico) – esistente tra la facoltà degli Stati di riconoscere tale status di protezione e l’inesistenza di un diritto soggettivo dell’individuo ad ottenerlo.

Ovviamente non si discute la necessità e l’utilità a fini amministrativi per uno Stato di intervenire sui flussi migratori in ingresso allo scopo di discernere chi necessita di protezione internazionale rispetto ad altre categorie di migrante. Ciò su cui si vuole porre l’attenzione è il fatto che – data la natura performativa della definizione (o delle definizioni) della categoria di «rifugiato» – tale «frazionamento burocratico» è frutto di scelte governative e amministrative che hanno risentito e ancora oggi risentono del contesto politico e delle pratiche di riconoscimento sociale entro cui tali scelte sono generate, producendo un ampliamento o un restringimento delle modalità formali e delle possibilità sostanziali di poter fruire di una forma di protezione internazionale.

Indubbiamente, tale «frazionamento burocratico» ha contribuito ad ampliare l’istituto della protezione internazionale nel corso del tempo, offrendo al richiedente asilo il diritto «eccezionale» di poter attraversare, anche in modo illegale, una frontiera di uno Stato diverso dal proprio e di non essere respinto verso un Paese considerato pericoloso per la sua vita; così come tale «frazionamento burocratico» ha permesso l’introduzione di nuove forme di protezione come quella umanitaria o sussidiaria, che – seppur meno tutelate e più reversibili – hanno allargato i vincoli stringenti per accedere allo status di rifugiato che erano stati istituiti dalla Convenzione di Ginevra in tempi lontani e differenti da quelli attuali (Ambrosini 2008, 16).

Peraltro, a seguito della «crisi dei rifugiati» del 2105, nel framework delle politiche sulle migrazioni e sull’asilo – dell’Unione Europea in generale e dell’Italia in particolare – tale «frazionamento burocratico» si sta riconfigurando in termini più escludenti, esacerbando, sullo sfondo della «continua emergenza», pratiche di categorizzazione che rafforzano lo stigma del cosiddetto bogus refugee: il «finto rifugiato» che sfrutta il canale privilegiato dell’asilo per garantirsi un lasciapassare verso un Paese dell’Unione e spesso anche solo per interessi prettamente economici. L’estetica stessa degli arrivi via mare è stata costantemente usata per alimentare l’angoscia dell’invasione di migranti non meritevoli di protezione e per costruire un sostegno popolare all’inasprimento delle leggi sull’immigrazione e l’asilo (Sciurba 2017, 100). Esasperando il livello di criminalizzazione dello straniero – che porta a classificare i migranti forzati prima di tutto come irregolari – si sta, dunque, sostanziando una progressiva depoliticizzazione delle cause della mobilità umana, nonostante la crescente instabilità geopolitica a livello globale, e il conseguente slittamento della figura del rifugiato da «persona che necessita protezione» a persona che deve «provare» l’autenticità dello status di protezione che ha richiesto (Campesi 2017, 1-2).

La riflessione che sarà presentata in questo contributo mira a condurre un’analisi critica dell’evoluzione, a seguito della «crisi dei rifugiati» del 2015, della politica italiana in materia di protezione internazionale e accoglienza sul territorio. Lo scopo è fare emergere come attraverso dispositivi di contenimento e filtrazione dei migranti in ingresso, così come di sorveglianza e confinamento degli migranti presenti sul territorio, nel Paese si stiano sperimentando e istituzionalizzando varie strategie di riconfigurazione del confine e del controllo sulla mobilità umana, che, dalla frontiera, si estendono ora oltre la territorialità dello Stato al fine di limitare il numero delle persone che arrivano in Italia in cerca di protezione, ora entro i confini nazionali al fine di trasformare la condizione di «eccezionalità» di chi riesce comunque a richiedere asilo in una condizione «ordinaria» di sospensione e attesa rispetto all’effettiva possibilità di godere delle tutele e dei diritti connessi a tale protezione. L’analisi condotta in definitiva avrà lo scopo di far emergere come, in un sistema di continuità tra frontiere selettive esterne e procedure di controllo interno, tali strategie stiano producendo «un’estensione del confine» – prolungando nel tempo e nello spazio gli effetti del suo attraversamento – con il rischio di far scomparire la categoria stessa del richiedente asilo come soggetto empirico e giuridico.

Le strategie di riconfigurazione del confine e del controllo sulla mobilità umana

Nel 2015 in Italia diventa operativo l’approccio hotspot. Si tratta di un nuovo metodo di controllo delle frontiere esterne, basato su «punti di crisi», ideato dall’Unione Europea per i confini meridionali – e ad oggi predisposto per l’Italia e la Grecia – allo scopo di selezionare la mobilità umana in ingresso in modo irregolare. Tale approccio, infatti, presuppone la possibilità di intervenire in modo rapido sui «flussi misti» in ingresso, per identificare – tra gli stranieri extracomunitari che attraversano in maniera irregolare le frontiere esterne dell’Ue – i potenziali richiedenti protezione internazionale e procedere, allo stesso tempo, all’allontanamento di tutti gli altri migranti rintracciati in una posizione di irregolarità (Sciurba 2017, 104). Anche se la responsabilità per gli aspetti concernenti il controllo delle frontiere e il trattamento delle domande di asilo rimane di competenza degli Stati membri, si prevede la presenza di personale dell’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), oltre che dell’Agenzia europea della guardia costiera e di frontiera (Frontex) e dell’Ufficio di polizia europeo (Europol), al fine di fornire supporto nelle procedure sia di selezione dei «flussi misti» sia di rimpatrio di coloro che non necessitano di protezione. Si prospetta quindi una sorta di strategia di humanitarian triage, entro cui interagiscono azioni di identificazione, qualificazione e frazionamento degli stranieri che sbarcano sulle coste italiane in una gestione comune della migrazione a livello europeo (Benvenuti 2018, 4-6).

Peraltro, come approfondiremo, tali presupposti si traducono nelle sperimentazione e nella progressiva istituzionalizzazione di nuove strategie di riconfigurazione del confine, attraverso il proliferare, nei confronti dello straniero, di specifici dispositivi di «categorizzazione» (Sciurba 2017) e «confinamento oltre la detenzione» (Tazzioli, Garelli 2018), finalizzati a «disciplinare» i movimenti migratori, che sfidano apertamente l’accesso selettivo al diritto d’asilo e l’imposizione di criteri sempre più stringenti alla mobilità transfrontaliera.

La necessità di introdurre l’approccio hotspot è espressa nell’Agenda europea sulle migrazioni del 2015, in risposta allo «stato di emergenza» creatosi per l’aumento di arrivi irregolari (definiti più volte come incontrollati e ingovernabili) e il conseguente incremento del numero di richieste d’asilo (che raggiunge il suo apice proprio in quell’anno)1. Sono anni critici per l’Ue. Infatti, da una parte, dopo la prima mandata di direttive dell’Unione relative al Sistema europeo comune d’asilo (CEAS), è chiaro che non tutti i Paesi membri possano garantire gli stessi standard di accoglienza, presupposto sul quale si regge l’intero Sistema di Dublino (Petrovic 20163, 133-5)2; dall’altra, si registrano le prime tensioni tra paesi Ue soprattutto connesse ai «movimenti secondari» dei migranti nonostante il Regolamento di Dublino3, che porta alla decisione da parte di alcuni Stati membri di riattivare i controlli alle proprie frontiere interne, minando gli stessi accordi di Schengen (Favilli 2018, 38)4. Il tema della salvaguardia della vita umana e gli imperativi di solidarietà nei confronti dei Paesi membri più esposti all’afflusso di migrati lascia, dunque, ben presto lo spazio ad argomenti più forti che presentano la crisi migratoria non solo in termini umanitari, ma «come una crisi esistenziale per l’Europa […] in grado di mettere in pericolo l’esistenza stessa dell’Unione minacciando una delle sue acquisizioni fondamentali: lo spazio di libera circolazione» (Campesi 2016, 15).

Peraltro, incapace di fornire una risposta adeguata ai problemi interni sorti nell’ambito della configurazione del Sistema europeo sull’asilo, l’Unione Europea si concentra soprattutto sulle «cause esogene» della crisi migratoria, imputando l’incremento del numero di arrivi irregolari alla carenza dei controlli delle frontiere esterne. Oltre all’approccio hotspot, infatti, nell’Agenda europea, si prospetta l’implementazione delle operazioni contro la criminalità transfrontaliera con azioni di smantellamento dei network relativi alla tratta e al traffico di migranti, così come il rafforzamento del ruolo di Frontex non solo nelle attività di identificazione dei migranti e di coordinamento delle procedure per il rimpatrio degli irregolari, ma anche in quelle di ricerca e soccorso in mare – ad esempio, attraverso il potenziamento dell’operazione Triton (Mungianu 2016)5.

A partire dal 2015, dunque, si rafforza, nel framework generale delle politiche Ue sulle migrazioni e sull’asilo, una strategia di fortificazione delle frontiere terrestri e dello spazio marittimo del Mediterraneo anche in un’ottica più centralizzata e sovranazionale, entro cui, peraltro, le operazioni militari relative alla sicurezza pubblica e le azioni umanitarie di salvataggio e soccorso dei migranti si sovrappongono e confondono, giustificando tale strategia con l’urgenza di dare una risposta allo stato di emergenza creatosi per l’aumento di arrivi irregolari, ma anche con la necessità di rendere più «sicuro» il tratto di mare da cui arrivano più migranti (Cuttitta 2018, 783-6). In tal modo, sul registro narrativo della «continua emergenza», lo scontro politico tra i Paesi Ue sulle modalità di gestire i flussi migratori – che avrebbe dovuto inevitabilmente portare ad una riforma del Sistema Dublino – ha di fatto legittimato un’involuzione securitaria, in maniera più significativa rispetto al passato, del modello di governance della mobilità delle migrazioni forzate, sovrapponendo e confondendo l’obbligo inviolabile di tutelare il diritto d’asilo con misure di sicurezza finalizzate a salvaguardare l’ordine pubblico (Campesi 2016, 15).

In Italia, l’approccio hotspot diventa operativo a seguito delle due Decisioni del Consiglio (UE) 2015/1523 e (UE) 2015/1601 del 14 e 22 settembre 2015. Peraltro, ciò avviene in mancanza di una adeguata base normativa sovranazionale e nazionale per regolamentare le delicate e complesse operazioni che saranno svolte in tale «spazio fisico» di primo ingresso, collocando i «punti di crisi» in una sorta di «limbo normato», «zona franca» o «terra di nessuno» (Benvenuti 2018, 12). I «punti di crisi», ad esempio, sono introdotti – durante il Governo Renzi – con la circolare del Ministero dell’Interno del 6 ottobre 2015 – dunque attraverso una disposizione che non ha la forza di legge nel sistema delle fonti del diritto – e disciplinati da alcuni documenti di natura programmatica, quali la Roadmap italiana (presentata il 28 settembre 2015 alla Commissione europea) e le Procedure Operative Standard (Sop) pubblicate dal Ministero dell’Interno il 17 marzo 2016, che comunque non hanno valore normativo6.

In relazione alla finalità di rapido «smistamento» e «canalizzazione» dei «flussi misti» in ingresso previste nell’approccio hotspot, come specificato nelle Sop, «squadre composte da funzionari dell’ufficio immigrazione della polizia di stato e Frontex condurranno interviste iniziali di screening [e le] informazioni raccolte saranno inserite in un apposito modulo, “foglio notizie”, che comprende i dati personali […] e la motivazione che ha indotto la persona a lasciare il suo paese […]. Sulla base dei risultati delle attività di screening, gli individui adulti che non hanno manifestato la volontà […] o non intendono avanzare domanda di protezione internazionale riceveranno un decreto di respingimento o espulsione. […] Tali provvedimenti […] potranno essere eseguiti […] immediatamente, oppure mediante il trasferimento in un CIE o, nel caso di indisponibilità dei posti, mediante l’ordine del Questore a lasciare il territorio nazionale in 7 giorni» (Sop 8, 11 e 19)7.

Per arginare il rischio di adottare provvedimenti di respingimento sulla base del «foglio notizie» senza aver adeguatamente esaminato la specifica condizione delle persone, nel 2016, è emessa un’ulteriore circolare del Ministero dell’Interno (Campesi 2017, 22)8. Peraltro, Alessandra Sciurba (2017) segnala che «nonostante quanto affermato nella circolare […], esiste una categoria di migrante che viene formalmente sempre trattata in modo diverso rispetto agli altri: quella delle persone originarie dei paesi nordafricani con cui l’Italia ha firmato accordi bilaterali di riammissione» (Sciurba 2017, 110)9. A partire da tale riscontro empirico, l’autrice sottolinea come l’introduzione del modello di smistamento dei «flussi misti» basato su «punti di crisi» abbia permesso di sperimentare nuove strategie di configurazione del confine e del controllo sulla mobilità umana incanalando in modo rapido, in «zone di frontiera cuscinetto», i migranti in «categorie di governance» che producono specifici confini amministrativi e livelli differenziati di accesso ai diritti. Infatti, ponendo l’attenzione principalmente sulla regolarità in ingresso, mentre un eventuale necessità di protezione è messa in secondo piano, tali pratiche di «frazionamento istituzionale» hanno, di fatto, implementato un processo di gerarchizzazione tra categorie di migranti «definite artificialmente» in «meritevoli di asilo da accogliere» e «clandestini non bisognosi di aiuto da rimpatriare», avvantaggiandosi della natura «flessibile e mobile» di queste nuove aree di confine (Sciurba 2017, 100-4). Si alimenta in tal modo un «nuovo regime di frontierizzazione», che intensifica quelle politiche che Chiara Marchetti (2006) definisce di refoulement preventivo, così come Jennifer Hyndman e Alison Mountz (2008) di neo-refoulement, con il rischio di ledere il principio di parità di accesso alla protezione internazionale, se l’allontanamento è predisposto solo sulla base della nazionalità, data la natura perfetta e soggettiva del diritto d’asilo «che può essere richiesto ovunque e da chiunque indipendentemente dalla propria origine e provenienza» (Marchetti 2016, 139).

Sempre sul registro narrativo dello «stato di perenne emergenza» e, dunque, della conseguente necessità di prevedere misure straordinarie per arginarla, oltre a tali pratiche di categorizzazione, con l’approccio hotspot sono introdotti anche altri dispositivi di controllo, filtrazione e confinamento della mobilità umana. Nella stessa presenza di personale Ue presso i «punti di crisi», si può intravedere – oltre al semplice «supporto» dichiarato – anche una finalità secondaria di «sorvegliare» l’adeguata applicazione delle rigide regole fornite dal sistema Schengen e dal Sistema europeo comune d’asilo, per ridurre soprattutto i «movimenti secondari» di richiedenti asilo e stranieri irregolari che – pur consistendo de facto in pratiche di transito e di fuga – designano, nel lessico Ue, i movimenti autonomi dei migranti al di fuori dei canali e delle «geografie forzate» stabilite dal Regolamento di Dublino10. Sul punto interviene anche Chiara Marchetti (2006) sostenendo che il Sistema Dublino estremizza gli assunti di vittimizzazione e spersonalizzazione della figura del richiedente asilo, con l’esito peraltro di confinare i migranti al margine dell’Ue ed appesantire in tal modo l’onere dei Paesi membri di frontiera (Marchetti 2006, 123-5). L’idea di «vittima» mal si adatta alla capacità di resilienza e di sopravvivenza del richiedente asilo, senza che ciò lo trasformi in un «falso» vulnerabile, mentre è più confacente sostenere che lo sradicamento a seguito di una «fuga improvvisa» – più naturalmente ascrivibile alla condizione delle migrazioni «forzate» – comporti inevitabilmente la perdita per il richiedente asilo di esercitare qualsiasi capacità di controllo sulla propria vita, anche in relazione al paese dove vorrebbe soggiornare perché valutato più strategico ai fini di una permanenza stabile oppure perché in quel luogo vivono altri connazionali – perfino parenti11 – che potrebbero aiutarlo e facilitarne l’inserimento sul territorio (Marchetti 2006, 95-6).

Lasciando sostanzialmente irrisolta tale questione, in cambio di un controllo più stringente in ingresso attraverso l’adozione dell’approccio hotspot, l’Unione Europea propone, sempre nell’ambito dell’Agenda europea sulle migrazioni del 2015, il programma di relocation come misura temporanea a supporto dei Paesi membri più esposti alla pressione migratoria – e dunque anche per l’Italia12. Peraltro, anche tale istituto assume un significato diverso alla luce delle «tattiche» finalizzate al controllo sulla mobilità umana. Infatti, se il Regolamento di Dublino prevede una tappa forzata (il primo Paese Ue di ingresso), il programma di ricollocazione istituisce una mobilità obbligatoria (verso lo Stato membro designato per il trasferimento)13; dunque, entrambe le disposizioni prevedono dispositivi di «contenimento oltre la detenzione» (Tazzioli, Garelli 2018), finalizzati cioè al «contenimento fisico di certi movimenti, ma anche, e soprattutto, [al] contenimento del desiderio dei migranti di stabilirsi in un luogo particolare» (Tazzioli, Garelli 2018, 3)14. Tale supposizione si rafforza anche alla luce del fatto che, su richiesta dell’Unione, la possibilità di beneficiare della relocation è «condizionata» all’efficacia che l’Italia dimostrerà nel controllo delle frontiere, evidenziando come tale istituto «funzioni come uno strumento di disciplinamento […] alle regole di Dublino da parte dei soggetti che più di altri ne hanno messo in crisi la tenuta: i paesi meridionali da un lato; i migranti dall’altro» (Campesi 2017, 11). Ciò rimarca ancora una volta come gli hotspot si stiano configurando in termini di checkpoint flessibili utilizzati per interrompere e, contemporaneamente, incanalare la mobilità umana attraverso eterogenei dispositivi istituzionali (Tazzioli, Garelli 2018, 3-5). Occorre, infine, segnalare che il programma di ricollocamento non è rivolto a tutti i richiedenti asilo ma solo a quelli originari di Paesi terzi in relazione ai quali la percentuale di decisioni positive adottate in primo grado è alta nell’Unione (secondo i dati dell’Eurostat), istituendo, dunque, un ulteriore «frazionamento istituzionale» che, in tal caso, introduce percorsi differenziati per persone che appartengono ad una stessa categoria giuridica di soggetti; tale scelta appare discutibile per il rischio di alimentare nuove pratiche di categorizzazione che implicitamente associano il diritto d’asilo a migranti originari di Paesi considerati «non sicuri» piuttosto che ad una condizione soggettiva del richiedente.

Tale considerazione si rafforza anche alla luce del fatto che il modello di smistamento dei «flussi misti» basato su «punti di crisi» è implementato, in Italia, con la legge n. 132/2018 (conversione del c.d. decreto legge Salvini n.113/2018), che istituisce proprio la possibilità di redigere un elenco di «Paesi di origine sicuri», allo scopo di aumentare i criteri per poter qualificare una domanda di asilo manifestamente infondata15 – come, peraltro, previsto dalla Direttiva Ue «procedure» fin dalla sua prima dizione e sollecitato anche nell’Agenda europea sulle migrazioni del 2015 per i Paesi membri ancora inadempienti. Sebbene il concetto di «Paese di origine sicuro» non possa essere applicato come «barriera» automatica, data la natura soggettiva dello status di rifugiato, la domanda d’asilo posta da una persona originaria di un luogo inserito in tale elenco sarà esaminata in via prioritaria con una procedura che aggrava l’onere della prova su chi chiede protezione per la necessità di dover ribaltare la presunzione di sicurezza del Paese d’origine in relazione alla propria specifica situazione, derogando in tal modo il principio generale che prevede che tale onere sia ripartito tra lo Stato cui è stato richiesto asilo e il richiedente.

L’introduzione di tale misura è giustificata dal Ministro dell’Interno Matteo Salvini con la necessità di smascherare i «falsi rifugiati» o i «migranti economici truffatori» che abusano del diritto di poter richiedere protezione internazionale pur non avendone i requisiti, enfatizzando ulteriormente il tema dell’irregolarità degli arrivi via mare e il livello di criminalizzazione dello straniero alla luce della distinzione tra «migrazioni economiche» e «migrazioni forzate». Tale strumentalizzazione non è nuova nel frame della politica europea ed italiana ed è stata usata soprattutto per legittimare la produzione della categoria del «migrante pericoloso» e il conseguente inasprimento delle misure di sicurezza per garantire l’ordine pubblico (Fassin 2013). Oggi, tali strategie di criminalizzazione si estendono anche a chi pratica iniziative di solidarietà come le ONG, che, dopo aver svolto un ruolo centrale nelle operazioni di ricerca e soccorso in mare a partire dal 2104 (dopo la fine della missione italiana Mare nostrum), sono state quasi tutte allontanate dal Mediterraneo centrale attraverso varie azioni di natura politica e giudiziaria, anche a seguito di un dibattito mediatico teso a delegittimare in modo generalizzato l’operato di tali organizzazioni (Giammarinaro 2018, 130)16.

Sebbene il concetto di «Paese di origine sicuro» sia stato introdotto in ambito comunitario in un’ottica di condivisione delle responsabilità dell’asilo, alla luce di tali assunti di criminalizzazione del migrante e della fomentazione della paura di invasioni esterne, l’impressione è che il ricorso a tale concetto e l’istituzionalizzazione di una procedura obbligatoria di pre-esame di frontiera saranno usati in Italia per implementare ulteriormente il «regime di frontierizzazione» finalizzato a controllare e contenere la mobilità umana, con l’introduzione di un nuovo ostacolo strutturale al principio di equità di accesso al diritto d’asilo.

Inoltre, se si considera lo scenario internazionale relativo alle politiche sulle migrazioni e l’asilo, l’approccio hotspot è solo uno dei dispositivi predisposti per istituire un regime di frontiera «mobile» ed extra-territoriale, che possa dunque estendersi oltre la sovranità italiana ed europea ed entro cui, peraltro, l’associazione inversa tra espansione della sorveglianza dei confini e riduzione dello spazio dei diritti umani rischia di trovare nuove configurazioni (Cuttitta 2018, 791-3).

Nella stessa Agenda europea del 2015, ad esempio, si profila la necessità di consolidare in modo più sinergico la dimensione interna e la dimensione esterna della politica di gestione dei flussi migratori. Contemporaneamente alle azioni di fortificazione dei confini esterni dell’Unione, si auspica, infatti, il rafforzamento della collaborazione con i Paesi terzi nel contrasto alle migrazioni illegali, attraverso accordi bilaterali e partenariati finalizzati a facilitare le operazioni di rimpatrio dei migranti respinti e ad accrescere la capacità di questi Stati nel controllo delle proprie frontiere in ingresso e uscita; tali accordi riguarderanno sia i Paesi di origine da cui arriva un gran numero di migranti sia i Paesi di transito interessati dalle principali rotte migratorie o da cui partono prevalentemente le imbarcazioni verso l’Europa. Per rendere più efficace tale collaborazione sono potenziati gli incentivi di tipo economico riferibili ad attività commerciali ed ai finanziamenti destinati allo sviluppo locale secondo il principio «più progressi, più aiuti»17: più sarà alta la collaborazione ottenuta, maggiori saranno i finanziamenti e le forme di sostegno da parte dell’Unione (Favilli 2018, 41).

Oltre a rafforzare gli accordi di riammissione con i Paesi di origine per rendere più efficace le operazioni di rimpatrio previste nell’approccio hotspot18, dunque, l’Ue mira ad intensificare varie strategie di esternalizzazione delle procedure di controllo delle frontiere, intervenendo in modo più energico al di fuori del proprio territorio per ridurre «a monte» le cause del fenomeno e adattando, a tal fine, alcuni settori di azione esterna – come ad esempio la cooperazione allo sviluppo – «all’esigenza interna europea di contenimento e prevenzione dei flussi migratori irregolari provenienti dalla sponda meridionale nel Mediterraneo. Inoltre, nell’ambito di tale obiettivo, le migrazioni irregolari finiscono per essere assimilate a quelle forzate» (Vitiello 2016, 31)19.

Se nell’ambito di una sinergia tra la dimensione interna e la dimensione esterna della gestione nei flussi migratori è nel legittimo interesse degli Stati cooperare tra loro, la perplessità suscitata da tale strategia sta, dunque, nelle modalità attraverso cui essa si sta strutturando nel framework della politica dell’Unione in relazione sia agli obiettivi soggiacenti sia ai mezzi per raggiungere tali fini. Infatti, l’obiettivo prioritario del contenimento preventivo dei flussi migratori irregolari rischia di lasciare in secondo piano quello di favorire canali sicuri di arrivo o programmi efficaci di protezione e sviluppo locale per ridurre le cause di partenza (Sciurba 2017, 112-4)20. Inoltre, tale obiettivo può portare alla nascita di accordi con Paesi terzi che – seppur considerati strategici per la loro posizione lungo le rotte migratorie – non sempre sono in grado di garantire forme di protezione adeguate o il rispetto dei diritti umani (Cuttitta 2018, 794-6)21.

Un caso esemplificativo in tal senso è l’intensificazione dei rapporti con la Libia su iniziativa italiana, allo scopo di ridurre i flussi migratori irregolari in arrivo dalla rotta del Mediterraneo centrale. Dopo il Memorandum del 2 febbraio 2017 – firmato durante il Governo Gentiloni con uno dei capi libici, Fayez al Sarraj – che ha rianimato l’accordo di amicizia e partenariato concluso con la Libia nel 2008, l’Italia inizia a sostenere la Guardia costiera libica attraverso attività di formazione e supporto tecnologico (in termini di equipaggiamento, imbarcazioni e assistenza tecnica), fino alla decisione di partecipare alla missione internazionale in appoggio alla stessa iniziata nel luglio 201722. «L’obiettivo generale della politica del Governo è chiaro. Per ridurre gli arrivi dalla Libia, è necessario rafforzare le capacità operative della Guardia costiera libica, in modo che siano in grado in primis di impedire le partenze, e comunque di intercettare le imbarcazioni dirette verso l’Italia, operando in nostra vece quei respingimenti in alto mare che, dopo la notissima sentenza Hirsi della Corte Edu del 2012, non possiamo più realizzare direttamente» (Masera 2018, 227-8). Nonostante le gravi violazioni dei diritti umani subite dai migranti in Libia – come ribadito anche nell’ultimo rapporto dell’Onu del 20 dicembre del 2018 (Istituto De Gasperi 2018) – tale obiettivo sembra sia stato raggiunto; nel 2018, infatti, il numero di arrivi via mare è pari a 23.370, con una riduzione considerevole rispetto ai 119.369 e ai 181.436 giunti in Italia rispettivamente nel 2017 e nel 201623.

Le strategie di riconfigurazione del confine perfezionate durante la fase iniziale dell’approccio hotspot sono, dunque, riformulate attraverso l’implementazione di nuovi dispositivi di categorizzazione e distinzione dei migranti, sulla base del loro Paese di origine o di transito, in un regime di frontiera «mobile» che, combinando strategie di localizzazione ed esternalizzazione del controllo, filtraggio e confinamento dei movimenti umani, rischiano di far scomparire il richiedente asilo come soggetto giuridico e di espropriare in via definitiva chi, pur migrando forzatamente, vorrebbe mantenere il controllo sui tempi e la destinazione del proprio viaggio.

«L’accoglienza sul territorio»: dal mero assistenzialismo ad una condizione ordinaria di attesa e confinamento

Le ambivalenze e le contraddizioni riscontrate nel framework generale della politica italiana relativo al controllo dei confini si manifestano, seppur in forma differente, anche nel modo in cui si riconfigura, negli stessi anni, il sistema di accoglienza sul territorio.

Nel 2015, a seguito del recepimento della nuova Direttiva Ue «accoglienza» (2013/33/EU) con il D.lgs. 142/2015, il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR)24 è confermato come «unico» sistema di accoglienza in Italia25. I due principi ispiratori dello SPRAR sono: la progettazione di un sistema di accoglienza decentralizzato, diffuso e integrato con i servizi del territorio e con il diretto coinvolgimento degli Enti locali e del terzo settore non profit; lo sviluppo di progetti di intervento finalizzati a promuovere l’autonomia e l’integrazione nel tessuto sociale della persona accolta. Lo SPRAR, dunque, mira a superare una forma di accoglienza puramente assistenziale che ha l’effetto ricorrente di cronicizzare la dipendenza del soggetto dall’aiuto istituzionale.

I Centri di accoglienza straordinaria (CAS), invece, sono nati nel 2014 su decisione del Ministero dell’Interno, a seguito dell’aumento degli arrivi via mare e del numero di richieste di protezione, essendo la capienza dello SPRAR insufficiente per rispondere a tale situazione di «eccezionalità»26. Peraltro, proprio a causa di tali condizioni «straordinarie», la genesi del sistema CAS – basato su strutture per loro stessa definizione «temporanee» – avviene senza che sia predisposto un quadro normativo chiaro o standard minimi da garantire, ad eccezione di alcune indicazioni generali diffuse attraverso decreti e circolari ministeriali; quindi, attraverso disposizioni che non hanno la forza di legge (Marchetti 2016, 139-40)27.

Sebbene il Ministero dell’Interno auspichi il progressivo riassorbimento dei CAS nella rete ordinaria dei centri di accoglienza dello SPRAR28, alla luce della situazione attuale è evidente come tale previsione sia stata ampiamente disattesa. Infatti, soprattutto a seguito di nuovi arrivi tra il 2015 e il 2017 dalla Libia29, prevale la scelta del Governo italiano di rafforzare il sistema straordinario di accoglienza parallelo allo SPRAR, che comporta l’aumento considerevole del numero di CAS su tutto il territorio più che il suo ridimensionamento30. Anche se inizialmente tale scelta sembra essere la diretta conseguenza della difficoltà del Governo di trovare soluzioni alternative, ben presto è chiara l’affermarsi di una strategia intenzionale di governance del sistema di accoglienza entro cui «sorveglianza» e «intervento umanitario» si sovrappongono e confondono mentre il registro narrativo dello «stato di perenne emergenza» continua a fare da sfondo (Campesi 2018). Tuttavia, tale scelta governativa non è neutrale e produrrà uno scarto profondo tra la dimensione formale e quella sostanziale dell’asilo. Infatti, come approfondiremo, anche se entrambi finalizzati a rispondere alle necessità delle persone che entrano nel sistema di protezione internazionale, lo SPRAR e il CAS si caratterizzano per un diverso sistema di governance, predisponendo modalità e finalità di accoglienza molto differenti.

Di seguito ricostruiremo le differenze tra il sistema ordinario e il sistema straordinario di accoglienza tra il 2015 e il 2018, allo scopo di evidenziarne il loro impatto sul territorio nazionale. Analizzeremo, dunque, la disciplina dello SPRAR, già molto consolidata nel 2015, fino alla sua evoluzione in SIPROIMI con la legge n. 132/2018 (conversione, come già approfondito, del c.d. decreto legge Salvini), e la regolamentazione del sistema CAS disciplinato soprattutto attraverso circolari ministeriali tra il 2015 e il 2016 – quindi durante il Governo Renzi il cui Ministro dell’interno è Angelino Alfano – e in modo più specifico e dettagliato solo a seguito dell’entrata in vigore del Decreto ministeriale del 7 marzo 2017, ad opera del Ministro dell’interno Marco Minniti durante il Governo Gentiloni, e del Decreto ministeriale del 20 novembre 2018, ad opera del Ministro dell’interno Matteo Salvini durante il Governo Conte.

I protagonisti dello SPRAR sono i Comuni in un sistema di governance multilivello. Per attivare posti SPRAR sul territorio, l’Ente locale predispone un progetto di accoglienza rivolto sia ai richiedenti asilo sia ai titolari di protezione internazionale, allo scopo di accedere al Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo istituito e amministrato dal Ministero dell’Interno31. Anche se il responsabile del progetto è l’Ente locale promotore, la gestione materiale dell’accoglienza è affidata dallo stesso ad una cooperativa sociale (un’associazione o un ente privato). Il raccordo con il livello centrale avviene tramite il Servizio Centrale SPRAR (istituito dal Ministero dell’Interno ma affidato all’Associazione nazionale dei Comuni italiani), che ha funzioni di coordinamento stabilendo gli standard minimi della accoglienza (riferibili alle strutture ospitanti, ai servizi erogati e al tipo di personale interno) e distribuendo i migranti sul territorio secondo un piano nazionale di ripartizione calcolato sull’impatto sostenibile per ciascun Comune32. In tale sistema, la centralità dell’Ente locale permette di adattare maggiormente la proposta progettuale alle specificità del territorio – in termini di risorse disponibili e criticità riscontrabili – garantendo, allo stesso tempo, un maggior raccordo con i servizi erogati nel settore pubblico e privato. Ciò permette anche di distinguere tra territori in grado di sostenere solo progetti di accoglienza di breve durata e quelli entro cui invece è possibile perseguire anche strategie di integrazione di più lungo periodo (Radice 2008, 87-8)33.

Il sistema CAS invece è gestito direttamente dal Ministero dell’Interno ed è riservato esclusivamente ai richiedenti asilo34. La responsabilità delle strutture è affidata ad una cooperativa o ad una associazione privata attraverso gare di appalto predisposte dalle Prefetture. L’assegnazione dei fondi ministeriali avviene sulla capacità degli enti gestori di garantire soprattutto vitto, alloggio e beni di prima necessità, decidendo – al momento della genesi di tali strutture (dunque già dal 2014) – di destinare a tali soggetti una quota pari all’incirca a 35 euro per ogni persona accolta giornalmente nel proprio centro35. L’Ente gestore è tenuto ad inviare alle Prefetture un report giornaliero, per dimostrare la coerenza tra la quota pro die/pro capite ricevuta e il numero di persone ospitate nel periodo demandato all’accoglienza (Marchetti 2016, 62-4)36. Rispetto allo SPRAR, dunque, il sistema di governance dei CAS, da una parte, è più accentrato a livello ministeriale, dall’altra, si fonda sulla priorità di distribuire velocemente i richiedenti asilo su tutto il territorio37. Anche se la distribuzione è vincolante, nel «modello top-down» predisposto dal Governo (Campesi 2018, 500), non è previsto alcun raccordo obbligatorio con gli Enti locali per stabilire le modalità effettive di accoglienza, eliminando dunque la possibilità di avvantaggiarsi della loro capacità di mediazione o di valutazione delle specificità di ciascun territorio38.

Inoltre, nel rispetto di un modello che mira ad una accoglienza diffusa e integrata, lo SPRAR privilegia strutture di piccole dimensioni e dislocate in centri abitati, per bilanciare misure di assistenza e protezione della singola persona con percorsi di (ri)conquista della autonomia; tali strutture sono finalizzate anche a favorire il contatto con l’esterno in termini sia di accesso ai servizi del territorio sia di partecipazione alla vita sociale (Tarsia 2018, 105). Lo SPRAR, dunque, mira ad un tipo di accoglienza che non produca forme di istituzionalizzazione o confinamento (Faso, Bontempelli 2017, 39)39.

Nel sistema CAS, invece, la priorità alloggiativa legittimata dalla necessità di reperire posti di accoglienza velocemente sul territorio lascia in secondo piano tali aspetti. Per questo motivo, nel sistema CAS, si possono riscontrare condizioni di accoglienza che si allontanano molto da quelle ricercate nel modello SPRAR, con il rischio di predisporre strutture di grandi dimensioni (a volte perfino con 300 persone) difficilmente dislocabili in centri urbani40. Inoltre, le grandi strutture richiedono inevitabilmente un’organizzazione delle attività quotidiane più centralizzata ed etero-diretta. Si ricorre, ad esempio, all’uso della mensa o alla fornitura di servizi esterni di pulizia degli ambienti interni, così come diviene necessaria una schedatura più rigida dell’attività giornaliera secondo un sistema di regole designato dallo staff interno al fine di adempiere allo scopo ufficiale dell’istituzione, con il rischio di imporre al richiedente asilo un ciclo di vita a lui estraneo (Agier 2009, 28-35; Pinelli 2014, 74-6). Anche il rapporto con l’esterno è compromesso, dal momento che tali strutture possono essere isolate e lontane dai centri abitati, con il rischio di far relazionare il richiedente asilo unicamente con le figure dedite all’assistenza o alle funzioni istituzionali, limitando in tal modo le sue opportunità di inserimento graduale e autonomo nella società autoctona (Hynes 2011).

In tali modelli organizzativi è più facile che si producano processi di istituzionalizzazione per le persone ospitate, riproponendo l’idea stereotipata del richiedente asilo – tipica del «campo» di accoglienza (Pinelli 2014) – come vittima ridotta a mera «vita fisica» (Fassin 2005, 367) da salvare e bisognosa di aiuto. Il rischio, dunque, è tradurre lo status del richiedente asilo in una condizione ordinaria di espropriazione di sovranità sulla propria vita, legittimando – su assunti e processi di categorizzazione etichettanti – la sua reclusione «a scopi umanitari» in un sistema di accoglienza che si occupa in maniera invasiva di tutti gli aspetti della sua vita (Harrell-Bond 2002, 27-30). In tal modo, la sua soggettività è ridotta ad una mera «identità burocratica» (Zetter 1991, 41), la cui responsabilità ricade interamente su agenti esterni che hanno anche il compito di definirne il corredo delle potenziali necessità (Malkki 1995, 498). Un sistema di accoglienza mosso su tali assunti può, dunque, più facilmente tradursi in un «regime chiuso» segregante e istituzionalizzato, in cui i rapporti fra staff e internati si declinano secondo dispositivi di assoggettamento e di dinamiche di potere fortemente asimmetriche tipiche delle istituzioni denominate «totali» (Goffman 1961).

Le diverse finalità e modalità di accoglienza riscontrate, fino ad ora, tra il sistema CAS e lo SPRAR si evidenziano e amplificano anche valutando gli approcci seguiti nel tipo di intervento rivolto alle persone ospitate.

Oltre a rispondere ai bisogni primari di vitto e alloggio, lo SPRAR propone percorsi individualizzati di potenziamento della resilienza del migrante. Il «progetto», in definitiva, non si esaurisce nella risposta al singolo bisogno o all’evidente condizione di «emergenzialità» della persona accolta, ma è predisposto a partire da un’analisi complessiva della sua condizione, allo scopo di valorizzarne la specificità soggettività in un’ottica di intervento processuale, strategico e situazionale. Inoltre, lo SPRAR pone attenzione anche al tipo di percorso di inserimento sul territorio successivo alla fuoriuscita dal sistema di accoglienza, offrendo, dunque, al migrante la possibilità di guardare avanti, oltre la momentanea condizione di eccezionalità. Tra tali attività, ad esempio, si annoverano quelle finalizzate a rivalutare il background specifico della persona (cercando di ottenere il riconoscimento dei titoli di studio precedenti) oppure all’acquisizione di nuove competenze (mediante l’iscrizione a tirocini e corsi di riqualificazione professionale), allo scopo di favorire il suo progressivo inserimento nel mercato del lavoro (Faso, Bontempelli 2017, 26-7). Nella prospettiva dello SPRAR, tali interventi hanno lo scopo di rafforzare il livello di capability (Sen 1999) del migrante ed evitare in tal modo interventi meramente assistenzialisti che comporterebbero la cronicizzazione della sua condizione di vulnerabilità. Per svolgere tali funzioni articolate e delicate, il personale SPRAR deve possedere competenze eterogenee e altamente qualificate. Lo SPRAR predispone a tal fine la presenza di un’équipe multidisciplinare, definendo chiaramente le figure professionali previste al suo interno – e dunque l’assistente sociale, l’educatore professionale, lo psicologo e l’operatore legale – e le loro competenze specifiche (Tarsia 2018, 104-6). Allo stesso tempo, nella prospettiva dello SPRAR è fondamentale il lavoro di rete e il raccordo con i vari attori istituzionali, le realtà associative e i servizi pubblici e privati del territorio, allo scopo di rendere effettivi i percorsi di inclusione sociale del migrante. La costruzione di tale rete è infatti indispensabile per condividere risorse e integrare le competenze professionali che mancano all’interno delle équipe di progetto, così come è funzionale a non considerare lo SPRAR un «sistema parallelo» a quello dei servizi pubblici. Tale approccio può servire non solo per rendere più efficace le sinergie tra servizi esistenti, ma anche per progettarne di nuovi di cui potranno beneficiare tutti i membri della popolazione italiana e straniera (Radice 2008, 88)41.

Tali standard non sono raggiunti e a volte neanche ricercati nel sistema di accoglienza straordinaria. Nel 2014, è stata fornita dal Ministero dell’Interno una convenzione di massima sulla fornitura dei servizi da garantire ai richiedenti asilo (vitto e alloggio, orientamento sul territorio, assistenza linguistica e di mediazione culturale, assistenza sanitaria e sostegno psicologico), senza peraltro indicare le modalità specifiche di erogazione di tali servizi42. Allo stesso modo, nel framework normativo del sistema CAS mancano riferimenti chiari ai profili e alle competenze professionali richieste nelle strutture, nonché al numero di ore minimo necessario per l’espletamento dei vari servizi. La vacuità negli standard previsti deriva ovviamente dalla genesi emergenziale di tali centri. A sostegno di ciò si porta anche il fatto che, a fronte di tale vacuità, nel corso del tempo sono stati valorizzati dal Ministero dell’Interno, per queste strutture, altri criteri di attivazione e organizzazione quali, ad esempio, l’offerta «economicamente più vantaggiosa» o la possibilità di includere tra gli enti gestori anche operatori economici43. Anche se per la gestione dei CAS, l’orientamento del Governo è preferire, alle strutture alberghiere, cooperative sociali con esperienze in materia di immigrazione, tale avvertenza rimane, comunque, solo un auspicio e non un obbligo di legge44. Su tali premesse, dunque, il panorama che si delinea sul territorio è notevolmente variegato e molto dipende dalle scelte effettuate nelle singole realtà locali. Inoltre, molte ricerche e reportistiche in merito evidenziano che, a causa della carenza normativa, spesso i servizi relativi all’accoglienza sono stati affidati «a gestioni improvvisate» che si sono dimostrate prive delle competenze necessarie per offrire un’assistenza appropriata, fornendo sistemazioni in strutture non inidonee e a volte perfino fatiscenti. In modo analogo, in alcune strutture, il numero degli operatori è risultato insufficiente, così come la loro preparazione inadeguata per intervenire in modo efficace sulle specifiche esigenze delle persone accolte (Avallone 2018; In Migrazione SCS 2018).

È importante anche segnalare che, a differenza dello SPRAR, nella regolamentazione del sistema CAS non è previsto alcun servizio finalizzato a favorire un progressivo inserimento nel mercato del lavoro per il richiedente asilo. La risposta emergenziale di fornire vitto, alloggio e beni di prima necessità si impone, dunque, sulla possibilità di ipotizzare percorsi di inclusione sociale per le persone ospitate, riducendo le pratiche di accoglienza in soluzioni transitorie puramente assistenzialistiche. Prevale, quindi, la tendenza a tradurre la condizione di «eccezionalità» del richiedente asilo – in virtù del suo status giuridico ancora incerto e reversibile – in una condizione «ordinaria» di sospensione e attesa rispetto all’effettiva possibilità di godere delle tutele e dei diritti connessi a tale protezione (Agier 2009, 34-35). Peraltro, soprattutto in una fase così delicata come quella dell’arrivo e dell’inserimento in un nuovo territorio, un sistema di «accoglienza senza integrazione» può risultare molto debilitante per una persona costretta in una condizione prolungata di immobilismo e disorientamento, soprattutto alla luce del fatto nella maggior parte dei casi – come segnala Chiara Marchetti (2016, 140) – il CAS accoglie il richiedente asilo fino alla conclusione della procedura relativa alla sua domanda.

La configurazione di due sistemi paralleli di accoglienza ha in tal modo sostanziato una sorta di «lotteria dell’asilo» (OXFAM Italia 2017), riservando diritti e opportunità molto differenti a persone ascrivibili ad una stessa categoria giuridica di soggetti – almeno relativamente allo status del richiedente asilo45.

Per ridurre le disparità tra il sistema di accoglienza ordinario e quello straordinario, nel 2015, il Ministero dell’Interno ha chiesto alle Prefetture di assicurare nei bandi CAS standard minimi più simili a quelli promossi nello SPRAR46. A fronte di tale indicazione, infatti, in alcune gare di appalto sono inseriti criteri aggiuntivi per l’aggiudicazione del servizio. Ad esempio, alcune Prefetture introducono incentivi per l’apertura di centri di piccole dimensioni e localizzati in centri urbani (come a Rieti) o sono proposti bandi diversi per centri collettivi e appartamenti (come ad Ancona). In altri casi, gli incentivi riguardano servizi aggiuntivi rivolti a specifiche categorie di soggetti vulnerabili (come a Udine in materia di assistenza psicologica) oppure per azioni finalizzate all’integrazione (ad esempio, l’insegnamento della lingua italiana o attività per favorire l’inserimento lavorativo come accaduto rispettivamente a Viterbo e a Rieti). Peraltro, anche in questo caso, in assenza di indicazioni più chiare e uniformi a livello centralizzato, si riscontrano situazioni molto disomogenee a livello locale (In Migrazione SCS 2018).

Un profondo cambio di tendenza nella regolamentazione dei centri straordinari di accoglienza si registra nel 2017, quando il Ministero dell’Interno – sotto la guida di Marco Minniti – fornisce per la prima volta una disciplina specifica e più dettagliata per la fornitura di beni e servizi in tali strutture47. Peraltro, il nuovo schema di capitolato non si riferisce solo ai CAS, ma anche – anzi, soprattutto – ai centri di soccorso in prossimità dei luoghi di sbarco (Cpsa e Hotspot), che offrono supporto e riparo ai migranti appena arrivati, e alle strutture governative di prima accoglienza (Ex-Cara e Hub), finalizzati al completamento dell’identificazione e della registrazione della domanda di protezione. La scelta si produrre un unico capitolato per strutture che svolgono funzioni così diverse sembra sottendere l’intenzione governativa di allineare maggiormente, dal punto di vista amministrativo e organizzativo, il CAS alle altre strutture, anche se, come approfondito, il sistema straordinario di accoglienza è stato demandato prevalentemente all’accoglienza del richiedente asilo sul territorio.

Le linee guida ministeriali introducono regole precise inerenti ai servizi e al personale necessario per centri che accolgono fino a 1800 persone e, pur prevedendo alcune deroghe per i CAS al di sotto delle 50 unità, ciò non esclude la possibilità che, in caso di necessità, si potranno predisporre strutture anche molto più grandi e, per tale motivo, non necessariamente dislocate e integrate in un contesto urbano48. Infatti, se in positivo si introduce la presenza obbligatoria di figure professionali quali l’assistente sociale, lo psicologo e il mediatore linguistico, allo stesso tempo, non si facilita la possibilità che tali standard siano raggiungibili per gli Enti gestori che cercano di perseguire un modello di accoglienza diffuso e a dimensione familiare, soprattutto per il fatto che il prezzo posto alla base delle gare di appalto per affidare la gestione dei CAS rimane pari a 35 euro pro die/pro capite49. Si fa riferimento, inoltre, al servizio di «fornitura pasti» quando i modelli più funzionanti di strutture demandante alla accoglienza sul territorio si distinguono per la capacità dei gestori di garantire la possibilità per il richiedente di fare la spesa e cucinare in modo autonomo. Si predispone anche l’obbligo di introdurre un servizio H24 con il ricorso ad operatori diurni e notturni (anche nelle strutture fino a 20 posti), difficilmente realizzabili in forme di accoglienza organizzate in piccoli appartamenti. Perfino l’introduzione di requisiti migliorativi – come, ad esempio, l’obbligatorietà dell’insegnamento della lingua italiana – sembrano andare nella direzione di premiare le strutture più grandi, dal momento che si predispone che tale insegnamento avvenga preferibilmente all’interno del centro di accoglienza, promuovendo dunque un modello organizzativo per il sistema CAS il più autosufficiente possibile.

Anche nelle nuove linee ministeriali, infine, non sono previsti servizi demandati al rafforzamento delle competenze professionali o all’inserimento nel mercato del lavoro delle persone ospitate nei CAS, confermando l’orientamento già prevalso in passato di attribuire al sistema straordinario di accoglienza funzioni meramente assistenzialistiche finalizzate a fornire prevalentemente vitto, alloggio e beni di prima necessità al richiedente asilo (Campesi 2018, 489 e 501). A supporto di tale considerazione si riporta anche il fatto che l’unica forma di inclusione sociale riservata a chi è accolto in tali centri è la promozione ad attività di volontariato sociale, che, nel 2017, diventa un obbligo di legge50. Si istituzionalizza dunque la prassi – promossa già in molti contesti locali in modo informale – di inserire il richiedente asilo in lavori gratuiti di pubblica utilità, legittimandola con lo scopo di consolidarne le competenze linguistiche acquisite nei corsi di italiano e l’inserimento nei contesti sociali. Peraltro, tale pratica, di fatto, rafforza un’idea di subalternità del migrante e una visione meramente utilitaristica e funzionalistica della sua integrazione (Tarsia 2018, 97-121). L’obbligo giuridico sancito da precise norme internazionali di proteggere e tutelare il richiedente asilo è riletto, dunque, alla luce di «logiche di concessione» entro cui è richiesto alla persona «generosamente ospitata» di ricambiare tale benevolenza, dimostrando la propria «utilità» per il contesto ospitante e, dunque, di essere meritevole dell’accoglienza ricevuta.

Anche se solo pochi anni prima il Ministero dell’Interno auspicava la chiusura dei CAS e il loro progressivo riassorbimento nello SPRAR, è evidente che, attraverso l’emissione dello schema di capitolato del 2017, i centri di accoglienza straordinaria siano invece concepiti come strutture «definitive», prospettando inoltre per essi un modello organizzativo che si discosta molto da quello ascrivibile al modello prevalso nell’ambito dell’accoglienza ordinaria.

Il sistema di accoglienza straordinario designato a partire da queste nuove linee guida sottende l’assunzione di un approccio anche più securitario nei confronti del richiedente asilo. La stessa prescrizione di garantire la presenza sia giornaliera sia notturna dell’operatore rimanda al tema del controllo sociale; infatti, se in una struttura di primo soccorso tale servizio può rappresentare una garanzia di pronto intervento in caso di bisogno e, dunque, rassicurare il migrante appena arrivato in Italia dopo un lungo e spesso difficile «viaggio», in «un normale appartamento destinato alla vita quotidiana, invece, l’operatore notturno è di fatto un guardiano, e la sua presenza assume inevitabilmente compiti di sorveglianza» (Faso, Bontempelli 2017, 41). Anche l’inserimento, nel nuovo capitolato, di regole più dettagliate e rigide per il controllo e il monitoraggio in uscita e in entrata sia del richiedente asilo sia di eventuali visitatori esterni sembrano andare nella stessa direzione. Inoltre, nello stesso anno in cui è predisposto il nuovo schema di capitolato, il responsabile del CAS è riconosciuto, ad ogni effetto di legge, come un pubblico ufficiale, per la funzione a lui attribuita di notificare al richiedente asilo le comunicazioni e gli atti relativi al procedimento inerente alla sua richiesta di protezione internazionale51. Tale scelta ministeriale rischia di ledere il rapporto di fiducia del gestore della struttura con le persone accolte, compromettendo il suo ruolo di terzietà rispetto alle funzioni svolte dalle Questure, dalle Prefetture e, in ultima istanza, dallo Stato nell’iter burocratico relativo alla procedura di formulazione e valutazione della richiesta d’asilo (Accardo 2018, 125). Nel 2017, dunque, attraverso ordinamenti governativi, si rafforzano i dispositivi di segregazione e controllo per chi è accolto nei CAS, all’insegna di una riconfigurazione del sistema di accoglienza che sembra essere finalizzato principalmente a salvaguardare la sicurezza della società autoctona e l’ordine pubblico, con il rischio peraltro di alimentare l’immagine stereotipata della figura del richiedente asilo come «potenziale minaccia» più che come persona che necessita protezione.

Rispetto al titolare di protezione internazionale, le discriminazioni verso il richiedente asilo si intensificano nel 2018. La legge n. 132/2018 – conversione, come già approfondito, del c.d. decreto legge Salvini – ridisegna, infatti, il sistema di accoglienza del Paese, riservando l’ospitalità nello SPRAR (da ora in poi denominato SIPROIMI) ai titolari di protezione internazionale ed ai minori stranieri non accompagnati, mentre l’accoglienza dei richiedenti asilo è demandata esclusivamente ai CAS52. È anche predisposto un nuovo schema di capitolato per la fornitura di beni e servizi dei CAS, prevedendo, peraltro, a partire dal 2019, la riduzione della quota pro die/pro capite destinata a tali centri ad un range che andrà tra 21 e 26 euro secondo le dimensioni della struttura. La drastica revisione a ribasso della quota pro die/pro capite deriva dal fatto che, a partire da tali nuove linee guida ministeriali, sono predisposi due livelli di prestazioni, assicurando ai richiedenti asilo servizi assistenziali di prima accoglienza, mentre le attività volte a percorsi di inclusione e integrazione sociale saranno riservate esclusivamente ai beneficiari di protezione53.

La giustificazione per tali provvedimenti apportata dal Ministro dell’Interno in carica Matteo Salvini rimanda alla necessità di «non sprecare soldi» per chi è ancora in attesa di domanda d’asilo, fino a quando «l’autenticità» della sua condizione non sia stata provata. L’obiettivo propagandato di scoraggiare i cosiddetti «imbroglioni» o i «migranti economici truffatori» è stato, dunque, usato per istituzionalizzare il CAS – che la legge italiana definisce una struttura «straordinaria» – nel luogo ordinario per accogliere il richiedente asilo, rendendo allo stesso tempo quasi impraticabile la possibilità di garantire, in relazione a tali centri, forme di accoglienza a dimensione familiare ed integrate nel contesto urbano o entro cui siano predisposti servizi di qualità. Si inasprisce, dunque, in modo drastico l’orientamento già emerso in passato di ridurre il CAS ad una mera struttura di confinamento e attesa per il richiedente asilo trattato, peraltro, come se non avesse un passato o un futuro, ma solo un «presente senza fine» (Agier 2009, 34-5).

La legge n. 132/2018 abolisce anche la «protezione umanitaria» che era stata introdotta dal Testo unico sull’immigrazione per coloro che, pur non rientrando nella categoria di «rifugiato», possono incorrere in «seri motivi […] di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano» (art. 5 del D.lgs. 286/1998). La legge sostituisce tale tipo di protezione con altre forme (per «cure mediche», «calamità naturali», «atti di particolare valore civico» e «protezione speciale»54), finalizzate – secondo quanto sostenuto dal Governo – a concedere tutele complementari ma più specifiche. Tuttavia, pur permettendo l’eventuale accesso al SIPROIMI55, le nuove forme di tutela introdotte (ad eccezione di quella per «atti di particolare valore civico») – hanno una durata circoscritta all’eccezionalità dei motivi che hanno permesso l’ingresso del richiedente asilo nel Paese e il suo inserimento nel sistema di accoglienza, senza che ciò si possa dunque tradurre in un progetto più lungo di permanenza sul territorio.

In definitiva, la legge n. 132/2018 rappresenta l’apice di un involuzione dell’ordinamento italiano in materia di protezione internazionale, entro cui l’accoglienza sul territorio assume la forma di «non-luoghi» per «non-persone», traducendo «l’eccezionalità» dello status giuridico del richiedente asilo – sempre reversibile «fino a prova contraria» – in una condizione ordinaria di asimmetria istituzionale e sospensione dei diritti fondamentali, realizzata attraverso «dispositivi di potere» associati al «controllo del tempo e dello spazio» (Whyte 2011, 18-20); dispositivi di potere finalizzati ad introdurre, per il richiedente asilo, misure sempre più segreganti e di assoggettamento che sono peraltro prodotte dalle regole formali ascrivibili allo stesso iter burocratico del sistema di accoglienza (Campesi 2018).

Conclusioni

L’analisi condotta sull’evoluzione della politica italiana in materia di protezione internazionale e accoglienza sul territorio a seguito della «crisi dei rifugiati» evidenzia come, nel corso degli ultimi anni, si siano moltiplicati i dispositivi governativi finalizzati ad arginare il numero di persone che arrivano in cerca di protezione, implementando allo stesso tempo misure di controllo e confinamento sempre più stringenti nei confronti di chi riesce comunque a fatica ad entrare nel Paese per richiedere asilo. Peraltro, l’involuzione più aggressiva di tale politica nazionale avviene proprio quando il numero di arrivi e di richiedenti asilo è in netto declino, contraddicendo il registro narrativo della «continua emergenza».

L’esacerbazione degli ultimi anni della politica di criminalizzazione della figura del richiedente asilo ha di fatto progressivamente implementato un processo di gerarchizzazione tra «categorie definite artificialmente» della figura dello straniero in «clandestino da rimpatriare», «migrante economico truffatore» e «rifugiato meritevole», cui sono associate specifici confini amministrativi e livelli differenziati di accessi ai diritti. Oltre all’effetto già di per sé grave di aver criminalizzato le «migrazioni da lavoro», è indubbio che tutto ciò abbia trasformato la «crisi dei rifugiati» in una «crisi del diritto d’asilo», entro cui la possibilità di richiedere e ottenere una qualche forma di protezione da un «diritto di confine» – che dovrebbe restituire «un posto nel mondo» a coloro che hanno perso «tutte le altre qualità e relazioni specifiche, tranne la loro qualità umana» (Arendt 2004, 415) – è diventato un «diritto esiliato in un confine eterno». Infatti, le strategie per istituire un regime di frontiera «mobile» attraverso il frazionamento e il filtraggio della mobilità transfrontaliera, da una parte, e l’introduzione di misure strutturali di segregazione e assoggettamento del richiedente asilo sul territorio, dall’altra, hanno prodotto un’estensione del confine – prolungando nel tempo e nello spazio gli effetti del suo attraversamento – comportando, peraltro, l’inevitabile svuotamento del significato del diritto di asilo e la progressiva metamorfosi del sistema di accoglienza in uno spazio di attesa e sospensione dei diritti fondamentali per i «migranti forzati». L’epilogo evidente di tali strategie governative è l’implementazione di varie forme oramai non più sommerse di violenza formale e simbolica che, lungi dall’essere ascrivibili esclusivamente ad una dimensione temporale passata, investono la vita presente e futura del richiedente asilo anche nel contesto di arrivo – l’Italia – che dovrebbe rappresentare la meta «sicura» entro cui trovare protezione.

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1 Nel 2015, a fronte 1,5 milioni ingressi irregolari, le richieste d’asilo sono 1,322 milioni con un incremento del 68% rispetto al 2014 (Fonte: Eurostat).

2 Relazione della Commissione europea del 26.11.2007.

3 Per «movimenti secondari» si intendono i movimenti che trasgrediscono quanto stabilito dal Regolamento UE n. 604/2013 (Dublino III) relativo ai meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame delle domande d’asilo, che nell’attuale versione comporta l’applicazione prevalente dello Stato di primo ingresso nell’Ue.

4 <Https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en> (2015-12-15).

5 Peraltro, l’operazione Triton iniziata nel 2014 ha come scopo principale il «controllo della frontiera Ue sul Mar Mediterraneo» e non la «ricerca e il soccorso», che era invece l’attività prioritaria dell’operazione italiana Mare Nostrum del 2013-2014 (Masera 2018, 226).

6 Si cerca di fornire una maggiore copertura normativa all’hotspot con la legge n. 46/2017 (che converte il c.d. decreto legge Minniti-Orlando n.13/2017), secondo cui: gli stranieri rintracciati in posizione di irregolarità sul territorio nazionale o soccorsi durante operazioni di salvataggio in mare saranno condotti a scopi di identificazione e registrazione presso i punti di crisi allestiti nell’ambito delle strutture di cui al decreto legge 563/1995 – la c.d. legge Puglia (art. 17 che introduce l’articolo 10ter nel D.lgs. 286/1998). Marco Benvenuti (2018) segnala come, peraltro, tale legge non specifichi se gli hotspot siano aperti o chiusi, lasciando senza un’adeguata copertura normativa l’eventuale restrizione della libertà delle persone che può perpetrarsi in tali «punti di crisi»; infatti, la Roadmap li qualifica come centri chiusi, le Sop prevedono che la persona possa uscire solo dopo essere stata foto-segnalata. Anche la c.d. legge Puglia è lacunosa sul punto, limitandosi a prevedere, per tali centri, la duplice funzione umanitaria-assistenziale per i migranti sbarcati in cerca di protezione e di controllo/contrasto per l’immigrazione clandestina (Campesi 2013, 199-200).

7 Occorre segnalare che l’ordine di espulsione da effettuarsi in sette giorni «a spese» del migrante rischia di tradurre il meccanismo di filtraggio predisposto dall’approccio hotspot in flussi interni di clandestini al di fuori di qualsiasi circuito di protezione, con l’effetto di alimentare «processi di incorporazione negativi sul territorio» (Tazzioli, Garelli 2018, 7), smentendo gli stessi assunti di sicurezza pubblica che sottendono tale approccio. Per arginare questo rischio, l’articolo 17 della legge n. 46/2017 prevede l’aumento del numero dei Centro di permanenza per i rimpatri (gli ex-Cie) e amplia, ai fini del trattenimento, la nozione di «rischio di fuga» (includendovi il rifiuto reiterato di sottoporsi ai rilievi foto-dattiloscopici). Si assiste quindi ad una contro tendenza rispetto al passato quando era invece prevalsa la scelta di diminuire il numero di tali strutture e i tempi di permanenza in questi centri riducendo sostanzialmente il trattenimento ad una pratica residuale (Campesi 2017, 26-31).

8 Circolare MI n. 168/2016 dell’8 gennaio 2016.

9 Traduzione in italiano di chi scrive.

10 Si ricordi che, nel 2015, la Commissione Europea ha aperto una procedura di infrazione verso l’Italia per la mancata attuazione del Regolamento UE n. 603/2013, che istituisce l’Eurodac per la rilevazione/trasmissione delle impronte digitali degli irregolari che arrivano in zone di frontiera, al fine di applicare i criteri previsti da Dublino III.

11 Di fatto, il Regolamento di Dublino III (artt. 2, 8-10, 16) prevede il ricongiungimento con parenti presenti in un Paese Ue ma adotta un’accezione ristretta di familiare ascrivendola al coniuge/partner e ai figli minorenni. Un’accezione più ampia è prevista per alcune categorie vulnerabili come le donne in gravidanza, i malati/disabili/anziani e i minorenni includendo, ad esempio, anche fratelli, zii, genitori e nonni (a seconda della categoria).

12 Istituita e disciplinata sempre dalle Decisioni del Consiglio (UE) 2015/1523 e (UE) 2015/1601, la relocation prevede l’integrazione del principio del primo Paese Ue di ingresso con un meccanismo obbligatorio, seppur temporaneo, di ricollocazione di quote di richiedenti asilo giunti in Italia verso altri Stati membri. Le quote sono stabilite sul PIL, il tasso di disoccupazione, il numero di abitanti e il numero di richiedenti già presenti in ciascun Paese dell’Unione. Le nazionalità collocabili sono quelle per le quali la percentuale di successo della richiesta di protezione è pari al 75% in Ue. L’identificazione dei ricollocabili avverrà sempre nei «punti di crisi» (Roadmap 2015, 6).

13 Marcello Di Filippo (2015) segnala come, seppur le Decisioni che disciplinano la relocation sottolineino la necessità di tener conto delle competenze linguistiche e dei legami familiari o socio-culturali dei soggetti che potrebbero facilitarne l’integrazione nello Stato Ue di ricollocazione, le procedure previste sono scarne e lacunose. Si è inoltre dato spazio prevalentemente ai legami familiari, peraltro, con una accezione più ristretta rispetto a quella del Regolamento di Dublino III (escludendo, ad esempio, gli zii e i nonni per il minorenne) e subordinando tale criterio alla predisposizione dei Paesi di destinazione (prevedendo, ad esempio, l’invio da parte dello stesso di ufficiali di collegamento o la possibilità di rifiutare il ricollocamento una volta raggiunta la quota a lui destinata).

14 Traduzione in italiano di chi scrive.

15 Articolo 7bis della legge n. 132/2018 che introduce l’articolo 2bis al D.lgs. 25/2008 (rifuso a seguito del recepimento della nuova Direttiva 2013/32/EU «procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale»).

16 Le azioni politiche nei confronti delle ONG iniziano già nella precedente legislatura; nel 2017 è infatti redatto il Codice di Condotta per le ONG, che tra i punti più discussi prevede una loro maggior collaborazione con la Guardia costiera libica e la possibilità che funzionari della polizia giudiziaria salgano a bordo delle imbarcazioni per raccogliere prove ai fini di indagini sul traffico e la tratta di migranti (Masera 2018, 227). Tra le azioni giudiziarie in corso si ricorda il sequestro di alcune imbarcazioni, come la Juventa della ONG tedesca Jugend Rettet (accusata di aver concordato la consegna in mare di migranti con bande criminali libiche) e la Open Arms dell’ONG spagnola Pro Activa (accusata di non aver rispettato il divieto di intervenire impartito dalla Guardia Costiera italiana per non interferire con le operazioni di salvataggio della Guardia Costiera libica in arrivo). Sulla rilevanza penale della collusione tra le attività di soccorso in mare delle due ONG e le azioni di associazione a delinquere o favoreggiamento dell’immigrazione irregolare si rimanda a: Bernardi Silvia (2018) e Luca Masera (2018).

17 Piano d’azione dell’Ue sul rimpatrio del 2015 (COM 2015/453 final).

18 Creazione di un nuovo quadro di partenariato con i Paesi terzi nell’ambito dell’Agenda europea sulla migrazione (COM 2016/385 final).

19 Valletta Summit Action Plan, annexed to the Political Declaration (12 november, 2015). Nell’ambito delle azioni di esternalizzazione dell’Ue, alcune comportano perfino lo spostamento della responsabilità di fornire protezione internazionale verso Paesi terzi. Si pensi alla Dichiarazione UE-Turchia del 18 marzo 2016, a partire dalla quale, in cambio di denaro e della promessa dello sblocco dei negoziati per la liberalizzazione dei visti a favore dei cittadini turchi, «per la prima volta è stato disciplinato il rimpatrio anche di richiedenti asilo, attraverso l’obbligo imposto alla Grecia di qualificare la Turchia come Paese sicuro e Paese di primo asilo per i cittadini siriani» (Favilli 2018, 42).

20 È interessante anche la lettura di Daniela Vitiello (2016) sulla mobilità regolare in ingresso verso l’Unione Europea delineatasi in questa fase nell’ambito dell’Global Approach to Migration and Mobility (GAMM), che sottolinea come la creazione di canali regolari sia perseguita soprattutto mediante l’aggiornamento della normativa Ue sulla blue card, che riguarda i lavoratori altamente qualificati, e una disciplina più favorevole per i lavoratori stagionali e gli studenti. Alla luce di considerazioni affini, Iside Gjergji (2016) sostiene che lo scopo sembra essere agevolare una nuova politica di mobilità e accesso regolare finalizzata a normalizzare un modello di migrazione circolare, qualificato e funzionale alle esigenze del mercato del lavoro dell’Unione.

21 Si pensi al Sudan che – nonostante la presenza del dittatore Omar al-Bashir solo di recente destituito – è considerato per l’Ue un paese strategico per l’area del Corno d’Africa fin dal lancio del Processo di Khartoum nel 2014 e a cui sono destinati anche finanziamenti provenienti dal Fondo fiduciario d’emergenza in Africa istituito nel Vertice di Valletta del 2015. <https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00948084.pdf> (2015-11-12).

22 Delibera del Consiglio dei Ministri del 28.07.2017 e del 28.12.2017.

23 Fonte: Cruscotto statistico del Ministero dell’Interno al 31 dicembre 2018. A tali strategie di contenimento, si aggiunge la dichiarazione del Ministro dell’Interno Matteo Salvini sulla «chiusura dei porti italiani» nel giugno 2018, cui peraltro non segue alcun decreto ufficiale; anche se, nonostante il drastico calo, gli sbarchi in Italia continuino (come si evince dai dati dello stesso Ministero che conteggia, tra luglio 2018 e marzo 2019, 7.317 persone arrivate solo via mare), si susseguono a fini puramente propagandistici alcuni casi eclatanti – riferibili tra l’altro solo ad imbarcazioni ONG – come, ad esempio, il blocco della nave Aquarius di Sos Mediterranèe (costretta ad approdare a Valencia) o della Diciotti e della Sea Watch 3 (poi approdate in Italia). A seguito di questi eventi, il Ministero dell’Interno emette il 18 marzo 2019 la Direttiva n. 14100/141(8), secondo cui se un evento di soccorso avviene in acque di responsabilità libiche senza il coordinamento della Capitaneria di porto italiana, non sussistono i criteri per attribuire l’Italia come place of safety e se, nonostante ciò, l’imbarcazione si dirige verso l’Italia, tale condotta è «pregiudizievole per il buon ordine e la sicurezza dello stato costiero» perché finalizzata al trasferimento di migranti irregolari sul territorio. Per i rischi sottostanti di effettuare, sulla base di tale Direttiva, respingimenti incorrendo nella violazione del principio di non-refoulument si rimanda a Vassallo Paleologo 2019.

24 Art. 1-sexies della legge n. 39/1990 introdotto dall’art. 32 della legge 189/2002 (c.d. legge Bossi-Fini).

25 È stabilito, infatti, che – dopo la fase di primo soccorso – l’accoglienza sul territorio si articoli in due fasi: la prima nei centri governativi per il tempo necessario al completamento dell’identificazione e dell’avvio della domanda di protezione; la seconda nello SPRAR predisposto dagli Enti locali per i richiedenti e i titolari di protezione internazionale privi di mezzi di sussistenza (artt. 9, 10 e 14 del D.lgs. 142/2015).

26 Circolare MI n. 104/2014. Nel 2014, a fronte di 170.100 arrivi via mare, le domande d’asilo sono pari a 63.456, triplicandosi rispetto all’anno precedente, quando le domande furono 26.620 e il numero di persone sbarcate 42.925 (Fonte: Ministero dell’Interno).

27 Come peraltro già accaduto tra il 2011 e il 2012 col piano di Emergenza Nord Africa (ENA) e l’intervento della Protezione civile (Marchetti 2016, 133-134).

28 Circolare MI n.14906/2014.

29 Tra il 2015 e il 2017, a fronte di un numero di arrivi via mare pari rispettivamente a 153.842, 181.436 e 119.369, le domane d’asilo sono: 83.970, 123.600 e 130.119 (Fonte: Cruscotto statistico del Ministero dell’Interno al 31 dicembre 2018).

30 Si ricordi che lo stesso D.lgs. 142/2015 prevede all’articolo 11 la possibilità di aprire nuovi Centri di accoglienza straordinaria – definiti «strutture temporanee» – nel caso in cui sia temporaneamente esaurita la disponibilità nelle strutture ordinarie di prima o seconda accoglienza, seppur solo per il tempo strettamente necessario al trasferimento del richiedente asilo nelle stesse.

31 Art. 1-septies della legge n. 39/1990 introdotto dall’art. 32 della legge 189/2002.

32 Direttiva MI dell’11 ottobre 2016.

33 Peraltro, la scelta di condizionare l’attivazione di posti SPRAR alla volontà dell’Ente locale lascia parzialmente incompiuto l’impianto della Costituzione italiana (artt. 118-119), sulla base del quale le funzioni amministrative concernenti la gestione dei servizi di accoglienza devono essere demandate a livello locale, concentrando a livello centrale solo le funzioni per le quali esistono esigenze unitarie (Asgi 2018, 23). Inoltre, essa è la principale causa della diffusione ancora molto limitata e disomogenea dello SPRAR sul territorio. Nel 2016, il Governo italiano predispone alcuni incentivi per lo SPRAR. Il Decreto MI del 10 agosto 2016, ad esempio, introduce la «clausola di salvaguardia» stabilendo che non saranno aperti nuovi CAS nei Comuni che garantiranno un numero di posti SPRAR sufficiente ad accogliere la quota di richiedenti asilo a loro destinata. Con la legge n. 225/2016 è stanziata, per gli Enti locali che aderiscono alla rete SPRAR, la cifra di 500 euro per ogni straniero accolto (senza vincolare tale cifra a spese per l’accoglienza). Tuttavia, tali incentivi non si dimostreranno sufficienti per garantire un aumento adeguato di posti di accoglienza nell’ambito del sistema ordinario (Faso, Bontempelli 2017, 30).

34 Circolare MI n. 2255/2015.

35 Circolare MI n. 104/2014.

36 Circolare MI n. 2204/2014. Per lo SPRAR, tale obbligo non è previsto dal momento che l’assegnazione dei fondi ministeriali avviene sulla base del progetto proposto.

37 Con la circolare MI n. 2204/2014 è attivato il piano straordinario di distribuzione dei migranti su tutto il territorio nazionale, implementato nel corso del tempo con successive circolari.

38 Con la circolare MI n.7418/2014 i Prefetti sono solo invitati a coordinarsi maggiormente con gli Enti locali.

39 Occorre specificare che, nonostante il maggior raccordo con gli Enti locali, la scelta di distribuire i migranti seguendo logiche che rispondono principalmente alle esigenze di sostenibilità dei Comuni rischia di rendere meno efficaci le azioni di integrazione predisposte nello SPRAR, dal momento che l’esistenza sul territorio di «legami sociali» per le persone accolte o di comunità loro affini non è necessariamente presa in considerazione.

40 Ad esempio, la Circolare MI n. 104/2014 prevedeva solo l’opportunità di strutture non superiori a 100 persone.

41 Peraltro, la debolezza di tale prospettiva risiede nel fatto che la costruzione della rete sul territorio è demandata quasi esclusivamente agli Enti locali e alle specifiche capacità del gestore. Pertanto, anche se nel corso del tempo si riscontrano esperienze positive, esse sono molto disomogenee nel Paese. Inoltre, sono state riscontrate situazioni in cui l’assenza di una rete adeguata ha limitato il successo del progetto proposto; ad esempio, in materia di inserimento lavorativo, ciò si è tradotto nell’offerta di corsi di formazione riferiti a pochi ambiti professionali spesso dequalificati, con la conseguenza di ridimensionare notevolmente le aspettative del migrante (Caroselli 2018, 156-66).

42 Le Circolari MI n. 104/2014 e n. 2204/2014 danno solo il suggerimento di seguire come parametri di riferimento lo schema di capitolato delle strutture governative di prima accoglienza per richiedenti asilo (allora denominate Cara), approvato con Decreto ministeriale del 21 novembre 2008.

43 Circolari MI n. 2284/2014, n. 14100-127/2014, n. 5484/2014, n. 12506/2015.

44 Circolare MI n. 104/2014.

45 Almeno fino al 2018, la designazione del richiedente asilo nello SPRAR o nel sistema CAS avviene in modo accidentale, poiché dipende dai posti disponibili al momento dell’arrivo e della collocazione del migrante.

46 Circolare MI n. 5484/2015.

47 Decreto ministeriale del 7 marzo 2017.

48 Ad esempio, oltre all’assistenza sanitaria da attuarsi tramite presidi medici interni alle strutture oppure in alternativa per i CAS al di sotto delle 50 unità tramite la reperibilità di medici e infermieri in raccordo con il Snn, in riferimento alla dotazione minima di personale sono previsti: l’assistente sociale, lo psicologo e il mediatore linguistico, con un range di presenza settimanale variabile rispettivamente tra le 18-132 ore, le 18-144 ore, le 54-348 ore settimanali per le strutture che ospitano da 50 fino a 1800 unità, con la possibilità di ridurre tale range a 6-12 ore per le attività di sostegno socio-psicologico e a 18-36 ore per la mediazione linguistica nei centri che accolgono dalle 20 alle 50 unità.

49 Circolare MI n. 4555/2017.

50 Articolo 8 della legge n. 46/2017 che introduce l’articolo 22bis al D.lgs. 142/2015.

51 Articolo 6 della legge n. 46/2017 che introduce il comma 3-sexies all’articolo 11 del D.lgs. 25/2008.

52 Articolo 12 della legge n. 132/2018 che modifica l’articolo 1-sexies della legge n. 39/1990.

53 Decreto ministeriale del 20 novembre 2018. Nel sistema CAS è esclusa l’erogazione di servizi volti all’integrazione, compresi i corsi di lingua italiana, l’orientamento sul territorio e le azioni finalizzate ad una gestione positiva del tempo libero (attraverso attività ricreative, culturali e sportive). È inoltre eliminata l’assistenza psicologica e diminuiscono, rispetto al precedente capitolato del 2017, complessivamente le ore destinate all’assistenza sanitaria. Sono ridotte anche le ore di presenza dell’operatore, dell’assistente sociale e del mediatore culturale (ad esempio, in centri che ospitano sino a 50 persone è richiesta la presenza dell’operatore per 8 ore di giorno e 4 di notte, così come dell’assistente sociale e del mediatore linguistico per 6 e 10 ore a settimana).

54 Articolo 1 della legge n. 132/2018 che introduce nel D.lgs. 286/1998 il comma d-bis all’art. 19, l’art. 20bis e l’art. 42-bis, così come l’art. 32 nel D.lgs. 25/2008. Tra i nuovi permessi di soggiorno, quello per protezione speciale è l’unico che può essere concesso dalle Commissioni territoriali nell’ipotesi in cui non sussistano i motivi per riconoscere lo status di rifugiato politico o protezione sussidiaria, ma ricorra, comunque, il rischio di persecuzione o tortura se la persona fosse rimpatriata (ai sensi dell’articolo 19 del D.lgs. n. 286/1998).

55 L’articolo 12 della legge n. 132/2018 che modifica l’articolo 1-sexies della legge n. 39/1990 predispone che l’accoglienza nel SIPROIMI sia ammessa anche agli stranieri titolari di un permesso di soggiorno per casi speciali (per protezione sociale come le vittime di tratta, per violenza domestica, per grave sfruttamento lavorativo ai sensi degli artt. 18, 18bis, 22 comma 12quater). Non è prevista invece per chi riceve un permesso di soggiorno per protezione speciale.

Ivana Acocella, University of Florence, Italy, ivana.acocella@unifi.it, 0000-0001-5517-7223

FUP Best Practice in Scholarly Publishing (DOI 10.36253/fup_best_practice)

Ivana Acocella, L’eterno confine. L’evoluzione della politica italiana in materia di protezione internazionale e accoglienza sul territorio a seguito della «crisi dei rifugiati» del 2015, pp. -111, © 2021 Author(s), CC BY 4.0 International, DOI 10.36253/978-88-6453-965-2.06, in Giorgia Bulli, Alberto Tonini (edited by), Migrazioni in Italia: oltre la sfida. Per un approccio interdisciplinare allo studio delle migrazioni, © 2021 Author(s), content CC BY 4.0 International, metadata CC0 1.0 Universal, published by Firenze University Press (www.fupress.com), ISSN 2704-5919 (online), ISBN 978-88-6453-965-2 (PDF), DOI 10.36253/978-88-6453-965-2

La governance dell’accoglienza straordinaria in Toscana

Ivana Acocella, Erika Cellini, Miriam Cuevas, Giovanna Tizzi1

Abstract: How was migration multilevel governance implemented at the regional level in Italy during the refugee crisis? The chapter offers a detailed answer to the question by analyzing the case study of the Tuscany Region in Italy in the years 2017-2018. The chapter is divided into three parts. The first part focuses on the characteristics of the migration reception model adopted by the Tuscany Region known as «accoglienza diffusa» (diffused reception). The model was conceived in the early 2010’s and it consists in the distribution of responsibilities amongst political actors, welfare organizations, social stakeholders and the Third sector for the management of migration at the local level. The authors describe the model since its concrete realization in the years 2017-2018. They analyze its functioning with particular attention to the role played by the emergency measures that have been applied to the creation of reception centers on the territory: the CAS (Centri di accoglienza straordinari- extraordinary centers of reception) and SPRAR (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati- system of protection for asylum seekers and refugees), that was later transformed into SIPROIMI (Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e minori stranieri non accompagnati – Protection System for Beneficiaries of International Protection and for Unaccompanied Foreign Minors). The second part describes the distribution of asylum seekers in the provinces of Florence, Siena and Arezzo and analyses its strengths and weaknesses.The last part of the article deals with a comparative analysis of the CAS tendering procedures published between 2015 and 2018 by the Prefectures of Florence, Siena and Arezzo. The analysis will be divided into three phases. The first phase will refer to the years 2015-2017 when the CAS system was mainly regulated through ministerial circulars. The second phase will analyse the changes introduced by the ministerial decree issued on 7 March 2017 which, for the first time, provided specific and more detailed regulations for these structures. The last phase will focus on the entry into force of Law No. 132/2018, which transformed the SPRAR into SIPROIMI, and the ministerial decree issued on 20 November 2018 that changed the CAS system again.

Il modello toscano di accoglienza diffusa

La proposta di un modello di accoglienza per profughi, rifugiati e richiedenti protezione in fuga da guerre e devastazioni inizia a delinearsi in Toscana nel 2011, quando il Governo italiano decreta l’emergenza umanitaria a seguito dei flussi migratori verso la Penisola originati dai noti eventi che interessarono i Paesi del Nord Africa. È in quel contesto, contrassegnato da un intenso dibattito nazionale sulle modalità di accoglienza, che la Regione Toscana offre la propria disponibilità ad ospitare i migranti, prefigura ipotesi e adotta soluzioni innovative predisponendo quello che poi sarebbe diventato un modello di riferimento a livello nazionale. Dalla ferma opposizione alla proposta del governo centrale di realizzare una grande tendopoli a Coltano (Pisa), in un terreno bonificato e adibito ad uso militare a partire dal secondo dopoguerra, e dopo una rapida consultazione con gli enti locali, nasce l’opzione toscana per una «accoglienza diffusa» che prevede un’equilibrata distribuzione dei migranti sull’intero territorio regionale evitando le grandi concentrazioni e privilegiando le piccole strutture (Bracci 2012; Bracci, Valzania 2015). Da una parte, vi è l’esigenza prioritaria di garantire un’accoglienza dignitosa e appropriata alle persone in fuga, nel pieno rispetto dei diritti umani; dall’altra, si tratta di guardare ai drammatici eventi in corso con accortezza e lungimiranza, orientando il pensiero verso un sistema di accoglienza e di governance ‘sostenibili’, che peraltro consenta di prevenire l’acutizzarsi del conflitto sociale e dannose contrapposizioni ideologiche. I perni di questo approccio all’accoglienza sono sostanzialmente tre: a) collaborazione tra i diversi livelli istituzionali e coinvolgimento dei diversi attori sociali (territorio, terzo settore, ecc.); b) ricorso a strutture che possano accogliere un numero contenuto di migranti per evitare i grandi agglomerati e i connessi rischi di ghettizzazione; c) valorizzazione del capitale sociale e culturale delle persone accolte. Il sistema di accoglienza toscano si contraddistingue dunque per il suo carattere fortemente decentrato e partecipativo.

Un elemento caratterizzante del modello riguarda la presa in carico da parte dei comuni che è stata da sempre significativa e in progressivo aumento. Se nella prima Emergenza Nord Africa (2011)2 fu coinvolto il 40% dei comuni toscani (Bracci 2013), dopo il triennio di perenne «crisi dei rifugiati» (2014-2016), nel 2017 la percentuale dei comuni coinvolti nell’accoglienza era più che raddoppiata (come si vedrà nei paragrafi 2 e 3). Tale aspetto costituisce un tratto fortemente distintivo della Toscana rispetto ad altre realtà regionali.

Già due anni prima dell’Emergenza Nord Africa, in controtendenza rispetto all’approccio nazionale, la Regione riconosceva il fenomeno migratorio come elemento strutturale, tramite l’approvazione della legge regionale 29/2009 (Norme per l’accoglienza, l’integrazione partecipe e la tutela dei cittadini stranieri della Regione Toscana), individuando negli ambiti delle politiche del lavoro, della sanità, dell’istruzione e della formazione professionale, le aree di intervento per procedere ad una reale integrazione dei migranti. La Regione si era quindi dotata di alcuni strumenti quali: un piano di indirizzo con funzione di coordinamento e raccordo per i governi locali e per il terzo settore; uno strumento di monitoraggio del fenomeno e dell’impatto delle politiche, affidato all’Osservatorio sociale regionale istituito dall’art.40 della legge regionale 41/2005. Nei riferimenti normativi si trovavano i principi ispiratori della politica regionale in favore della popolazione migrante, come la promozione di un servizio integrato di interventi e servizi per la tutela della cittadinanza sociale (legge regionale 41, 24 febbraio 2005) e gli articoli 56 e 58 della stessa legge che prevedevano specifiche politiche per gli immigrati e per coloro che erano maggiormente esposti al rischio di esclusione sociale. L’attenzione al fenomeno migratorio quale elemento di ricchezza non solo economica aspirava a superare le criticità dei modelli assimilazionista e multiculturale che si erano sviluppati in Europa (Ambrosini 2011), con l’obiettivo di garantire inclusione sociale e costruire una società plurale. La strada percorsa è stata quella della valorizzazione del terzo settore e delle risorse dei territori, i quali, ad esempio, si facevano spesso promotori del coinvolgimento dei migranti forzati in attività di volontariato.

Il cosiddetto ‘modello di accoglienza diffusa’ ha dunque questa origine e questa ratio: si tratta di un ‘sistema’ che intende connettere il diritto dei richiedenti asilo ad essere accolti con il dovere di fornire efficaci risposte di accoglienza; che pone al centro il riconoscimento del ruolo dei territori e il principio equitativo della condivisione delle responsabilità; che cerca di promuovere l’impegno e la collaborazione dei diversi soggetti ed evitare eventuali dannose sovrapposizioni, razionalizzando le risorse. Gli attori protagonisti del sistema di accoglienza toscano, oltre all’ente regionale nelle sue diverse articolazioni e competenze e alle Prefetture-UTG, sono gli enti locali (comuni singoli o associati, province), le aziende sanitarie e ospedaliere, le Società della salute, il terzo settore/privato sociale (enti gestori). Il coordinamento e la condivisione delle informazioni del sistema sono garantiti sia in senso verticale (Regione/Prefettura in concorso con i territori), sia in senso orizzontale (tra Prefetture/enti locali e Terzo Settore). Le modalità organizzative avvengono tramite tre livelli di concertazione e coordinamento. Il primo è costituito dal Tavolo di coordinamento regionale per la pianificazione e programmazione su scala locale delle strategie operative definite dal Tavolo di coordinamento nazionale, presieduto dalla Prefettura di Firenze, a cui partecipano le altre Prefetture, la Regione, l’Anci (Associazione nazionale comuni italiani) e Upi (Unione delle province italiane). Il secondo è il Tavolo di coordinamento regionale per gli interventi territoriali coordinato dalla Regione Toscana (settore sociale, sanitario, protezione civile, formazione/lavoro) a cui partecipano Anci e Uncem regionali, Province, enti locali, soggetti attuatori aderenti allo SPRAR (Sistema di Protezione per Richiedenti Asilo e Rifugiati), zone socio-sanitarie/Sds, altri soggetti del terzo settore e la Prefettura di Firenze, il cui compito è pianificare e coordinare gli interventi territoriali. Infine, ci sono i Tavoli territoriali coordinati dalle Prefetture di competenza a cui partecipano i rappresentanti dei CAS (Centri di Accoglienza Straordinaria), degli SPRAR, dei comuni e delle zone socio-sanitarie/Sds i cui compiti sono il coordinamento locale per gestione interventi territoriali, il monitoraggio dei medesimi e l’integrazione degli interventi e delle attività3.

È in questo scenario che si colloca il percorso denominato #AccoglienzaToscana e che ha portato all’elaborazione del Libro Bianco sulle politiche di accoglienza dei richiedenti asilo politico e protezione internazionale4.

Il percorso, avviato nel marzo 2017, si è articolato in varie fasi sia in termini operativi che teorico-progettuali. Il progetto è stato seguito da un gruppo di lavoro composto da Anci e da Regione Toscana con il supporto esterno dei referenti tecnici dei Comuni di Firenze e Prato e con il coinvolgimento, in alcuni momenti chiave di validazione e confronto, dei principali enti gestori CAS e dei titolari di progetti SPRAR. In una prima fase, Regione Toscana, in collaborazione con Anci Toscana, ha avviato un processo di valorizzazione dell’expertise presente sul territorio attraverso una mappatura delle sperimentazioni attuate dalle realtà dell’accoglienza operanti ormai da anni sul suo territorio. Questa fase preliminare, definita «raccolta e selezione delle buone pratiche toscane», ha visto l’approfondimento di circa 200 progetti di accoglienza al fine di trasformare le conoscenze maturate dai singoli in capitale condivisibile e a disposizione di tutto il sistema. Successivamente sono state effettuate dalle interviste e due focus group con i principali attori dell’accoglienza. Da ciò è nato un primo documento denominato #AccoglienzaToscana, utilizzato come guida alla discussione dell’incontro partecipato del 27 maggio 2017, che si è svolto alla presenza di operatori, rappresentanti di enti locali e del terzo settore5. Al termine dell’incontro è stato predisposto un report di sintesi per ciascun ambito tematico trattato e sono state definite le linee generali e le raccomandazioni sul futuro dell’accoglienza. Nel Libro Bianco la Regione si prefigge l’obiettivo di stringere rapporti più solidi tra enti locali e governo, privilegiando il tavolo delle prefetture per il suo ruolo di interlocuzione; si introduce la figura del referente per l’accoglienza in ogni zona distretto che si interfacci con i centri temporanei e con l’ente regionale. L’accoglienza diffusa diviene quindi un obiettivo da raggiungere tramite una collaborazione proficua tra l’ente regionale, l’Anci, gli enti locali e gli enti gestori.

Il ruolo della Regione si inserisce in un contesto come quello delle politiche di accoglienza articolato in un sistema di governance multilivello che sin dagli anni Novanta vedeva la partecipazione del Ministero dell’interno tramite le prefetture (uffici territoriali del governo) e degli enti locali (in particolare i comuni); e, più in generale, nella politica italiana in materia di asilo che, in assenza di una propria tematizzazione, si è adeguata molto all’influenza di derivazione europea, recependo una lunga serie di direttive e provvedimenti che stabilivano le condizioni minime di accoglienza.

Tuttavia, in seguito alle ripetute crisi ed ‘emergenze’, le prefetture hanno assunto il massimo rilievo e maggiori responsabilità sono state delegate ai soggetti terzi che erogavano le prestazioni di assistenza e accoglienza. In un periodo di crisi generalizzata dal punto di vista del fenomeno migratorio sia in Italia che in Europa (2014-2016) si è assistito all’aumento e al forte ricorso ai centri di accoglienza straordinaria (CAS) – si veda il saggio di Acocella nel volume e il successivo par. 2 – che dipendevano direttamente dalle prefetture e dalle risorse dei territori. In un simile contesto, le regioni hanno assunto un ruolo assolutamente residuale nelle politiche di accoglienza, sebbene la Regione Toscana abbia mantenuto con chiarezza la sua funzione di indirizzo e coordinamento.

Inoltre, oggi, l’obiettivo dell’accoglienza diffusa è messo in discussione dalla legge 132 del 1° dicembre 20186. L’impianto della nuova legge prevede un radicale cambio di paradigma. Se fino a questo momento, il sistema di accoglienza era articolato per fasi e basato su un decentramento territoriale, si assiste ora ad un tentativo di centralizzare il sistema andando a colpire quella rete gestita dagli enti locali dello SPRAR (Giovannetti 2019). Il nuovo sistema non si articola più per fasi (come aveva previsto il decreto legislativo 142/2015) ma per status. I percorsi di inclusione sociale, infatti, vengono riservati esclusivamente ai titolari di protezione e ai minori non accompagnati che possono ususfruire dei servizi dello SPRAR, rinominato SIPROIMI (Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati). Tutti gli altri (richiedenti protezione e ricorrenti) non hanno accesso a quei servizi, ma solo ad una prima accoglienza e assistenza. Si viene quindi a creare una distinzione tra prima accoglienza e integrazione sociale. Il sistema SPRAR che aveva assunto a fatica un ruolo centrale, almeno nelle intenzioni dei legislatori, viene ora ridimensionato (Giovannetti 2019).

Di fronte a questa deriva, la Regione ha recentemente approvato – 5 luglio 2019 – la cosiddetta ‘legge samaritana’, legge regionale n. 45 “Disposizioni per la tutela dei bisogni essenziali della persona umana. Modifiche alla l.r. 41/2005 e alla l.r 29/2009”, che tutela i diritti inviolabili di ogni persona umana permanente sul territorio regionale, anche straniera.

La legge 45/2019 apporta alcune modifiche alle leggi regionali n. 41 del 24 febbraio 2005 e n. 29 del 9 giugno 2009, ancora in vigore dalla loro approvazione e già riconosciute legittime dalla Corte Costituzionale con sentenza 269/2010. Nel modificare e rafforzare alcuni passaggi delle due leggi, la nuova legge regionale ne riafferma gli aspetti fondamentali: tutte le persone dimoranti sul territorio della Toscana, straniere e non, hanno pari diritto di accedere alle cure mediche essenziali, all’alimentazione, a prestazioni socio-assistenziali come una dimora temporanea, all’istruzione obbligatoria e ai servizi per l’infanzia. Questi diritti vengono ora esplicitamente riconosciuti anche a chi è privo di permesso di soggiorno. 

In aggiunta alla legge 45 la Regione ha messo a disposizione 4 milioni di euro per il sostegno di azioni che escludano l’abbandono e l’emarginazione di chi, anche straniero, dimora in Toscana ed è privo di mezzi di sostentamento e di reti per l’inserimento sociale e lavorativo.

In un simile scenario, è interessante osservare le caratteristiche del sistema di accoglienza regionale che presenta alcune peculiarità rispetto ad altre aree territoriali, ma che non sempre riesce a distinguersi dall’andamento nazionale. Come viene illustrato nel paragrafo 2, anche in Toscana, domina un approccio straordinario all’accoglienza e sbilanciato sulle strutture dei CAS. Inoltre, la grande partecipazione e presa in carico dei progetti di accoglienza, che rappresenta uno dei punti di forza del contesto regionale, non solleva il territorio da altre problematiche quali l’iniquità nella distribuzione territoriale e la presenza di casi critici nella gestione delle strutture (paragrafi 3 e 4). Infine, nel paragrafo 5 viene analizzato il ruolo dei bandi pubblici per l’apertura e la gestione dei CAS, predisposti dalle Prefetture di Firenze, Siena e Arezzo, tra debolezze e punti di forza, che può presentare disomogeneità all’interno dello stesso territorio regionale.

Il ruolo del sistema di accoglienza straordinario in Toscana

Uno degli aspetti critici che ha contraddistinto il sistema di asilo e di accoglienza in Italia è la logica emergenziale con cui sono stati gestiti gli arrivi di richiedenti asilo almeno negli ultimi venti anni7, così come messo in luce sia dalle ONG e dai vari attori che operano nel settore sia dalla letteratura scientifica (fra gli altri Meloni 2012; Marchetti 2014; Oxfam 2017; Campomori 2018; Campomori, Feraco 2018; In Migrazione Scs 2018)8.

Alla gestione emergenziale del fenomeno non corrisponderebbe, come in tanti sottolineano (Giovannetti 2013, Rossi, Biondi Dal Monte, Vrenna 2013, In Migrazione Scs 2018), l’emergenza in sé del fenomeno, né per l’imprevedibilità del fenomeno stesso, né per l’indisponibilità di risorse economiche per far fronte alla sistemazione delle persone che arrivano, né infine da un punto di vista numerico. Anche i dati che abbiamo riportato in tabella 1, che non riguardano tutti i richiedenti asilo e i rifugiati presenti in Italia, ma solo quelli che si trovano nei vari tipi di accoglienza, mostrano come queste presenze incidano solo minimamente sul totale dei residenti di un territorio: l’incidenza sulla popolazione sull’intero territorio italiano è infatti appena dello 0,3% e la differenza fra l’incidenza più alta, in Molise, e l’incidenza più bassa, in Lombardia (fra l’altro la Regione con il più alto numero di richiedenti asilo e rifugiati in valori assoluti), è piccolissima. La Toscana è perfettamente in linea con il dato a livello nazionale. E i dati che abbiamo sono riferiti a gennaio 2017, quando ancora il Governo non era intervenuto con gli accordi con la Libia, a seguito dei quali si è registrato un calo negli arrivi.

Tabella 1 – Incidenza del numero di richiedenti asilo e rifugiati nelle varie forme di accoglienza (Centri governativi, Cas e SPRAR) sulla popolazione del territorio. Fonte: Elaborazioni In Migrazione Scs (2017, 5-6) su dati del 23.01.2017 della Commissione parlamentare d’inchiesta sul sistema di accoglienza, di identificazione ed espulsione, nonché sulle condizioni di trattenimento dei migranti e sulle risorse pubbliche impiegate, Camera dei Deputati.

I CAS nascono come strutture per loro stessa definizione provvisorie e temporanee oltre che straordinarie, messe a disposizione sul territorio nazionale a fronte dell’eccezionalità degli arrivi e della conseguente saturazione dei Centri governativi e dei progetti SPRAR: la Circolare del Ministero n. 2204 del 2014 consiglia di non superare la data del 30 giugno 2014 come durata contrattuale con gli enti gestori delle strutture, e l’articolo 11 del decreto legislativo n. 142 del 18 agosto 2015 chiarisce che nel caso in cui sia temporaneamente esaurita la disponibilità di posti all’interno delle strutture, a causa di arrivi consistenti e ravvicinati di richiedenti, l’accoglienza possa essere disposta dal prefetto – sentito il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno – in strutture temporanee, appositamente allestite. I CAS invece hanno continuato ad operare fino ad oggi su tutto il territorio nazionale, accogliendo la maggioranza dei richiedenti protezione internazionale, grazie al continuo ampliamento dei posti in questi centri da parte del Ministero, che è avvenuto almeno nei primi anni sempre attraverso circolari ministeriali (logica emergenza)9. Questi centri sono cioè diventati l’elemento portante del sistema di accoglienza in Italia.

Tabella 2 – Numero di migranti presenti per tipo di struttura (valori assoluti).

Tabella 3 – Percentuale di migranti presenti per tipo di struttura sul totale degli accolti.

I dati riportati nella tabella 4 dimostrano come ci siano stati dei tentativi di superamento di questa anomalia da parte del Governo italiano attraverso l’ampliamento dei posti in accoglienza nei progetti SPRAR, realizzato anche grazie a finanziamenti straordinari (soprattutto nel triennio 2014-2016 interessato da maggiori flussi) stanziati dal Ministero o messi a disposizione attraverso progettazioni mirate. La previsione di una clausola di salvaguardia (introdotta tramite una direttiva del Viminale dell’11 ottobre del 2016) interviene nella stessa direzione. L’obiettivo di tale clausola era volto a non creare dissensi in quei comuni che già facevano la loro parte, esentandoli dall’attivazione di «ulteriori forme di accoglienza» straordinaria se già aderivano alla rete SPRAR. A questa misura è seguito il decreto legge per il Mezzogiorno, convertito in legge il 3 agosto 2017, che prevede un contributo economico di 500 euro per ogni migrante accolto in quei comuni che scelgono di partecipare allo SPRAR (700 nel caso dei comuni meridionali)10. Come lascia intendere questa misura, si tenta di intervenire sulla scarsa propensione degli enti locali a farsi carico dei progetti di accoglienza e soprattutto su tutte quelle regioni meridionali che presentano dei dati sulla partecipazione comunale addirittura inferiori alla media nazionale, già ferma al 37% (vedi tabella 7).

Nonostante ciò, in questi anni è aumentato anche il numero degli accolti nei CAS ed è aumentato molto di più del numero degli accolti nei progetti SPRAR: dal 2015 al 2017 la percentuale sul totale degli accolti aumenta dal 62% al 78% nei CAS, mentre diminuisce dal 25% al 14% negli SPRAR (tabella 3).

L’adesione al Sistema SPRAR per gli Enti Locali è volontaria11, per cui i pochi posti in questo tipo di accoglienza stanno a dimostrare l’indisponibilità degli stessi Enti Locali a partecipare a questi progetti, probabilmente per il costo politico ed elettorale per chi governa12 (si veda il saggio di Bulli e Soare nel volume). I sindaci non hanno invece alcun potere decisionale sull’apertura sul territorio del comune dei CAS, che sono imposti dalle Prefetture, anche se in molti contesti esistono tavoli di coordinamento regionali.

Sostanzialmente si sono andate costituendo due categorie di richiedenti asilo con grosse disparità di trattamento: coloro, che costituiscono una netta minoranza, che hanno beneficiato del diritto di essere inseriti nei programmi di accoglienza SPRAR, e coloro, cioè la maggioranza, che ne sono rimasti esclusi e che sono stati inseriti nei centri straordinari. E per un richiedente asilo in Italia essere parte dell’una o dell’altra categoria è stato generalmente legato al caso di intercettare un posto libero in uno SPRAR sul territorio nazionale nel momento in cui terminavano i giorni di permanenza in un centro governativo13.

La situazione da questo punto di vista sta cambiando in modo radicale, in seguito all’implementazione delle norme contenute nel decreto legge n. 113 del 2018 che prevede che lo SPRAR diventi il sistema di accoglienza solo per chi è già titolare di protezione internazionale e i minori stranieri non accompagnati. Sostanzialmente viene smantellato l’unico sistema pubblico che avrebbe potuto normalizzare l’accoglienza dei richiedenti asilo e dei rifugiati sottraendola alla logica dell’emergenza. Il sistema si baserà in futuro ancora di più sui centri temporanei (quelli governativi e i CAS).

Sul sito dello SPRAR, consultato il 31 luglio 2019, l’acronimo SPRAR è accompagnato o sostituito dal nuovo SIPROIMI, ma non ci sono informazioni sul tipo di trasformazione e tutto è fermo rispetto alla pubblicazione dei dati. Non ci sono ad esempio quelli relativi al 2018 e i dati del 2019 sono fermi a gennaio. Rispetto a questi ultimi, il sito riporta, solo a livello nazionale, il numero di posti finanziati, il numero di progetti attivi e il numero di Enti locali titolari di progetto, ma non viene specificato né se e quanti richiedenti asilo sono usciti dall’accoglienza né se e quanti progetti sono stati chiusi14. Lo smantellamento è in corso in questi mesi del 2019.

Tabella 4 – Numero di posti e beneficiari accolti nel sistema SPRAR. Anni: 2003-201715. Valori assoluti e incrementi percentuali annuali. Fonte: mie elaborazioni su dati del Rapporto annuale SPRAR (Atlante SPRAR 2016, 13; Atlante SPRAR 2017, 9). *Incremento dal 2003 al 2013; **Incremento dal 2013 al 2017.

Il sistema dell’accoglienza straordinaria è preponderante in tutto il territorio italiano, anche considerando l’accoglienza Regione per Regione, ad eccezione della Sicilia, della Puglia e della Calabria dove ci sono i grandi centri governativi della prima accoglienza (vedi tabella 5) e dove è alto anche il numero degli accolti nei progetti SPRAR. In Sicilia, in Calabria e in Lazio si hanno le più alte percentuali di persone ospitate nei centri SPRAR sul totale nazionale delle persone ospitate negli SPRAR (vedi tabella 6).

Nonostante il tentativo di aumentare i posti negli SPRAR e di incentivare gli Enti locali a partecipare ai bandi e nonostante la definizione dello SPRAR come sistema unico di accoglienza e integrazione, dal 2015 al 2017 nella maggioranza delle Regioni la percentuale degli accolti nei CAS aumenta fino ad arrivare in alcune regioni, fra le quali la Toscana, a percentuali ben superiori al 90%. I buoni propositi della Regione Toscana, messi in evidenza nel primo paragrafo, non sono stati dunque sufficienti a esentare questo territorio dal trasformare l’accoglienza straordinaria in ordinaria.

Se guardiamo in generale ai numeri dell’accoglienza, nel 2015 la distribuzione dei richiedenti asilo e dei rifugiati accolti nei vari tipi di accoglienza nelle varie regioni italiane è abbastanza disomogenea (vedi tabella 6). La Sicilia accoglie il 19% dei rifugiati e dei richiedenti asilo presenti in Italia, il Lazio l’11% e la Lombardia il 10%. Le altre regioni accolgono una percentuale molto inferiore al 10% e la Toscana si ferma al 5%. Forse grazie agli effetti dell’accordo tra Governo, Regioni ed Enti locali siglato nel luglio 2014, a fine 2017 si ha una parziale redistribuzione: la percentuale aumenta al 14% in Lombardia, ma diminuisce in Lazio e soprattutto in Sicilia, mentre aumenta in molte altre Regioni, in Campania arriva al 9% e in Piemonte, in Veneto e in Toscana al 7% (vedi tabella 6).

Il profondo divario regionale emerge anche dai dati sulla percentuale di comuni coinvolti nei vari tipi di accoglienza sul totale dei comuni. In questo caso, la Toscana diventa la prima regione con circa l’83% dei comuni coinvolti, seguita dall’Emilia Romagna e a distanza dall’Umbria dove i comuni che accolgono sono più del 50% (vedi tabella 7, dati al 2017). In tutte le altre regioni la percentuale scende al di sotto dal 50% e in alcune non arriva neanche al 20%. Il dato della Toscana sembra quindi dimostrare che il modello di accoglienza diffusa è stato applicato. I dati pubblicati da Anci Toscana relativi al 2017, che mostrano come solo circa il 30%16 dei comuni toscani sia coinvolto nel sistema SPRAR, vanno però in direzione di quelli riportati in tabella 6: la positività della diffusione dell’accoglienza sulla gran parte del territorio regionale è smorzata dal fatto che non sono tanto i territori con i loro enti locali a scegliere di accogliere, bensì le prefetture.

Un’ulteriore problematica legata al sistema dei CAS riguarda le procedure di affidamento attivate dalle Prefetture: per il 77% dei centri in Toscana hanno seguito una procedura di gara aperta, mentre per il restante 23% altri tipi di procedure. Se le caratteristiche dei bandi sono visionabili e disponibili, perché pubblicate dalle Prefetture (si veda ad esempio il par. 5), le altre forme di procedure – procedure di gara ristretta, procedure negoziate senza (o con) previa pubblicazione del bando o affidamento diretto – sono meno monitorabili e trasparenti e quindi rendono più opaco il sistema in generale.

Tabella 5 – Percentuale dei presenti in ciascun tipo di struttura sul totale dei presenti (valori percentuali) - Dati per Regione.

Tabella 6 – Distribuzione percentuale dei migranti accolti in Cas e SPRAR sul territorio italiano (valori percentuali: numero di accolti regione per regione sul totale degli accolti).

Tabella 7 – Percentuale di Comuni coinvolti nel sistema di accoglienza per regione, 2017. Fonte: Relazione sul sistema di protezione e di accoglienza dei richiedenti asilo (2017) approvata dalla Commissione d’Inchiesta parlamentare sul sistema di accoglienza, di identificazione ed espulsione, nonché sulle condizioni di trattamento dei migranti e sulle risorse pubbliche impegnate, comunicata alla presidenza della Camera dei deputati il 20 dicembre 2017.

Tabella 8 – Numero di strutture per tipo di procedura in Toscana. Fonte: Ministero dell’Interno 2017.

I sistemi di accoglienza locale nelle province di Firenze, Arezzo e Siena

In un contesto come quello toscano, caratterizzato da una forte partecipazione e presa in carico dei progetti di accoglienza, è possibile indagare nel dettaglio la discrasia tra CAS e SPRAR, gli effetti della clausola di salvaguardia e, in secondo luogo, il ruolo degli enti gestori in tre province: Firenze, Arezzo e Siena. I dettagli provinciali e comunali mostrano con evidenza le distorsioni del sistema di accoglienza, fortemente sbilanciato sui CAS, e alcune conseguenze che tali modalità organizzative e gestionali comportano (iniquità nella distribuzione territoriale ed eventuali casi critici).

La prevalenza del modello basato sui CAS, infatti, favorisce l’attività di soggetti ‘terzi’ a discapito di una gestione a guida pubblica (quella ordinaria dei progetti SPRAR). I criteri emergenziali dell’accoglienza straordinaria hanno contribuito a ridurre progressivamente il ruolo degli enti locali e a rendere la responsabilità pubblica sempre più indiretta, decretando le prefetture come vere protagoniste del sistema, in collaborazione con una galassia di enti gestori sempre più eterogenea (Costantini 2017).

La scarsa partecipazione degli enti locali ha contribuito non solo alla mancata diffusione della rete SPRAR (la cui adesione era volontaria) ma anche alla limitata attuazione del piano nazionale di ripartizione (direttiva del Ministero dell’Interno, 11 ottobre 2016). Nella tabella 9 abbiamo selezionato il caso della provincia di Firenze dove, spesso, quando i comuni non offrivano volontariamente la loro disponibilità per un progetto SPRAR, le prefetture assegnavano cifre di migranti ben superiori alle assegnazioni (si vedano i casi di Reggello, Montaione, Calenzano, Lastra a Signa, Vinci, Fiesole, Vaglia, Firenzuola). Una scelta alquanto arbitraria, quindi, poiché le stesse prefetture avrebbero dovuto attenersi al suddetto piano. È qui che entravano in gioco gli enti gestori, i quali, forti della loro disponibilità di mezzi e di risorse (personale, strutture ecc.) davano alle prefetture la possibilità di ‘smistare’ più migranti del dovuto. Queste ultime, perciò, sotto la costante pressione dell’emergenza (o presunta tale) si riservavano la possibilità di emettere bandi pubblici e, al contempo, di ricorrere a procedure di affidamento che non passavano per una gara pubblica17.

Si veda, a titolo esemplificativo (nella tabella 9), come secondo i dati riportati da Anci Toscana, riferiti al 2017, esisteva una sproporzione non solo tra SPRAR e CAS a favore di questi ultimi, ma anche tra il totale degli accolti e le assegnazioni da piano. Dunque, un numero maggiore di migranti rivelava la presenza di uno o più enti gestori che si imponeva sulla scena. Al di là del dato in sé sul sovrannumero di accolti, che non può che essere giudicato positivamente, occorre interrogarsi sulle conseguenze di un simile assetto. Innanzitutto, la preminenza di centri straordinari e un sovrannumero di migranti sui territori non potevano indurre le amministrazioni comunali ad attivare nuove misure di accoglienza e non incoraggiavano un’inversione di tendenza degli SPRAR sui CAS. La differenza con il piano di assegnazione avrebbe potuto generare malcontento, dal momento che era stato ideato seguendo criteri di proporzionalità con la popolazione locale. Infine, tale situazione, non favoriva il modello di accoglienza diffusa poiché non escludeva che la sistemazione di un così alto numero di migranti non passasse per un grande centro collettivo18.

È utile a questo punto fare riferimento alla recente analisi dei bandi pubblici condotta da In Migrazione, la quale ci informa che, in Italia, solo una parte di essi poneva un vincolo al numero degli ospiti per struttura. Nonostante una buona parte delle gare pubbliche si impegnasse ad incentivare l’accoglienza diffusa premiando gli enti gestori che optavano per una simile scelta, solo una minoranza dei bandi poneva un limite fino a 60 ospiti mentre ben il 68 % consentiva numeri massimi che oscillavano tra 80 e 300 persone19. In alcuni casi, il limite massimo non era neanche menzionato, il che non ostacolava minimamente la libera iniziativa di quegli enti gestori più interessati alla possibilità di fare grandi profitti rispetto ad una corretta accoglienza. Inoltre, i casi di malaffare erano spesso associati ai centri con grandi numeri di migranti su cui massimizzare i profitti. Allo stesso tempo, una gestione più o meno oligopolistica in mano a pochi attori e con alta disponibilità di risorse poteva innescare meccanismi distorti nella distribuzione dell’accoglienza e dare adito a numerose criticità.

La provincia di Firenze di cui abbiamo riportato i dati, ad esempio, è stata recentemente colpita da uno scandalo che ha coinvolto un grande consorzio di cooperative (di cui si dirà in seguito) che solo nell’area fiorentina poteva contare su una capienza di oltre 500 posti giornalieri e che ora si trova sotto indagine della procura. Da questi primi dati emerge, quindi, quanto sia rilevante il ruolo svolto dagli enti gestori. Essi determinano la qualità delle prestazioni che varia da soggetto a soggetto passando per il filtro dei bandi delle prefetture (quando non si ricorre ad altre procedure) anch’essi differenti da provincia a provincia. Infine, rappresentando l’ultimo anello del processo di implementazione, possiedono un grande margine di discrezionalità che in questo specifico settore sembra essere particolarmente importante.

Come si evince dalla tabella 9, la provincia di Firenze accoglieva in misura maggiore rispetto alle quote assegnategli dal piano di ripartizione grazie alla netta preponderanza dei centri straordinari. L’adesione alla rete SPRAR copriva appena il 23% delle assegnazioni da piano e il 21% del totale degli accolti20. Si trattava quindi di una componente ancora minoritaria rispetto ai CAS che consentivano con il loro 87% di copertura del piano di far raggiungere alla provincia di Firenze il 107% delle previsioni. Solo tre comuni (Marradi, Palazzuolo sul Senio e San Godenzo) non venivano toccati da alcun tipo di accoglienza.

Per quanto riguarda la clausola di salvaguardia, invece, i suoi effetti sono stati quasi nulli nel caso di questa provincia ed è risultata una misura poco applicabile. Come è possibile notare dalla tabella 9, nei comuni dove era presente lo SPRAR, c’erano anche uno o più CAS. Inoltre, solo due comuni (Londa e Dicomano) assicuravano una totale copertura del piano tramite il sistema ordinario e avrebbero potuto beneficiare della clausola. Tuttavia, questi ultimi non se ne sono avvalsi e hanno ospitato un consistente sovrannumero di migranti.

Complessivamente, emerge una forte propensione del territorio fiorentino a farsi carico dell’accoglienza. Basti pensare al fatto che in venti comuni su quarantadue si superavano, in alcuni casi enormemente, le quote di assegnazione.

Tabella 9 – Presenze effettive di migranti nella provincia di Firenze rispetto alle assegnazioni del piano nazionale di ripartizione. Fonte: Anci Toscana 2017.

I dati Anci (vedi Tabella 10) rivelano una grande partecipazione diffusa in tutta la provincia di Arezzo dal momento che solo un comune (quello di Cavriglia) risultava estraneo all’accoglienza. Anche in questo caso l’adesione non avviene però tramite l’iniziativa volontaria dei comuni e dunque con i progetti SPRAR, secondo le quote di assegnazione del piano di ripartizione, ma con un’apertura di uno o più CAS in ogni comune. Mentre i progetti SPRAR coprivano appena il 5% delle assegnazioni. In ventidue comuni su trentasette, il sovrannumero di accolti superava, anche qui abbondantemente, il 100% delle quote. La provincia aretina accoglieva complessivamente il 101% delle sue assegnazioni, di cui il 96% e oltre era garantito dai centri temporanei21. Al di là delle quote complessive di assegnazione, assolutamente rispettate, resta il solito dilemma di una netta predominanza dei CAS sugli SPRAR. Come si è visto nella provincia di Firenze, la clausola di salvaguardia avrebbe avuto anche qui un effetto nullo, oltretutto in considerazione del fatto che nessun comune aderente alla rete SPRAR soddisfaceva quanto stabilito nel piano. Pur aderendo al sistema ordinario, i comuni di Pratovecchio Stia, Poppi, San Sepolcro, Bibbiena, Laterina, Bucine, Cortona, San Giovanni Valdarno e Terranuova Bracciolini non accoglievano in misura sufficiente. Ancora una volta, la clausola di salvaguardia sarebbe stata quindi inapplicabile.

Tabella 10 – Presenze effettive di migranti nella provincia di Arezzo rispetto alle assegnazioni del piano nazionale di ripartizione. Fonte: Anci Toscana 2017.

Lo SPRAR a Siena riguardava solo il 2% del totale degli accolti (vedi Tabella 11). Le presenze complessive superavano comunque le assegnazioni del 107% grazie all’impiego dei CAS (98% del totale) che anche da soli andavano oltre le quote del piano. In questa provincia erano più numerosi i comuni privi del tutto di accoglienza che arrivavano a nove (Trequanda, San Quirico d’Orcia, San Casciano dei Bagni, Radicofani, Radda in Chianti, Chiusdino, Castiglion d’Orcia, Casole d’Elsa, Buonconvento), compensati però da un’accoglienza in eccesso in ben sedici casi (Monticiano, Radicondoli, Sarteano, Murlo, Chianciano Terme, Piancastagnaio, San Gimignano, Cetona, Montalcino San Giovanni d’Asso, Gaiole in Chianti, Sovicille, Monteriggioni, Abbadia San Salvatore, Chiusi, Monteroni d’Arbia, Asciano).

Tabella 11 – Presenze effettive di migranti nella provincia di Siena rispetto alle assegnazioni del piano nazionale di ripartizione. Fonte: Anci Toscana 2017.

Gli attori dell’accoglienza e i casi critici

Come abbiamo visto, il modello di accoglienza straordinaria assegnava a prefetture ed enti gestori un ruolo fondamentale per l’implementazione dei servizi socio-assistenziali rivolti ai migranti e nel determinarne la qualità. Il sistema dei CAS non era sottoposto ai vincoli dello SPRAR e rischiava di includere anche alcuni enti privi delle competenze necessarie ai fini dell’erogazione delle prestazioni. La pratica diffusa, durante le reiterate emergenze, di considerare innanzitutto le esigenze primarie quali vitto e alloggio ha portato ad un crescente affidamento di gestioni ai soggetti più disparati. Tra gli enti gestori operativi sul territorio nazionale, infatti, vi si trovavano anche cooperative di tipo B che si occupavano di servizi e con poca esperienza nel sociale e molti imprenditori privati che lavoravano nell’ambito della ristorazione o del settore alberghiero che si reinventavano nel ruolo di operatori dell’accoglienza. Purtroppo, non sono stati pochi gli operatori economici che hanno visto nell’accoglienza un’occasione per fare profitti (Caponio, Cappiali 2017; Costantini 2017); già questa dinamica snatura il senso delle politiche di accoglienza concepite con la previsione dei soggetti del Terzo settore come protagonisti, trattandosi di enti senza scopo di lucro che hanno l’obiettivo di dare assistenza, promuovere utilità sociale e sostegno ai soggetti svantaggiati. Questa categoria era comunque la più consistente rappresentando il 70% degli enti gestori (2017). Il 19%, invece, era costituito da imprenditori privati, l’8% da enti religiosi e solo il 3% da attori pubblici (solitamente comuni o unioni di comuni)22.

La Relazione sul funzionamento del sistema di accoglienza predisposto al fine di fronteggiare le esigenze straordinarie connesse all’eccezionale afflusso di stranieri nel territorio nazionale del Ministero dell’Interno, trasmessa alla presidenza della Camera dei Deputati il 14 agosto 2018, riporta dettagliate informazioni sugli enti gestori operativi nel 2017 elencati per provincia, capienza e capacità di accoglienza e sulle risorse economiche ricevute.

Dai dati sugli enti gestori si rilevano le diverse risorse dei territori: se, ad esempio, si trattava di aree caratterizzate da un maggior numero di imprese private (o da una presa in carico totale da parte del Terzo settore), oppure con una forte partecipazione pubblica. In secondo luogo, dopo un primo sguardo sui tipi di enti, è stato possibile registrare dove si concentrava una gestione oligopolistica dell’accoglienza provinciale. In caso di concentrazione di pochi gestori, l’accoglienza sarà stata meno diffusa e più orientata al vecchio modello dei grandi contenitori.

I casi delle tre province toscane esaminate presentavano una maggioranza di enti del Terzo Settore e una presenza minoritaria di soggetti economici privati. Tuttavia, trattandosi di un settore di policy alquanto appetibile poiché prevede l’elevata erogazione di risorse pubbliche e una forte delega ad attori non pubblici, abbiamo voluto individuare quei casi critici, sottoposti alla chiusura dei centri da parte della prefettura e ad indagini della procura per irregolarità e criticità nella gestione delle strutture.

A Firenze, ad esempio, secondo i dati raccolti sul 2017, la gestione dell’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale era affidata a ventinove enti gestori (per un totale di trentadue gestioni se consideriamo che alcuni enti si ripetevano operando in raggruppamento temporaneo). Il terzo settore accoglieva l’86 % del totale dei migranti, gli enti religiosi l’11% e il privato appena il 3%23.

Il 50% dei migranti accolti era gestito da soli quattro enti, due dei quali sono stati al centro di scandali e inchieste. Uno è il consorzio Multicons, operativo soprattutto nell’Empolese e nel Fiorentino, noto per la sua estensione (gestiva oltre venti CAS) e per alcune inchieste relative al 2016 e controlli della prefettura sulle condizioni delle strutture dove venivano ospitati i migranti. Il peso di tali inchieste fu tale da indurre i vertici dell’ente gestore a ritirarsi dal settore dell’accoglienza nel 2018. Le indagini più recenti hanno accertato un’ulteriore accusa di evasione fiscale (nel periodo di attività dei centri di accoglienza 2012-2017) che hanno portato nel luglio 2019 all’arresto del titolare dell’ente (Selvatici 2018b). L’altro, Co&So, è stato al centro di diverse inchieste per la gestione dei CAS nell’area fiorentina, in collaborazione con un privato e una sua cooperativa consorziata, Il Cenacolo. Tali enti sono ora oggetto di indagini della Procura di Firenze per frode in forniture pubbliche (Salvini 2018). Inevitabilmente queste problematiche incidono sui percorsi di accoglienza che vengono seriamente compromessi e allo stesso tempo sulla cattiva allocazione delle risorse pubbliche. Difatti, ben il 37% dei migranti è stato accolto dagli enti gestori che presentavano gravi carenze e criticità e che avevano ricevuto il 35% dei finanziamenti24.

Tabella 12 – Enti gestori della provincia di Firenze per capienza dei centri di accoglienza e risorse ricevute, 2017. Fonte: Ministero dell’Interno 2017.

La provincia di Arezzo presentava un panorama di trentuno enti gestori composto prevalentemente da enti ascrivibili al mondo dell’associazionismo e del Terzo settore (ventisei enti tra cooperative di tipo A e B, consorzi, fondazioni, associazioni di promozione sociale e di volontariato), tre imprenditori privati e un ente religioso. I primi accoglievano il 91% della capienza complessiva provinciale, seguiti dai privati che ospitavano l’8% dei migranti e da una parrocchia con il 2%25.

Il 50% del totale degli accolti era concentrato però nelle mani di pochi attori che detenevano anche più risorse. Si trattava di sei enti gestori, tra cui un consorzio e due cooperative sociali, la Croce Rossa (in raggruppamento temporaneo con un privato), la Fraternità dei laici, che operava come azienda pubblica di servizi alla persona nell’ambito del sistema regionale integrato dei servizi sociali, e un imprenditore privato.

Tabella 13 – Enti gestori della provincia di Arezzo per capienza dei centri di accoglienza e risorse ricevute, 2017. Fonte: Ministero 2017.

Non si sono riscontrati particolari irregolarità nella gestione dei centri. L’unico caso della provincia da segnalare, sulla base di fonti giornalistiche, riguarda la cooperativa «Servizi Toscani», inclusa nel consorzio Multicons a cui abbiamo già accennato e non più operativo (Il Fatto Quotidiano 2019, La Repubblica 2016; Selvatici 2018a). La cooperativa gestiva ad Arezzo il 5% dei migranti ospitati nella provincia.

Nella provincia di Siena invece, il 60% circa dei migranti si trovava in centri gestiti dal Terzo settore, il 27% da enti religiosi, l’11 % da privati e l’1% da un comune26.

Il 50% dei migranti era concentrato nella gestione di soli tre enti, di cui due del Terzo settore e uno propriamente religioso. Il quarto ente in ordine di capacità di accoglienza era nato dalla collaborazione tra il privato Cassiopea srl e la Parrocchia Sassofortino per cui è stata avviata un’inchiesta per turbativa d’asta, appropriazione indebita e riciclaggio (Selvatici 2018b). Questo caso ha avuto implicazioni sull’8% dei migranti ospitati e sul 9% delle risorse erogate nel territorio senese.

Tabella 14 – Enti gestori della provincia di Siena per capienza dei centri di accoglienza e risorse. Fonte: Ministero dell’Interno 2017.

Complessivamente nelle tre province toscane l’accoglienza era gestita da enti appartenenti al privato sociale (il 90% ad Arezzo, l’86% circa a Firenze e oltre il 60% a Siena). I privati erano presenti ma in misura minore (quasi l’8% ad Arezzo, il 3% circa a Firenze l’11% a Siena,); gli enti religiosi in misura variabile tra le province (l’1% circa ad Arezzo, il 10% a Firenze e il 27% circa a Siena). La presenza degli attori pubblici era del tutto esigua se si considera che l’unico caso riguardava il comune di Torrita di Siena.

Un’analisi comparata dei bandi CAS delle Prefetture di Firenze, Siena e Arezzo dal 2015 al 2018

A titolo esemplificativo, presentiamo di seguito l’analisi dei bandi per l’apertura e la gestione dei Centri di accoglienza straordinaria (CAS) predisposti dalle Prefetture di Firenze, Siena e Arezzo tra il 2015 e il 2018, allo scopo di approfondire come la rete di tali strutture si sia sviluppata in queste tre realtà della Regione Toscana. Analizzare il contesto toscano è sicuramente interessante; tale Regione, infatti, come sottolineato nel paragrafo 1, si è contraddistinta per un framework di governace del sistema accoglienza ordinario valutato tra i migliori in Italia in termini di promozione di un modello diffuso e integrato con i servizi del territorio (Berti, Nasi e Valzania 2017); inoltre, la Regione Toscana si è posta in modo interlocutorio con le Prefetture del suo territorio allo scopo di riproporre anche per il sistema straordinario di accoglienza alcuni standard valorizzati nello SPRAR, avvantaggiandosi di una rete di associazioni e cooperative sociali da tempo impegnate in attività di integrazione dei migranti sul territorio. La scelta dei tre casi di studio deriva dal fatto che, nel periodo preso in esame, le province di Firenze, Siena e Arezzo accolgono quasi il 50% dei richiedenti asilo presenti nel sistema CAS27.

Le analisi dei bandi saranno condotte articolando il periodo di riferimento in tre fasi: la prima, tra il 2015 e il 2017, quando il sistema CAS è regolamentato soprattutto attraverso circolari ministeriali; la seconda e la terza a partire dall’entrata in vigore, rispettivamente, del Decreto ministeriale del 7 marzo 2017 e del Decreto ministeriale del 20 novembre 2018, che introducono per la prima volta regole specifiche e procedure molto dettagliate da seguire per la fornitura di beni e servizi in tali centri. Lo scopo è identificare le scelte delle tre Prefetture nella preparazione dei bandi CAS alla luce delle diverse regolamentazioni nazionali nei tre periodi esaminati, nella convinzione che tali gare di appalto rappresentino – o debbano rappresentare – molto più che mere procedure burocratiche.

Durante il primo periodo preso in esame, la regolamentazione del sistema CAS – riferibile alle strutture ospitanti, ai servizi erogati e al tipo di personale interno – è scarna e, allo stesso tempo, altalenante; il Ministero dell’Interno fornisce infatti una convenzione di massima, suggerendo alle Prefetture di seguire come parametri di riferimento per la fornitura di servizi di accoglienza, in un primo momento, i requisiti tecnici delle strutture governative di prima accoglienza per i richiedenti asilo (allora denominati CARA) e, in un secondo momento, standard minimi più simili a quelli promossi nello SPRAR28. Si tratta, dunque, di parametri differenti perché riferiti a strutture molte diverse: le prime funzionali ad accogliere i migranti solo per il tempo necessario ad avviare le procedure d’asilo e che, in Italia, hanno assunto dimensioni anche molto grandi trovando una collocazione spesso al di fuori dei centri urbani; le seconde demandate principalmente ad ospitare sul territorio i richiedenti asilo e i titolari di protezione internazionale (privi di mezzi di sussistenza), che hanno perseguito un modello di accoglienza diffuso e integrato con i servizi locali, implementando, allo stesso tempo, progetti di intervento volti a promuovere l’autonomia e l’integrazione del migrante.

Nonostante la vacuità e l’ambivalenza delle indicazioni ministeriali, nei bandi CAS delle tre realtà esaminate sono stati progressivamente previsti criteri aggiuntivi per l’aggiudicazione del servizio, finalizzati ad accrescere la qualità dell’accoglienza, seppur in modo disomogeneo secondo le priorità valorizzate dalle singole Prefetture.

Già nei bandi del 2015, al criterio di valutazione dell’offerta economica più vantaggiosa è affiancato anche un secondo criterio relativo alla proposta tecnica (con una proporzione pari, rispettivamente, al 60% e 40%), allo scopo di migliorare il rapporto qualità/prezzo e scoraggiare gli eccessivi ribassi. Tra il 2016 e il 2017, il peso delle due componenti cresce a vantaggio della seconda, anche se le Prefetture di Firenze e Siena optano per una ripartizione pari al 30% e 70%, mentre la Prefettura di Arezzo decide di assegnare un peso equivalente al 50% ai due criteri. Tale incentivo è importante dal momento che le circolari ministeriali di questo periodo (2015-2017) valorizzano soprattutto l’offerta «economicamente più vantaggiosa» o perfino la possibilità di includere tra gli Enti gestori le strutture alberghiere, allo scopo di distribuire velocemente i richiedenti asilo su tutto il territorio, con il rischio tuttavia di demandare l’accoglienza «a gestioni improvvisate» non sempre capaci di intervenire in modo efficace sulle specifiche esigenze delle persone accolte (Avallone 2018)29.

Inoltre, a fronte di indicazioni ministeriali che si limitavano a prevedere solo l’opportunità di strutture non superiori a 100 persone30, già nei bandi del 2015 sono previsti incentivi per appartamenti di piccole dimensioni e/o localizzati in zone centrali dei comuni. Questi incentivi sono importanti per favorire condizioni di vita quotidiane a dimensione familiare e promuovere, allo stesso tempo, il contatto con l’esterno, permettendo un inserimento graduale e autonomo del richiedente asilo nella società autoctona e riducendo il rischio di produrre forme di accoglienza segreganti e istituzionalizzate (Harrell-Bond 2002, 27-30). Occorre specificare che tale sensibilità si manifesta con modalità differenti nei tre territori. Infatti, la Prefettura di Firenze appare più altalenante sul punto, prevedendo, nel 2015 e nel 2016, un massimo di 50 posti per struttura e anche specifici punteggi aggiuntivi per appartamenti di piccole dimensioni e più integrati nei contesti urbani, per poi eliminare, nel 2017, perfino l’incentivo per l’accoglienza in piccoli centri31. Una situazione migliore si riscontra nelle altre due realtà provinciali. Infatti, per la Prefettura di Siena, tale criterio è previsto già nel bando del 2015, dove è indicata anche la preferenza per appartamenti con una capienza media di 20/30 posti (poi ridotta a 10/20 nel 2016) fino ad un massimo di 35 persone (aumentato a 40 nel 2017), introducendo (a partire dal 2017) anche specifici punteggi aggiuntivi per strutture collocate in centri urbani. Invece, già il bando del 2015 della Prefettura di Arezzo consente la possibilità dell’uso di microstrutture, mentre dal 2016 è introdotta una capienza massima di 50 posti.

Inoltre, valorizzando l’indicazione ministeriale di cercare un maggior allineamento con le quote di distribuzione dei migranti assegnate a livello provinciale nell’ambito dei Tavoli di coordinamento regionale32, il bando di Arezzo include, già dal 2015, alcuni parametri di sostenibilità territoriale, indicando la capacità massima di accoglienza per i vari comuni della provincia allo scopo di garantire una distribuzione più equilibrata dei richiedenti asilo. Nei bandi di Firenze e Siena sono introdotti parametri simili solo nel 2017. Anche, in questo caso, la Prefettura di Firenze appare la meno lodevole, introducendo solo degli incentivi in termini di punteggi aggiuntivi agli Enti gestori che saranno in grado di garantire servizi di accoglienza valorizzando i criteri di sostenibilità per comune indicati nel bando. Invece, oltre a prevedere già nel bando del 2015 un limite massimo pari a 70 richiedenti asilo per comune, a partire dal 2017, a Siena tali massimali sono ponderati sul numero della popolazione residente, includendo anche incentivi in termini di punteggi aggiuntivi per gli Enti gestori che scelgono di aprire CAS in luoghi dove non sono presenti altre strutture o dove la percentuale dei richiedenti asilo in rapporto alla popolazione autoctona non superi lo 0,4%. L’introduzione di tali criteri e incentivi denota una maggior propensione delle Prefetture a raccordarsi con gli Enti locali per avvantaggiarsi della capacità delle Amministrazioni comunali nel valutare le specificità di ciascun territorio e favorire, allo stesso tempo, un sistema di accoglienza più diffuso e integrato con i servizi pubblici e privati presenti a livello locale. Nonostante l’importanza di tale aspetto, occorre tuttavia segnalare che il criterio di ripartizione per quote risponde principalmente alle esigenze di sostenibilità dei comuni – a volte anche con la finalità di salvaguardare l’ordine pubblico – mentre non valorizza allo stesso modo i «legami sociali» o la presenza di collettività affini ai richiedenti asilo inseriti nel sistema di accoglienza, che sono altrettanto importanti per favorire l’attivazione di percorsi di inclusione e integrazione sociale dei nuovi arrivati anche in forma più autonoma e senza la mediazione delle istituzioni (Marchetti 2006, 95-6).

Si riscontrano differenze anche in merito ai servizi erogati33. Infatti, nei tre bandi sono progressivamente introdotti incentivi relativi all’insegnamento della lingua italiana ed alcuni elementi volti a favorire condizioni di vita quotidiana a dimensione familiare per i migranti (come, ad esempio, la possibilità di fare la spesa e cucinare in modo autonomo). Anche in questo caso, tuttavia, ciò avviene in modo eterogeneo nelle tre realtà provinciali. Infatti, le Prefetture di Firenze e Siena, già dal 2016, introducono l’insegnamento della lingua italiana (fissando per settimana il numero minimo di ore a 6 per Firenze e a 8 per Siena), prevedendo anche (Firenze dal 2016 e Siena dal 2017) la possibilità che i richiedenti asilo gestiscano in modo più autonomo l’organizzazione della vita quotidiana interna alla struttura. Arezzo introduce, invece, questo secondo aspetto dal 2016, mentre si limita solo ad incentivare l’insegnamento della lingua italiana senza, peraltro, introdurre alcun obbligo in tal senso.

Nei bandi delle tre Prefetture è, comunque, sempre prevista la possibilità di proporre elementi migliorativi inerenti ai servizi erogati compresi quelli riferibili all’integrazione del migrante; tuttavia, non essendo definiti standard minimi da seguire, è lasciata un’ampia discrezionalità agli Enti gestori. Una descrizione più chiara dei servizi minimi da garantire è introdotta nel bando di Siena del 2017, in cui sono incluse perfino azioni finalizzate a fornire un sostegno per l’inserimento del richiedente asilo nel mercato del lavoro; infatti, se in tale realtà provinciale, fin dal 2016, un’attenzione particolare è rivolta alla promozione di attività più qualificanti per l’inclusione sociale dei richiedenti asilo, a partire dal 2017, sono indicate anche diverse azioni volte a valorizzare il background del migrante (predisponendo, ad esempio, un curriculum vitae a partire dal bilancio delle sue competenze oppure cercando di ottenere il riconoscimento dei titoli di studio precedenti) e all’acquisizione di nuove competenze (ad esempio, mediante l’iscrizione a corsi di riqualificazione professionale o tirocini formativi). Questo è l’elemento di maggior distinzione tra i bandi dei tre territori esaminati, che suggerisce una più alta propensione della Prefettura di Siena, rispetto a quelle di Firenze e Arezzo, a garantire interventi nei confronti del richiedente asilo che superino pratiche meramente assistenzialiste (In Migrazione Scs 2018).

Questo elemento è ciò che distingue maggiormente anche il sistema di accoglienza straordinario promosso a Siena rispetto a quello prevalso a livello nazionale. Tra le indicazioni ministeriali riferibili al sistema CAS, infatti, non sono mai stati previsti servizi finalizzati al rafforzamento delle competenze professionali o all’inserimento del richiedente asilo nel mercato del lavoro. Dunque, sebbene i centri di accoglienza straordinaria siano stati demandati ad ospitare il richiedente asilo sul territorio anche fino alla conclusione della procedura relativa alla sua domanda, a tali strutture è comunque stata attribuita principalmente la funzione di offrire vitto, alloggio e beni di prima necessità, mentre la possibilità di ipotizzare per i migranti accolti percorsi di inclusione sociale è lasciata in secondo piano (Marchetti 2016, 140; Campesi 2018, 489 e 501).

Infine, valorizzando l’orientamento ministeriale di preferire, alle strutture alberghiere, cooperative sociali con esperienze nello SPRAR o in progetti di accoglienza similari34, già nei tre bandi del 2015, sono ammessi a partecipare soggetti che abbiano nei propri fini istituzionali quello di operare in settori specifici in materia di assistenza e integrazione dei migranti, prevedendo anche punteggi aggiuntivi in base agli anni di esperienza in tali ambiti (come ad Arezzo nel 2017) e per chi li ha maturati sul territorio (come a Siena nel 2017) oppure per specifiche competenze possedute dall’Ente gestore (ad esempio nella mediazione linguistico-culturale come a Firenze nel 2015). Tuttavia, tra gli elementi di criticità si segnala che, in tutte e tre le realtà provinciali, sono comunque ammesse a partecipare anche le strutture alberghiere, seppur convenzionate con operatori del privato sociale al fine di garantire i servizi di accoglienza richiesti. Inoltre, seppur in forme diverse nel corso del tempo sono introdotti punteggi aggiuntivi per l’impiego di personale specializzato o comunque è previsto di indicare nel progetto tecnico le figure professionali che saranno coinvolte, le tre Prefetture non fissano – almeno in questo primo periodo esaminato (2015-2017) – gli standard minimi da garantire relativi, ad esempio, al tipo di qualifica o alla dotazione minima del personale impiegato, lasciando dunque anche su tale aspetto un ampio margine di discrezionalità all’Ente gestore; ciò quindi non elimina del tutto il rischio – precedentemente segnalato – di demandare l’accoglienza «a gestioni improvvisate» e inadeguate. In termini peggiorativi, inoltre, si riscontra anche l’emergere di un approccio più securitario da parte della Prefettura di Firenze. Infatti, se nei bandi del 2015 e del 2016 era stato previsto un incentivo in termini di punteggi aggiuntivi per la presenza nella struttura di uno psicologo «allo scopo di identificare soggetti che necessitino di specifica assistenza sotto il profilo psicologico o psichiatrico», nel bando del 2017, tale figura è sostituita con quella di un operatore sociale presente ventiquattro ore su ventiquattro; tale scelta sembra sottendere un aumento della propensione della Prefettura ad introdurre «dispostivi di controllo» (Whyte 2011, 18-20) più che di integrazione nei confronti dei richiedenti asilo35.

Tali difformità riscontrabili nei tre territori sono sicuramente imputabili alle indicazioni altalenanti e contradditorie fornite, in questa fase, dal Ministero dell’Interno in riferimento ai parametri da seguire nell’erogazione dei servizi di accoglienza, che – come sopra evidenziato – a volte sembrano suggerire di privilegiare gli standard seguiti nei grandi centri di prima accoglienza, altre volte quelli prevalsi in strutture di seconda accoglienza generalmente più piccole e inserite nel tessuto urbano.

A marzo del 2017, per la prima volta è predisposta dal Ministero dell’Interno – sotto la guida di Marco Minniti – una disciplina specifica e più dettagliata per la fornitura di beni e servizi dei centri di accoglienza straordinaria36. Sebbene tale scelta sia finalizzata a superare la scarsità e le ambivalenze delle indicazioni fornite nella fase precedente connesse alla genesi emergenziale della diffusione di questi centri sul territorio, l’emissione del nuovo schema di capitolato sembra proporre dei requisiti difficilmente proponibili in forme di accoglienza che vogliano ispirarsi al modello SPRAR, quanto piuttosto sembrano voler allineare maggiormente, dal punto di vista amministrativo e organizzativo, il CAS ai centri di soccorso in prossimità dei luoghi di sbarco (Cpsa e Hotspot) e alle grandi strutture governative di prima accoglienza (Ex-Cara e Hub).

Solo le Prefetture di Arezzo e Siena predispongono nuove gare di appalto a partire da tali regole, permettendo di analizzare il loro impatto nel modo in cui si configura il sistema CAS nei due territori provinciali.

Al fine di continuare a garantire una forma di accoglienza diffusa e integrata con i servizi del territorio capace, allo stesso tempo, di agevolare un percorso di integrazione dei migranti, entrambe le Prefetture si avvalgono della possibilità – prevista dal decreto ministeriale – di derogare ad alcuni dei nuovi requisiti introdotti se si predispongono strutture al di sotto delle 50 unità. Peraltro, ciò avviene in modo differente, mostrando una maggior sensibilità su tale aspetto da parte della Prefettura di Siena.

Ad esempio, seppur entrambe prevedono un limite massimo per ciascuna struttura, il parametro rimane fissato, come in passato, a 40 unità a Siena e a 50 unità ad Arezzo; inoltre, mentre la Prefettura di Arezzo continua semplicemente ad ammettere il ricorso a micro strutture, nel bando di Siena – oltre ad essere ribadita la preferenza per la predisposizione di strutture con una capienza media di 10/20 posti – sono perfino introdotti punteggi aggiuntivi per l’Ente gestore che possa garantire almeno il 75% dei posti di accoglienza in appartamenti con un numero massimo di 9 posti letto.

Anche sulla possibilità di garantire una equa distribuzione dei migranti sul territorio si notano delle differenze; infatti, mentre la Prefettura di Arezzo si limita a proporre il rispetto delle quote previste nel piano nazionale di riparto dei migranti stabilito dal Ministero dell’Interno in accordo con l’Anci37, il bando di Siena – oltre a prevedere una ripartizione che tenga conto del numero di residenti per comune – si ripropone come in passato la possibilità di ricevere punteggi aggiuntivi per l’Ente gestore che possa garantire l’ubicazione di almeno una struttura in luoghi dove non ce ne siano altre o in cui la percentuale di richiedenti asilo in rapporto alla popolazione residente sia inferiore allo 0,3%.

Le differenze tra le due Prefetture si riscontrano anche nelle modalità previste di erogazione dei servizi nei rispettivi bandi. Entrambe ripropongono, come in passato, la procedura di una valutazione ponderata tra requisiti economici e tecnici nella scelta degli Enti gestori, predisponendo una ripartizione pari rispettivamente al 30% e 70%; tale procedura ponderata è ufficializzata anche nelle nuove regole ministeriali, sebbene con una proporzione leggermente diversa pari rispettivamente al 40% e 60%.

Sul punto si riscontra un miglioramento per la Prefettura di Arezzo dove in passato si era optato per una ripartizione pari al 50% per i due criteri. Peraltro, nonostante tale miglioramento, le modalità previste per la formulazione della proposta tecnica nei bandi evidenziano un maggior allineamento di tale Prefettura alle indicazioni ministeriali rispetto a quella di Siena, che invece introduce alcuni espedienti interessanti.

Ad esempio, in riferimento alla possibilità di favorire condizioni di vita quotidiane a dimensione familiare per i migranti, nonostante le nuove linee ministeriali non lo prevedano, la Prefettura di Siena continua a proporre – per le strutture fino a 20 ospiti – di attenersi alle linee guida dello SPRAR che prevedono «la completa autonomia nella preparazione dei pasti […] nel caso di accoglienza in appartamenti». La Prefettura di Arezzo, invece, si adegua alle linee governative prevedendo che l’erogazione dei pasti sia sempre demandata esclusivamente all’Ente gestore.

Si nota un maggior allineamento della Prefettura di Arezzo anche rispetto all’approccio più securitario nei confronti del richiedente asilo ospitato nei CAS che sembra essere sotteso nelle nuove regole ministeriali. Entrambe le Prefetture aggirano il requisito di fornire un servizio ventiquattro ore su ventiquattro introdotto nel nuovo schema di capitolato ministeriale – che sembra attribuire all’operatore compiti di maggior sorveglianza (Faso, Bontempelli 2017, 41) – con la previsione della sola reperibilità di un operatore notturno nelle strutture più piccole. Nonostante tale scelta, peraltro, la Prefettura di Arezzo include punteggi aggiuntivi al proponente che sia comunque in grado di garantire la sorveglianza notturna e perfino con più operatori. Inoltre, nel bando di tale Prefettura, seppur le nuove regole governative non lo prevedano, è introdotta tra i «servizi di gestione amministrativa» «la segnalazione immediata di comportamenti da parte dei migranti non rispettosi del regolamento», che può portare alla revoca dell’accoglienza soprattutto se riferibile più volte allo stesso migrante38. In una direzione simile, sembra andare anche la scelta di prevedere corsi di lingua italiana da tenersi in spazi interni dedicati – servizio reso obbligatorio dalle nuove disposizioni ministeriali seppur queste segnalino solo come via preferenziale l’organizzazione di tale servizio nel centro di accoglienza; dunque, la scelta di optare per la soluzione più rigida tra quelle proposte dal Ministero dell’Interno sembra sottendere una maggior propensione della Prefettura di Arezzo a promuovere per il sistema CAS un modello organizzativo più autosufficiente ma anche più segregante (Campesi 2018, 500-1).

Si riscontrano differenze tra le due Prefetture anche in riferimento all’erogazione di altri servizi. Oltre all’assistenza socio-sanitaria da attuarsi in presidi medici interni alle strutture oppure – per i CAS al di sotto delle 50 unità – tramite la reperibilità di medici e infermieri in raccordo con il Snn, le nuove linee ministeriali introducono la presenza obbligatoria di figure professionali quali l’assistente sociale, lo psicologo e il mediatore linguistico, prevedendo, per le strutture che ospitano tra le 20 e 50 persone, un range di presenza settimanale variabile tra le 6 e le 12 ore per le attività di sostegno socio-psicologico e tra le 18 e le 36 ore per la mediazione linguistica. Seppur l’introduzione di tali figure sia indubbiamente positiva, tali standard sembrano difficilmente raggiungibili per Enti gestori che cercano di perseguire un modello di accoglienza a dimensione familiare per bilanciare misure di assistenza con percorsi di (ri)conquista della autonomia, soprattutto per il fatto che il prezzo posto come base per la gara d’appalto rimane fissato a 35 euro pro die/pro capite39. Anche in questo caso, seppur i bandi di entrambe le Prefetture prevedano la possibilità di garantire l’assistenza socio-sanitaria tramite la reperibilità di medici e infermieri esterni (piuttosto che predisponendo un presidio interno alla struttura), in riferimento all’assistente sociale, allo psicologo e al mediatore linguistico la Prefettura di Arezzo si allinea ai nuovi standard, mentre la Prefettura di Siena prevede, nelle strutture che ospitano fino a 10 richiedenti asilo, una presenza settimanale più flessibile per tali figure professionali – rispetto a quanto disposto nel capitolato ministeriale – che varierà in proporzione al numero di ospiti e al loro grado di autonomia linguistico-culturale. A fronte di tale flessibilità, la Prefettura di Siena continua a manifestare un’attenzione particolare per l’integrazione dei richiedenti asilo sul territorio, includendo come in passato – sebbene ciò non sia previsto nelle nuove linee ministeriali – la possibilità di promuovere azioni finalizzate alla formazione/riqualificazione professionale e all’inserimento lavorativo dei migranti accolti; sul punto sono previsti anche punteggi aggiuntivi al soggetto proponente in grado di garantire protocolli d’intesa e convenzioni utili a rendere più efficace la possibilità di avviare al mondo del lavoro gli ospiti della struttura. A fronte di regole governative che confermano l’orientamento, già prevalso in passato, a demandare al CAS funzioni meramente assistenzialiste, dunque, la Prefettura di Siena continua a distinguersi proponendo forme di accoglienza che non si limitino a fornire vitto, alloggio e beni di prima necessità, quanto piuttosto a promuovere percorsi di autonomia per il richiedente asilo, con lo scopo prioritario di ridurre il rischio di cronicizzare la sua condizione di vulnerabilità o la sua dipendenza dall’aiuto istituzionale (Pinelli 2014, 74-6).

Nel 2018, il sistema di accoglienza straordinario è nuovamente riformato. La legge n. 132/2018 (conversione del c.d. decreto legge Salvini n.113/2018) ridisegna il sistema di accoglienza in Italia, demandando l’accoglienza dei richiedenti asilo esclusivamente al sistema CAS, mentre lo SPRAR (da ora in poi denominato SIPROIMI) ospiterà i titolari di protezione internazionale e i minori stranieri non accompagnati40. È anche introdotto un nuovo capitolato per il CAS che distingue i centri di accoglienza straordinari in «singole unità abitative», dove è prevista una maggior autonomia in riferimento alla gestione dei pasti e delle pulizie interne alla struttura da parte dei migranti, e «centri collettivi», dove tutti i servizi sono erogati dall’Ente gestore. Le prime strutture non potranno superare le 50 unità, mentre le seconde potranno essere di tre tipi: fino a 50 unità, da 51 a 300 unità e da 301 fino a 1800 unità. Per questi nuovi centri sono introdotte prestazioni e basi d’asta diverse, sulla base peraltro di una notevole riduzione della quota pro die/pro capite, prevedendo un range che andrà all’incirca tra 21 e 26 euro secondo la dimensione della struttura41. Tale taglio deriva dalla scelta governativa di predisporre due livelli di prestazioni, assicurando al richiedente asilo esclusivamente servizi assistenziali di prima accoglienza, mentre le attività volte a percorsi di autonomia e integrazione sociale saranno riservate a che è accolto nel SIPROIMI.

Al momento di questa analisi, solo le Prefetture di Firenze e Siena hanno predisposto nuove gare di appalto sulla base di tali regole, permettendo di rilevare il loro impatto nel modo in cui il sistema CAS si riconfigura nelle due aree provinciali.

A partire da tali analisi, si riscontrano delle differenze nelle scelte effettuate dalle due Prefetture soprattutto in riferimento alle dimensioni e alla collocazione delle strutture. Infatti, mentre la Prefettura di Firenze predispone tre bandi per la destinazione complessiva di 1800 posti da suddividere in «singole unità abitative fino a 50 posti» (800 posti), in «centri collettivi fino a 50 posti» (600 posti) e in «centri collettivi da 51 a 300 posti» (400 posti), la Prefettura di Siena indice gare di appalto solo per i primi due tipi di struttura (stimando per ciascuno all’incirca 300 posti). Inoltre, quest’ultima Prefettura indica come via preferenziale che le «unità abitative» prevedano una capienza media di 5/10 posti e i «centri collettivi» di 10/20 posti, mentre la Prefettura di Firenze predispone un limite massimo di capienza solo per «i centri collettivi al di sopra delle 50 unità» fissandolo a 99 posti per struttura. Inoltre, la Prefettura di Siena predispone anche una ripartizione più equilibrata dei richiedenti asilo sul territorio, che tenga dunque in considerazione il numero di residenti per comune, mentre la Prefettura di Firenze si limita ad indicare che i comuni fino a 5000 non potranno ospitare più di 50 migranti. Rispetto a quella di Firenze, dunque, la Prefettura di Siena sembra escogitare più modi per aggirare in parte il rischio che, sulla base dei nuovi criteri ministeriali, il sistema di accoglienza presente sul suo territorio si riconfiguri in termini di grandi agglomerati isolati.

In relazione ai servizi erogabili, invece, entrambe le Prefetture si allineano alle nuove indicazioni governative. A partire da tali nuove disposizioni ministeriali e soprattutto a seguito del ribasso della quota pro die/pro capite, rispetto al passato, da entrambi i bandi è infatti esclusa l’erogazione di corsi di lingua italiana o di servizi volti all’orientamento sul territorio. È, inoltre, eliminata l’assistenza psicologica e diminuiscono complessivamente le ore destinate all’assistenza sanitaria, lasciando, tra le altre criticità, un sostanziale vuoto in materia di sostegno alle categorie più vulnerabili. Sono ridotte anche le ore di presenza dell’operatore, dell’assistente sociale e del mediatore culturale; ad esempio, in centri che ospitano sino a 50 persone è richiesta la presenza dell’operatore per solo 8 ore di giorno e 4 ore di notte, mentre le ore settimanali riservate all’assistenza sociale e alla mediazione linguistica diminuiscono rispettivamente a 6 e a 10. Se si opta per una modalità «in rete» dei servizi (possibile secondo le nuove indicazioni ministeriali solo per le «unità abitative»), uno stesso Ente gestore responsabile di più strutture di piccole dimensione – fino ad un massimo di 50 posti complessivi – e distanti le une dalle altre solo 30 minuti potrà suddividere, per i vari centri, le suddette ore giornaliere/settimanali delle figure professionali e dell’erogazione dei vari servizi, riducendo, peraltro, ulteriormente le attenzioni e le prestazioni rivolte al singolo richiedente asilo accolto.

La Prefettura di Arezzo non indice nuovi bandi poiché gli appalti affidati in precedenza scadranno il 30 giugno 2020; peraltro, a seguito delle novità introdotte dal nuovo capitolato ed in particolare della revisione a ribasso della quota pro die/pro capite, rinegozia le condizioni economiche e prestazionali in conformità alle nuove disposizioni ministeriali42. A seguito di tali rimodulazioni Oxfam Italia, l’Associazione Culturale del Bangladesh e l’Azienda Zurli Lamberto e Luciano (S.n.c.) hanno comunicato la propria indisponibilità a procedere nell’accoglienza dei richiedenti asilo.

Conclusioni

Con l’entrata in vigore della legge 132/2018, l’accoglienza «straordinaria» assume un’ulteriore centralità. Se fino a quel momento gli sforzi in direzione del potenziamento dello SPRAR e della riduzione del CAS si erano dimostrati poco incisivi ed efficaci (si veda il par. 2), attualmente tali obiettivi vengono definitivamente abbandonati. Il CAS diventa il fulcro del sistema con tutti i rischi connessi ad una simile impostazione emergenziale, tra cui quello di incorrere in gestioni inadeguate e con scarsa qualità dei servizi socio-assistenziali. Le nuove disposizioni ministeriali che regolano il funzionamento di tali strutture presentano alcune caratteristiche che destano quantomeno delle perplessità sul fronte dell’offerta dei servizi richiesti dai bandi pubblici (si veda il par.5).

Inoltre, l’ultimo capitolato (riferimento dei nuovi bandi per l’apertura di un CAS) prevede un taglio dei finanziamenti per i centri di accoglienza straordinaria che va a colpire maggiormente le piccole strutture, giudicate insostenibili. Secondo le stime di In Migrazione Scs (2019), il taglio dei fondi per gli affidamenti di numeri ridotti di migranti arriva al 39% rispetto al precedente capitolato, mentre la gestione dei grandi centri collettivi subisce una sottrazione di risorse del 28%. Secondo questa logica, la scelta sarà optare tra grandi agglomerati isolati o predisporre strutture di piccole dimensioni ma in contesti più degradati e a bassi costi. L’introduzione delle nuove linee ministeriali, dunque, oltre ad escludere la possibilità di offrire qualsiasi servizio volto all’orientamento sul territorio e all’integrazione, scoraggia gli enti gestori abituati a lavorare con centri di piccole dimensioni o che ricercano una certa qualità delle prestazioni.

A ciò si aggiunge il rischio di incorrere nel malaffare e nei casi critici. Questi ultimi, infatti, sono generalmente associati a strutture o a enti che dispongono di un grande numero di migranti (si veda il par. 3). Il taglio delle risorse previsto dal nuovo capitolato sembra non tenere conto di queste problematiche e rischia di favorire proprio la diffusione dei casi di mala gestione basata su grandi numeri (e grandi profitti). Sarebbe stato quindi necessario non solo implementare l’accoglienza diffusa che privilegiava le piccole strutture e le sistemazioni in appartamenti, ma anche scoraggiare la presa in carico da parte di grandi soggetti di un elevato numero di utenti.

In definitiva, le ultime disposizioni ministeriali aggravano in modo drastico l’orientamento, già emerso in passato, di ridurre il CAS – divenuto peraltro il luogo «ordinario» per ospitare il richiedente asilo (si vedano parr. 2 e 3) – ad una mera struttura di confinamento e attesa rispetto all’effettiva possibilità di godere delle tutele e dei diritti connessi a tale protezione. Inoltre, sembrano ridimensionare fortemente proprio il modello di accoglienza diffuso che in Toscana aveva trovato una sua definizione e prodotto le migliori esperienze di integrazione.

Come è stato messo in evidenza (nei parr. 1 e 2), la Regione Toscana si è contraddistinta soprattutto per alcuni aspetti positivi come la grande partecipazione del territorio e la diffusione delle numerose strutture di accoglienza. Tuttavia, lo squilibrio che ha visto protagonista il CAS ha comportato alcune problematiche, criticità e disomogeneità che si sono riprodotte anche nel contesto toscano.

Nonostante gli interventi della Regione siano spesso stati in controtendenza rispetto alle decisioni prese in sede nazionale – già nel 2011 durante la prima Emergenza Nord Africa e di recente con l’approvazione della legge regionale 45/2019 in risposta alla legge 132/2018 (si veda il par. 1) – rischiano di non avere un impatto significativo sui sistemi di accoglienza locale che, come è noto, dipendono da un’articolazione del sistema di governance che passa per altri canali e non affida all’ente regionale un ruolo determinante. Anche la nuova configurazione del sistema di accoglienza, seppure in un radicale cambio di paradigma per quanto riguarda la ricezione delle richieste di protezione, lascia inalterata la struttura della governance multilivello fondata soprattutto sull’interlocuzione tra enti gestori privati o del Terzo Settore e Prefetture.

Tuttavia, mentre gli ultimi interventi della Regione Toscana tentano di tamponare almeno i rischi più deteriori derivanti dall’approvazione della nuova legge nazionale in termini di tutela dei diritti e bisogni essenziali (si vedano i parr.1 e 4), l’impianto della legge 132/2018 rischia di esasperare gli squilibri strutturali che hanno sempre caratterizzato il sistema di accoglienza.

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1 Nonostante il saggio sia il frutto di una riflessione comune, il paragrafo 1 è da attribuire a Giovanna Tizzi, il paragrafo 2 a Erika Cellini, i paragrafi 3 e 4 a Miriam Cuevas, il paragrafo 5 a Ivana Acocella e le conclusioni a Miriam Cuevas.

2 L’Emergenza Nord Africa, denominata ENA (2011-2012), fa riferimento alle politiche di accoglienza coordinate dalla protezione civile nazionale gestite come emergenza. Fu deciso di procedere con un piano nazionale che assicurasse la prima accoglienza, l’assistenza (sanitaria in primo luogo) e, grazie alla pressione delle regioni, la distribuzione equa sul territorio nazionale, proporzionata alla popolazione regionale. Con una specifica ordinanza della protezione civile (n.3948, 20 giugno 2011) fu previsto che l’erogazione delle prestazioni di accoglienza fosse espletata da soggetti terzi (del terzo settore ma anche semplici operatori economici); fu stabilito, inoltre, che per affidare i servizi a questi soggetti (tramite un apposito contratto) dovesse essere valutata l’esperienza nel settore dell’accoglienza.

3 Anche per quanto riguarda l’assistenza sanitaria e la presa in carico dei migranti ospitati nelle strutture di accoglienza, dalla ricerca La crisi dei rifugiati e il diritto alla salute (Tizzi, Albiani, e Borgioli 2018) emerge ripetutamente l’esigenza di promuovere un dialogo costruttivo tra i soggetti che operano nel settore socio-sanitario e nell’accoglienza, al fine di elaborare linee guida condivise, necessarie per omogeneizzare i percorsi e le modalità di intervento a livello territoriale di presa in carico dei bisogni di salute. A tal proposito, l’individuazione (dicembre 2015) nel Centro di Salute Globale – struttura della Regione Toscana operativamente afferente all’Azienda ospedaliera Universitaria Meyer – come punto di riferimento per la tematica inerente alla salute dei migranti, caratterizza l’indirizzo del sistema di governance toscano.

4 Si veda il sito: <http://accoglienza.toscana.it/-/asdasdasd> (2019-05-10).

5 A questa iniziativa, della durata di una intera giornata, hanno partecipato oltre 280 persone distribuite su 12 tavoli di lavoro, moderati da facilitatori, nei quali si è discusso di standard di gestione, formazione linguistica, filiera formazione-lavoro, bisogni socio-sanitari, rapporto tra migranti e comunità ospitante.

6 La legge 132/2018 ha convertito con modifiche il Decreto legge n. 113 del 2018.

7 Ciò ha portato spesso a parlare di «emergenza permanente» (Campesi 2011) o di «emergenza ordinaria» (In Migrazione Scs 2018, 3).

8 Nonostante l’adesione alla Convenzione di Ginevra e il riconoscimento costituzionale del diritto di asilo politico, l’Italia non ha mai varato una normativa organica su questo tema e il diritto di asilo non è pienamente attuato. Per un approfondimento sulle lacune della legislazione italiana sull’asilo e sulla protezione dei richiedenti asilo e dei rifugiati si vedano, fra gli altri, Hein (2010), Masiello (2007) e Petrovich (2013).

9 Ma la logica dell’emergenza si rintraccia anche nel fatto che questi Centri non sono regolamentati da una normativa precisa, ma nei primi anni da circolari ministeriali e convenzioni, poi da decreti ministeriali e capitolati (vedi paragrafo 5).

10 Decreto legge 20 giugno 2017, n. 91.

11 Gli Enti locali potevano presentare domanda per richiedere un contributo per la realizzazione di interventi di accoglienza al Ministero dell’Interno secondo le linee guida del Decreto del Ministero dell’Interno del 10 agosto 2016. 

12 La volontarietà della partecipazione ai progetti Sprar da essere una qualità del sistema diventa in molti casi una criticità. La volontarietà, infatti, fa assumere un carattere politico alla scelta di aderire al sistema SPRAR da parte dell’amministrazione locale che quindi ne dovrà rispondere di fronte agli elettori. Ormai dagli anni Novanta, ma soprattutto in questi ultimi decenni, il dibattito politico nazionale nonché europeo intorno al tema delle migrazioni si è sempre più surriscaldato, facendo diventare questa questione una fra le issue politiche più rilevanti sui cui si gioca il risultato elettorale (Castelli Gattinara 2016).

13 Secondo un’interessante ricostruzione di Oxfam (2017, 6), in molti passaggi chiave del loro percorso in Italia, a partire dallo sbarco, i migranti partecipano, inconsapevolmente, a quelle che la stessa ONG definisce come ‘lotterie dell’asilo e dell’accoglienza’. Il percorso dell’accoglienza può cioè essere molto diverso da migrante a migrante e può dipendere da tanti fattori strutturali, ma soprattutto contingenti. Per esempio in base alla normativa di riferimento del momento un migrante appena sbarcato in Italia può passare da un hotspot oppure no, in base ai posti disponibili può essere trasferito in centro governativo in una regione del Sud Italia o in un hub regionale oppure direttamente in un CAS; può ricevere tutte le informazioni sul diritto di asilo oppure no, può quindi formulare immediatamente la richiesta di asilo e iniziare l’iter oppure può ritardare fino a quando non arriva in un centro di accoglienza, può trovare posto in uno SPRAR oppure rimanere in un CAS fino alla fine dell’accoglienza.

14 https://www.sprar.it/i-numeri-dello-sprar (2019-07-09).

15 Non sono stati pubblicati altri Atlanti SPRAR da giugno 2018, quindi non sono usciti dati ufficiali relativi al 2018. Sul sito dello SPRAR però ci sono i dati relativi a gennaio 2019 che indicano 35650 posti finanziati: <https://www.sprar.it/i-numeri-dello-sprar> (2019-04-15).

16 Mia rielaborazione di dati Anci Toscana 2017, 60-8.

17 Si vedano i dati della tabella 8, par.2.

18 Oltretutto, il bando della prefettura di Firenze (2017) era uno dei pochi che non poneva un limite al numero dei migranti per struttura.

19 L’analisi riguarda 101 prefetture: In Migrazione SCS 2018, 27.

20 Elaborazione dalla tabella 9 su dati Anci Toscana, 2017.

21 Elaborazione dalla tabella 10 su dati Anci Toscana 2017.

22 Elaborazione da Riepilogo dati finanziari. Allegato 2 –Ministero dell’Interno 2017. Doc. LI, n. 1.

23 Elaborazione dalla tabella 12 su dati Ministero dell’Interno, 2017.

24 Nel calcolo dell’incidenza delle criticità non è stato tenuto conto delle collaborazioni degli enti gestori segnalati con altri enti.

25 Elaborazione dalla tabella 13 su dati Ministero dell’Interno, 2017.

26 Elaborazione dalla tabella 14 su dati Ministero dell’Interno, 2017. L’accoglienza era delegata a venticinque enti gestori (21 gestioni) di cui undici del terzo settore (cooperative, ONG, associazioni, Arci, Croce Rossa), sette enti religiosi, sei privati in collaborazione con enti religiosi o associazioni e un comune.

27 Sulla base degli ultimi dati disponibili, si evince che, nel 2017, dei 15.110 posti messi a bando nel sistema CAS in Toscana, il 24,7% è nella provincia di Firenze, l’11, 4% nella provincia di Arezzo e il 9,9% nella provincia di Siena (In Migrazione Scs 2018).

28 Circolari MI n. 104/2014, n. 2204/2014 e n. 5484/2015.

29 Circolari MI n. 2284/2014, n. 14100-127/2014, n. 5484/2014, n. 59124/ 2014 e n. 12506/2015.

30 Circolare MI n. 104/2014.

31 Nonostante ciò, occorre segnalare che, sulla base degli ultimi dati disponibili, nella provincia, il numero medio di accolti per struttura è pari a 15 persone (Anci Toscana 2017), seppur ci sono delle eccezioni come una delle due strutture di Calenzano e Villa Pepi a Firenze che ospitano rispettivamente circa 80 e 60 richiedenti asilo (cfr. dichiarazioni della Prefettura: <https://www.pressreader.com/> 2019-04-11).

32 Circolari MI n. 5484/2014 e n. 8612/2014.

33 Si ricordi che, seppur con le ambivalenze precedentemente indicate sugli standard minimi da seguire, la convenzione di massima fornita nel 2014 dal Ministero dell’Interno, relativa alla fornitura dei servizi da garantire ai richiedenti asilo, prevede solo le seguenti prestazioni: vitto e alloggio, orientamento sul territorio, assistenza linguistica e di mediazione culturale, assistenza sanitaria e sostegno psicologico (cfr. circolare MI n. 2204/2014).

34 Circolari MI n. 104/2014 e n. 14100-127/2014.

35 Nel 2018, la Prefettura di Firenze introduce anche l’ingresso forzato entro le ore 20.00 dei richiedenti asilo accolti nei CAS, così come il controllo di pacchi di prodotti comprati on-line per motivi di sicurezza e per accertarsi che tali acquisti siano «compatibili» alla condizione economica dichiarata dal migrante.

36 Decreto ministeriale del 7 marzo 2017.

37 Direttiva MI emessa l’11 ottobre 2016.

38 Art. 23 del D.lgs. 142/2015 che recepisce la nuova Direttiva Ue «accoglienza» (2013/33/EU).

39 Circolare MI n. 4555/2017.

40 Articolo 12 della legge n. 132/2018 che modifica l’articolo 1-sexies della legge n. 39/1990.

41 Decreto ministeriale del 20 novembre 2018.

42 Nota prefettizia n. 14489 del 13 marzo 2019.

Ivana Acocella, University of Florence, Italy, ivana.acocella@unifi.it, 0000-0001-5517-7223

Erika Cellini, University of Florence, Italy, erika.cellini@unifi.it, 0000-0002-5191-6436

Miriam Cuevas, Independent scholar, Italy, miriam.cuevas@stud.unifi.it

Giovanna Tizzi, Independent scholar, Italy, giovanna.tizzi@oxfam.it

FUP Best Practice in Scholarly Publishing (DOI 10.36253/fup_best_practice)

Ivana Acocella, Erika Cellini, Miriam Cuevas, Giovanna Tizzi, La governance dell’accoglienza straordinaria in Toscana, pp. -154, © 2021 Author(s), CC BY 4.0 International, DOI 10.36253/978-88-6453-965-2.07, in Giorgia Bulli, Alberto Tonini (edited by), Migrazioni in Italia: oltre la sfida. Per un approccio interdisciplinare allo studio delle migrazioni, © 2021 Author(s), content CC BY 4.0 International, metadata CC0 1.0 Universal, published by Firenze University Press (www.fupress.com), ISSN 2704-5919 (online), ISBN 978-88-6453-965-2 (PDF), DOI 10.36253/978-88-6453-965-2

Parole pesanti. Hate Speech e comunicazione politica ai tempi dei social media

Marinella Belluati

Abstract: The process of increased connectivity has made the issue of «hate speech» more and more relevant in the social and political debate. The status of urgency recognized to this issue is due to the linkages of hate speech with practices of discrimination, for a long time restrained at the latent level within the public debate. Recent political and cultural developments have re-activated long-existing social tensions and have facilitated the propagation of aggressive discourse practices. The effects of hate speech and its viral diffusion on most social media are producing deteriorating effects in the contemporary social and political environments, with direct consequences on the quality of the democratic debate and on the level of institutional respect. In this context, sanctions and regulations cannot be the only answers to the diffusion of hate speech. The chapter suggests that an ethical approach based on values can be much more effective in the contrast to hate speech practices. When dealing with the interruption of the process of ‘normalization’ of hate speech, the analysis of mechanisms of its propagation is crucial.

What is hate speech? It can sometimes be hard to determine what is hate speech. No definition is universally agreed to, but hate speech usually targets groups or individuals due to their personal characteristics, and takes the form of derogatory terms or insults; incitement to hatred, prejudice, or discrimination; attacks on the dignity of individuals or groups; and attempts to oppose groups to one another. (ENAR European networks against Racism)

Alla ricerca dell’hate speech. L’aspetto normativo e culturale

In un mondo sempre più globalizzato e interconnesso, la questione dell’hate speech è tornata urgente perché sta riattivando processi di discriminazione a lungo rimasti sottesi. I fattori che hanno riportato a galla alcune grandi fratture sociali sono molteplici e intrecciati tra loro. Alcuni sono di natura globale come il deflusso post coloniale, il venir meno dell’ordine geo-politico post bellico e l’affermazione di un sistema economico sempre più di stampo neo liberista (Della Porta, Diani 1997; Ceri 2003); altri sono legati al cambiamento della morfologia sociale sempre più multiculturale, multireligiosa (Crespi, Segatori 1999) e individualizzata (Bauman 2000; Melucci 1994). La crisi economica del 2008 ha però svelato l’equilibrio precario su cui si regge la società occidentale e riacceso vecchi separatismi.

La questione dell’hate speech non è nuova prima di tutto sul piano giuridico; nel secolo scorso si sono avute dimostrazioni evidenti della forza della parola nel legittimare discriminazioni. L’odio espresso, per essere riconosciuto e sanzionato, deve però essere palese ed esplicito, ma proprio su questo punto sorgono i problemi più evidenti (Caielli 2015) perché entrano in gioco non solo elementi normativi, ma anche giustificazioni culturali che rendono più complicata la definizione netta dei suoi confini. L’attivista danese per i diritti umani Jacob Mchangama (2015) ricostruisce l’iter dell’hate speech come materia giuridica. La sua critica si rivolge alla posizione assunta dal Corte Europea dei Diritti dell’Uomo che, a suo giudizio, risentirebbe di diversi elementi negativi. Il primo è che porre limiti alla libertà di espressione può essere visto come un residuo totalitario, a suo avviso le moderne democrazie dovrebbero sostenere il principio della tolleranza e non censurare espressioni diverse, un approccio eccessivamente regolativo potrebbe, per estremo, trasformarsi in strumento di oppressione. Di conseguenza, egli solleva la questione su cosa il legislatore debba realmente intendere come hate speech e critica sia l’efficacia della sanzione, sia la sua effettiva verificabilità, ovvero la difficoltà di mettere in atto norme capaci di incidere sul comportamento sociale.

Il framework giuridico europeo in materia di hate speech va in questa direzione rifacendosi all’articolo 10 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (ECHR) che, pur sostenendo la libertà di espressione come condizione essenziale per il vivere civile, afferma che questa non debba considerarsi un diritto assoluto e difende il principio della necessità di adottare limitazioni quando l’esercizio di questa libertà viene usata come forma di intolleranza verso alcune minoranze (Weber 2009, 2). A questo si aggiunge l’articolo 14, e prima ancora la raccomandazione n.20 del Consiglio d’Europa, che fanno esplicito riferimento al divieto di discriminazioni «fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche o quelle di altro genere, l’origine nazionale o sociale, l’appartenenza a una minoranza nazionale, la ricchezza, la nascita od ogni altra condizione» non fornendo però una definizione precisa e chiara su cosa si debba intendere per incitamento all’odio e lasciando il compito di stabilirlo alle singole sentenze.

Su un versante opposto, ad ispirare l’azione contro l’hate speech, si muove invece la giurisprudenza statunitense che richiamandosi al Primo emendamento della sua Costituzione sostiene che le espressioni d’odio e di offesa in democrazia non debbano essere contrastate con sanzioni, bensì con valide argomentazioni ricorrendo a limitazioni solo in casi estremi (Ziccardi 2016, 53-6).

Le difficoltà diventano evidenti soprattutto nelle contese internazionali, sempre maggiori nel mondo globalizzato, dove i differenti framework legislativi spesso non riescono a trovare punti di accordo ed il confronto tra visioni divergenti sul tema è serrato1.

La questione normativa non è però la sola a rivelare incertezze e asperità, vi è anche una difficoltà semantica su cosa si debba intendere come hate speech. Prima ancora di diventare materia di legge, il linguaggio d’odio è un problema etico-culturale su cui si fondano i pregiudizi verso persone o gruppi sociali. La dimensione formale della degenerazione linguistica, di fatto, rispecchia le asimmetrie del potere. Le parole d’odio, costituiscono, infatti, le espressioni «peggiori» che si possano usare, soprattutto se si appartiene a un gruppo che esercita il proprio potere su un altro che costituisce una minoranza o che ha alle spalle una lunga storia di discriminazione (gli eterosessuali lo esercitano sugli omosessuali, i bianchi sulle minoranze razziali, gli uomini sulle donne, i cristiani sui fedeli di altre religioni, le persone cosiddette normali sulle persone con disabilità, e così via). Nell’articolo Le parole per ferire (2016), Tullio De Mauro, in preparazione ai lavori della Commissione Cox2, argomentava efficacemente gli inciampi in cui incorre ogni tentativo di sanzionare il linguaggio comune ragionando in maniera comparata sui registri linguistici. Richiamando la definizione di Araon Peckham (2005), De Mauro ricorda che non sono solo le parole esplicite quelle di cui occuparsi, ma tutti gli usi del linguaggio derogatory in nature, che utilizzano termini per loro natura neutri, ma che provocano offesa per il modo con cui vengono usati. Le parole insultanti non colpiscono solo le persone, ma qualificano negativamente le situazioni; così, spostando l’attenzione dal testo al contesto e alla pratica d’uso del linguaggio d’odio, egli esortava ad ampliare lo sguardo verso una definizione più estesa, quella della «ferita dell’odio», concentrando l’attenzione non soltanto sulla sanzione normativa, ma sulla percezione, rendendo, di fatto, ancora più problematico il quadro.

La riflessione di De Mauro si è concentrata sul linguaggio perché è proprio su questo aspetto che può basarsi il contrasto agli hate speech. Il linguaggio diventa azione e potere, sosteneva il pragmatismo americano di Charles Morris (1948), ed è cruciale per qualsiasi forma di propaganda. Lo sforzo del legislatore e delle produzioni di linguaggio pubblico a cui invitava De Mauro è sostanzialmente di prestare attenzione non solo alle parole esplicite dell’odio, ma anche ai contesti e ai dispositivi di propagazione.

Il clima attuale risulta sempre più teso per l’insorgere di formazioni che cavalcano apertamente la profonda crisi sociale e valoriale facendone pratiche discorsive particolarmente remunerative in termini di consenso. La ragione del successo crescente e dirompente di certe forme di risentimento, però, sta anche nel nuovo ambiente comunicativo che si è affermato con la diffusione dei social media (Bennett, Pfestsch 2018). Il fatto che forme di espressione pubblica siano sempre più disintermediate3 e difficilmente gestibili a livello centralizzato, ha generato una tensione tra libertà di espressione e necessità di controllo (Noriega, Iribaren 2011; 2012). I discorsi d’odio si propagano con forza incontrollata all’interno di piattaforme in cui la perdita di confine tra discorsi razionali ed emozionali ha dato libero sfogo a forme di risentimento e di rancore sociale, offrendo, di fatto, un’arma potentissima a formazioni politiche e culturali che usano tale strategia per ottenere visibilità e consenso rendendo più complicato il funzionamento di anticorpi sociali.

Nel 2003 la Convenzione di Budapest del Consiglio d’Europa si è espressa affinché venissero adottate sanzioni penali contro azioni discriminatorie intenzionali di natura xenofoba, religiosa o sessista amplificate dai nuovi media. È proprio nello spazio dei new media che attualmente si aprono le questioni più spinose. Il potenziale ‘liberatorio’ del web dall’egemonia culturale dominate, evocato alla sua nascita, si è in pochi anni trasformato in una minaccia concreta per le democrazie scatenando dinamiche perverse difficili da gestire (McCaughey, Ayers 2003). Il fatto, poi, che le ‘sorgenti’ dell’odio siano difficili da individuare pone, come dice Ziccardi (2016, 69), un problema di giurisdizione e di rintracciabilità delle vere responsabilità. Inoltre, le policies di controllo dei «gestori» dei social media sono spesso opache e fumose ed anche quando previste diventano difficili da attuare4. Basti pensare a come i provvedimenti messi in atto da Facebook – attualmente il social media più diffuso al mondo costretto dalla legislazione europea ad adottare misure di contrasto al linguaggio d’odio – risultino inefficaci nei fatti data la velocità e la viralità con cui si propagano i messaggi online, di gran lunga maggiore al tempo di verifica e di rimozione dei contenuti. Inoltre il problema dei profili fake (che non corrispondono a nessuna identità reale) o dei bot (profili autogenerati a pagamento con precisi scopi di disturbo del dibattito) rende ogni misura di contrasto ancora più complicata.